丁新宇

（湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410000）

治理視角下我國公益組織發(fā)展研究

丁新宇

（湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410000）

公益組織是由少數(shù)群體為實(shí)現(xiàn)特定利益發(fā)起的，依靠會(huì)費(fèi)、捐贈(zèng)或政府財(cái)政撥款等非營利性收入，提供公共服務(wù)的組織。公益組織實(shí)現(xiàn)了以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作，有利于培養(yǎng)公民精神，提高社會(huì)自治水平，為促進(jìn)政府與社會(huì)的對(duì)話提供了新渠道。但公益組織也面臨著公信力危機(jī)、行政化、資金不足、管理混亂等現(xiàn)實(shí)困境，為此，公益組織必須重塑公益價(jià)值，“去行政化”，健全管理機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)營。

治理；公益組織；困境；對(duì)策

新形勢(shì)要求我國政府通過改革和創(chuàng)新社會(huì)管理模式，發(fā)揮社會(huì)力量的緩沖功能，以適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)。公益精神缺失是我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的“軟骨”，且實(shí)際的制度現(xiàn)狀與現(xiàn)行的公益理念存在執(zhí)行沖突，而公益文化的功能與價(jià)值在轉(zhuǎn)型期的中國受眾仍處于不成熟階段。[1]因此，探索我國公益組織的特點(diǎn)及運(yùn)作，并對(duì)其擺脫發(fā)展困境做出分析，不僅能夠提供有價(jià)值的理論服務(wù)，而且有利于推動(dòng)公益組織實(shí)現(xiàn)本土化。

一、主要概念

（一）治理

自20世紀(jì)末以來，“治理”被引入經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，主要考量公共領(lǐng)域的政府行動(dòng)執(zhí)行問題，或牽涉特定機(jī)構(gòu)或行業(yè)的運(yùn)行評(píng)估。全球治理委員會(huì)于1995年研究報(bào)告中指出，治理表明多元利益持有者在相對(duì)和諧的理性談判影響下，自發(fā)選擇以聯(lián)合行動(dòng)為代表的利益捆綁策略，其在遵從合理性規(guī)范的規(guī)則社會(huì)中，圍繞公共利益分配的公平正義獲得了約定俗成的合法性辯護(hù)。[2]

俞可平認(rèn)為，公共權(quán)威主體在法律框架內(nèi)重新定義了個(gè)人和國家的關(guān)系，能有效吸納公民融入政治生態(tài)，以爭(zhēng)取廣泛順從的權(quán)威認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)公共愿景的福利最大化。[3]治理的內(nèi)核在于行動(dòng)主體普遍采取致力于公共福利的價(jià)值取向，而社團(tuán)組織以公共志愿集合的形式參與公共事務(wù)，使其在獲得團(tuán)體擁護(hù)的道義合法性中，間接獲得了隱性的權(quán)力代表身份。

因此，治理以廣泛的公共利益為目的，所有行動(dòng)主體采取合作的主流傾向，將權(quán)力分化為眾多的差異代表，在公共責(zé)任的抽象框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享和風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，向積極作為回歸的運(yùn)作流程。

（二）公益組織

以“團(tuán)體格局”為表征的西方社會(huì)，其公益行為以“個(gè)人本位”觀念為基礎(chǔ)，人權(quán)主張則是現(xiàn)代公益流行的價(jià)值基石。[4]隨著社會(huì)心態(tài)理性化的發(fā)展，西方的公益事業(yè)逐漸脫離最初的慈善含義，開始尤為關(guān)注受助者狀態(tài)的改善，并熱衷于社會(huì)整體福利的增進(jìn)。[5]

在“差序格局”的我國“禮俗社會(huì)”，個(gè)體鉗制于緊密的倫理關(guān)系，且傳統(tǒng)教化以社會(huì)利益為最優(yōu)先考慮事項(xiàng)，特別強(qiáng)調(diào)淡化對(duì)個(gè)人利益的重視，排斥或不認(rèn)同過分溯及個(gè)人利益的行為，而一味弱化對(duì)個(gè)人利益的關(guān)注和衡量。[5]

所以，公益組織主要由少數(shù)群體為實(shí)現(xiàn)自己的某種主張或目標(biāo)而動(dòng)員，其作為社會(huì)力量，游離于政府和市場(chǎng)之外，通常依靠收納會(huì)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)或政府財(cái)政撥款等經(jīng)費(fèi)收入來源，提供多元化的公共服務(wù)和發(fā)揮人道主義作用。

二、我國公益組織發(fā)展困境

我國公益組織從整體來看，仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，且具有明顯的不平衡性。其面臨的困境，主要表現(xiàn)在：

