徐婷婷

（中共淄博市委黨校，山東淄博255000）

關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革研究
——以淄博市為例

徐婷婷

（中共淄博市委黨校，山東淄博255000）

近年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元土地管理制度造成了土地資源利用率、農(nóng)民權(quán)益得不到保障、大量農(nóng)村集體固定資產(chǎn)分配和收益問題亟待解決的局面。而通過實(shí)施農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，成立股份合作社，可以有效的解決這類問題，使農(nóng)民享有集體資產(chǎn)股權(quán)，更好的完善其財(cái)產(chǎn)權(quán)益，最大化的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)。本文以淄博市為例，對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革的基本情況、問題、對策進(jìn)行分析研究，具有一定的借鑒意義。

集體資產(chǎn)；股份制改革

“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，是黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。山東省淄博市農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)歷了模仿和探索階段，目前處于政府主導(dǎo)推動(dòng)階段。

一、基本情況

2015年，淄博市在各區(qū)縣選擇1-3個(gè)班子力量強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好、資產(chǎn)權(quán)屬明晰、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理規(guī)范的村作為試點(diǎn)村，探索試水農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革。這3個(gè)村居股份制改革形式各不相同，又在當(dāng)?shù)鼐邆湟欢ù硇裕?/p>

（一）南域城社區(qū)——經(jīng)營性資產(chǎn)改制為股份合作社型

主要特點(diǎn)：一是在股權(quán)設(shè)置上，股份合作社設(shè)置居民個(gè)人股、集體股、優(yōu)先股3類，居民個(gè)人股占50%，集體股占30%，優(yōu)先股占20%。二是在股權(quán)管理上，居民個(gè)人股實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，每5年（換屆）屆滿時(shí)，根據(jù)人口變化（年滿18歲）進(jìn)行調(diào)整。三是在股權(quán)運(yùn)營上，理事會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)股份合作社具體事務(wù)的管理，合作社收益在提取公積金、公益金后向全體股東進(jìn)行利潤分配。2014年底，南域城社區(qū)按照每股1750元（資產(chǎn)收益率的5%）進(jìn)行了分配。

（二）公孫村——全部資產(chǎn)改制為股份合作社型

主要特點(diǎn)：一是股權(quán)設(shè)置全覆蓋。村集體資產(chǎn)全部實(shí)行股份制改造，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的家庭承包土地和宅基地按照自愿原則參與。二是股權(quán)靜態(tài)管理。村集體資產(chǎn)分配到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的股份實(shí)行“兩不增、兩不減”（生死不增、進(jìn)出不減）。成員個(gè)人股享有自由轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保等權(quán)利。三是股份量化區(qū)別分紅。集體資產(chǎn)股享有集體收益的分紅權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)股享有土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營收益的分紅權(quán)；宅基地股權(quán)享有舊村改造的收益分紅權(quán)。

（三）中郝峪村——全部資產(chǎn)改制為有限責(zé)任公司型

自2003年開始，該村依托獨(dú)特的生態(tài)資源，開始發(fā)展以休閑度假為主的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。為促進(jìn)旅游發(fā)展，中郝峪村進(jìn)行全村集體資產(chǎn)、村民家庭承包土地和宅基地量化確權(quán)確股發(fā)證，采取入股自愿、投資自愿原則，成立淄博市博山區(qū)幽幽谷旅游開發(fā)有限公司。家庭承包地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行作價(jià)入股時(shí)，對地上桃樹、板栗樹等經(jīng)濟(jì)樹，按照壽命和胸徑進(jìn)行作價(jià)入股，木材樹按照胸徑壽命進(jìn)行作價(jià)入股；承包山坡地、承包山的經(jīng)營權(quán)，按照原承包費(fèi)20年的總價(jià)進(jìn)行作價(jià)入股；村集體固定資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)評估作價(jià)為集體股入股；原幽幽谷旅游開發(fā)有限公司全部資產(chǎn)折價(jià)評估入股。規(guī)定股民不得退股，持股可在股東之間自由轉(zhuǎn)讓，可指定繼承人繼承。

二、存在的主要問題

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新的組織形式，適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平和生產(chǎn)關(guān)系內(nèi)在變革的要求，但在改革過程中也存在不少矛盾和問題，突出表現(xiàn)在法律障礙和改革不徹底上。

（一）農(nóng)村集體成員資格界定不明確

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，法律沒有很明確的規(guī)定。淄博市在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)（確股不確地）登