（一）公益價(jià)值缺失，公信力危機(jī)導(dǎo)致公益形象受挫

公信力是公益組織存在的核心價(jià)值，其任何程度的受損，都將會(huì)直接影響資金來源和執(zhí)行力效度，使普通民眾產(chǎn)生不信任感和排斥情緒。由于背離或拋棄公益的純粹性，公益價(jià)值缺失，成員忠誠度下降，少數(shù)公益組織逐漸淪為牟利的市場(chǎng)工具。一旦公益價(jià)值缺失，公益組織的公信力也將消失殆盡，甚至?xí)?duì)整個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生毀滅性的連鎖反應(yīng)。

當(dāng)公益組織異化為利益交換的平臺(tái)或工具，公益?zhèn)惱硎Х?，公益目?biāo)就可能會(huì)被扭曲或顛倒，導(dǎo)致公益組織遭遇公信力危機(jī)。2001年，山東省黃河孤兒院負(fù)責(zé)人董玉閣以收取領(lǐng)養(yǎng)費(fèi)、押金等巧立名目，非法獲得83名申請(qǐng)人33.48萬元，并開具“黃河孤兒院”財(cái)務(wù)專用印章收據(jù)，其因涉嫌詐騙被警方刑事拘留，致使黃河孤兒院一時(shí)之間陷入尷尬的困境。[4]

（二）行政管理色彩濃厚，過度依附政府扶持

公益領(lǐng)域的幾乎所有文件，從提出動(dòng)議到到最終審批，均由政府嚴(yán)格控制。政府干預(yù)社會(huì)募捐及捐款使用，進(jìn)行歧視性執(zhí)法，甚至直接干預(yù)其內(nèi)部治理。[6]而公益組織本身在決策和執(zhí)行的過程中傾向于保守、僵化，容易與快速變化的外界環(huán)境發(fā)生緊張關(guān)系。因此，公益組織的行政管理色彩過于濃厚，則不能保證其真正意義上的獨(dú)立自主，將在一定程度上妨礙其發(fā)揮作用。

雙重管理盡管會(huì)使公益組織在注冊(cè)、資金、辦公場(chǎng)所等方面獲得便利，但同時(shí)使其喪失了獨(dú)立性和自主性，或多或少帶有“行政化”傾向，逐漸淪為政府職能部門的外派機(jī)構(gòu)，形成了微妙的附庸裙帶聯(lián)系，容易使其枉顧代表弱勢(shì)群體的利益和意愿，最終影響到公益組織社會(huì)參與能力的發(fā)揮和提高。[7]

（三）資金來源單一，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，透明度低

在公益募捐動(dòng)員上，各級(jí)民政系統(tǒng)(含各級(jí)慈善會(huì))，及具有官方背景的公益組織吸納了絕大部分公益資金，基本壟斷了公益款項(xiàng)的募集源頭。其它公益組織只能依靠政府財(cái)政撥款和少量的公益捐贈(zèng)來維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，資金來源渠道單一有限，致使經(jīng)費(fèi)不足成為公益項(xiàng)目面臨的普遍嚴(yán)峻問題。

公眾對(duì)于公益收入的使用尤為敏感，往往糾結(jié)于財(cái)務(wù)上的細(xì)枝末節(jié)，極易引起不必要的誤會(huì)和質(zhì)疑。然而，公益組織在財(cái)務(wù)管理上缺乏專業(yè)技能，不能及時(shí)主動(dòng)地向社會(huì)公開準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)明細(xì)收支，堵塞了財(cái)務(wù)信息公示反饋。如2004年5月新華網(wǎng)報(bào)道的《“陽光兒童村”里的“陰影”》提出問題：付廣榮是否有兒童村的產(chǎn)權(quán)，其有資格決定兒童村的未來？進(jìn)出賬有沒有詳細(xì)的財(cái)務(wù)記錄，付廣榮是在借愛心之名，行謀私之弊？?jī)和鍫?zhēng)取捐款可以提成10%，所有捐款是否按照捐贈(zèng)者的意愿使用，究竟有沒有進(jìn)行斂財(cái)獲利？[6]

（四）相關(guān)法律制度亟待進(jìn)一步完善

我國法律法規(guī)對(duì)公益組織的注冊(cè)管理、規(guī)章制度及產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)、目標(biāo)等方面作了系統(tǒng)規(guī)定，使公益組織的登記及日常管理有章可循，并根據(jù)法律規(guī)定約束自身行為。但是，涉及公益組織的法律制度相互之間缺乏協(xié)調(diào)，對(duì)于政府角色定位、公益訴訟監(jiān)督、公益隱私保護(hù)等爭(zhēng)性議問題，也沒有明確的立法界定，不能為公益組織提供有效的政策支持與保護(hù)，不利于對(duì)公益組織的問責(zé)監(jiān)管。[7]

現(xiàn)階段相關(guān)法律法規(guī)的缺陷，使得我國很多公益組織缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢罁?jù)，在法律層面難以得到認(rèn)可，公益性質(zhì)定位模糊，不具備合法的免稅地位，不能直接參與公益活動(dòng)。因而，必須建立更系統(tǒng)、更開放和更安全的法制環(huán)境，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，以彌補(bǔ)與公益組織相關(guān)的司法缺陷，保證公益組織在法律層面獲得認(rèn)可和扶持。

三、我國公益組織發(fā)展對(duì)策分析

（一）“去行政化”，明確價(jià)值重塑，回歸公益理念

雙重管理體制是我國公益組織進(jìn)一步發(fā)展的掣肘，在實(shí)踐中缺乏可靠的操作性，阻礙了社會(huì)力量以正當(dāng)渠道滲入公共領(lǐng)域?！叭バ姓辈粏问钱?dāng)前公益組織存在的終極目標(biāo)，也是我國公益領(lǐng)域積極改革嘗試的方向。只有實(shí)現(xiàn)公益領(lǐng)域的“去行政化”，公益組織才能重獲新生，獲得發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)和權(quán)利，發(fā)揮出集體行動(dòng)的公益效力。[7]以行政改革和政府職能優(yōu)化轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，公益組織必須主動(dòng)承擔(dān)更多的社會(huì)職責(zé)和功能，以社會(huì)福利的最大化為價(jià)值目標(biāo)，建立公益組織的價(jià)值信仰，讓公益?zhèn)惱韮?nèi)化為組織的行動(dòng)信念，外顯于公益組織的行動(dòng)中。

公益組織“去行政化”，能促進(jìn)組織成員逐漸擺脫行政思維，加強(qiáng)其內(nèi)部團(tuán)結(jié)意識(shí)，增強(qiáng)公益組織的內(nèi)外認(rèn)可度，激發(fā)人們的公益熱情，調(diào)動(dòng)潛藏的龐大公益潛力，保證公益組織活躍在扶貧、教育、救災(zāi)、環(huán)保等領(lǐng)域?；诘赖聦?shí)踐的公益文化符合公益組織的核心理念，我國傳統(tǒng)的公益文化正逐漸與現(xiàn)代價(jià)值理念融合，慢慢形成本土化的公益文化雛形。一切回歸到公益的起點(diǎn)，是公益組織使命價(jià)值重塑的蛻變，真正地回歸到公益普世利民的理念。

（二）建立問責(zé)機(jī)制，改革管理機(jī)制，提高服務(wù)能力

就我國當(dāng)前公益領(lǐng)域問責(zé)現(xiàn)狀而言，由于公益行動(dòng)受益對(duì)象為不確定的多數(shù)，問責(zé)主體嚴(yán)重缺位，體制上存在“搭便車”的漏洞，無法建立有效的問責(zé)機(jī)制。[7]此外，現(xiàn)行的法律體系關(guān)于公益組織的產(chǎn)權(quán)規(guī)定缺乏制度性安排，加上隨之而來的決策、執(zhí)行等一系列活動(dòng)，難以確定直接的相關(guān)責(zé)任人。因而，從法律問責(zé)、道德問責(zé)和績(jī)效問責(zé)三個(gè)方面著手，有利于強(qiáng)化公益組織管理層責(zé)任心，并要求就其采取的任何行為進(jìn)行辯護(hù)，據(jù)此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

公益組織必須首先保持獨(dú)立性，才能確保改革管理機(jī)制的動(dòng)力，從而逐步解決人事、財(cái)務(wù)和資金等問題，從內(nèi)部治理開始，率先革除組織層面的制度缺陷。通過全體行業(yè)自律，相互監(jiān)督，建立共同的行業(yè)準(zhǔn)則和規(guī)范，不斷相互促進(jìn)，共同發(fā)展。在內(nèi)部治理、外部監(jiān)督和行業(yè)自律的嚴(yán)格要求下，不斷改善服務(wù)方面的不足之處，努力提高服務(wù)能力和水平，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的公益服務(wù)。

近年來，我國公益組織數(shù)量迅速增長(zhǎng)，活動(dòng)方式越來越多元化，大量社會(huì)資源涌向公益組織，開始突破初期關(guān)注資金規(guī)模的階段，嘗試發(fā)揮更多的社會(huì)功能與價(jià)值。然而，公益組織的發(fā)展及其功能發(fā)揮很不平衡，如旨在維護(hù)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)、用工同酬權(quán)等的公益組織，與政府、企業(yè)關(guān)系敏感，發(fā)展并不順利。因此，公益組織必須準(zhǔn)確定位自身，謀求差異化的發(fā)展思路，提供更加專業(yè)化的服務(wù)，開發(fā)個(gè)性化的公益項(xiàng)目，努力提高公益組織的服務(wù)績(jī)效。

（三）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)透明化，提高公信力

在監(jiān)督不健全的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)公益組織損害公眾利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致利益相關(guān)者產(chǎn)生公益糾紛，減小公益項(xiàng)目的受益范圍，歪曲了公益組織的服務(wù)宗旨和出發(fā)點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)公益組織的透明化運(yùn)作，有利于公益組織提高運(yùn)作效率，增強(qiáng)其公信力，避免相關(guān)利益者謀取私利。在汶川大地震期間，網(wǎng)絡(luò)瘋傳紅十字會(huì)提取高額管理費(fèi)用，引起社會(huì)公憤。在巨大的輿論壓力面前，紅十字總會(huì)被迫承諾不會(huì)扣除任何募捐款物，將定期公告所接受的賑災(zāi)捐款使用情況。[4]

在我國特有的公益文化價(jià)值觀基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)階段的公益法制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，采取全方位的綜合監(jiān)督模式更有利于提高公益組織的治理績(jī)效。首先，政府必須轉(zhuǎn)變態(tài)度，為公益組織的發(fā)展創(chuàng)造條件，激活社會(huì)資源，加大對(duì)公益組織信息公開透明的剛性約束，嚴(yán)格監(jiān)管公益組織的財(cái)務(wù)支出、公益項(xiàng)目、資產(chǎn)處置等；其次，公益組織必須克服內(nèi)部治理缺失，不斷進(jìn)行能力建設(shè)，提升自身的專業(yè)化水平，建立有效的治理機(jī)制，避免成為政府的替代品；最后，必須加強(qiáng)公益領(lǐng)域的自身監(jiān)督，促使行業(yè)內(nèi)轉(zhuǎn)變態(tài)度，加強(qiáng)與媒體合作，宣揚(yáng)公益使命和理念，以獲得公眾的支持和理解。

（四）完善法律法規(guī)，建設(shè)法制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)營

現(xiàn)行的法律法規(guī)不夠完善，在公益組織的登記、募集資金、產(chǎn)權(quán)等方面缺乏健全的法律體系，無法保證公益組織在法律上的規(guī)范化運(yùn)營，造成了其在實(shí)際運(yùn)營過程中的越權(quán)違法，限制了公益組織的擴(kuò)大和發(fā)展，束縛了公益組織的靈活性，嚴(yán)重打擊了公益組織的積極性。

公益組織的任何活動(dòng)，都需要相關(guān)法律法規(guī)提供行動(dòng)依據(jù)，以便其在法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)。大力健全公益法律法規(guī)，積極建設(shè)良好的法制環(huán)境，加強(qiáng)立法界定和司法監(jiān)管，有利于擴(kuò)大公益組織的行動(dòng)空間，并為公益組織的活動(dòng)領(lǐng)域、項(xiàng)目開發(fā)等提供足夠的法律依據(jù)，鼓勵(lì)和支持其主動(dòng)承擔(dān)公共事務(wù)，增強(qiáng)其資金來源的多元化，為公益組織實(shí)現(xiàn)規(guī)范化經(jīng)營提供良好的法制環(huán)境。

總之，我國的公益組織尚處于初級(jí)階段，公益資源匱乏，依附性強(qiáng)，欠缺相應(yīng)的法制與社會(huì)環(huán)境。因此，唯有在轉(zhuǎn)型期的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，將公益組織定位為社會(huì)力量的自我伸張，挖掘其潛在的公益價(jià)值，健全和完善法制社會(huì)環(huán)境，強(qiáng)化公益?zhèn)惱斫ㄔO(shè)，增強(qiáng)公益組織公信力，才能真正實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)。

[1]唐歡.論公益[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2007，（5）.

[2]張吟.治理視角下的政府與非營利組織合作模式研究[D].上海：上海交通大學(xué)，2008.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.326-351.

[4]康曉光.依附式發(fā)展的第三部門[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社. 2011.233-319.

[5]仲鑫.慈善公益組織運(yùn)行模式研究[M].北京：九州出版社，2014.233-275.

[6]康曉光，馮利.中國第三部門觀察報(bào)告（2014）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.3-106.

[7]馮利，章一琪.中國草根組織的功能與價(jià)值[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2014：3-109.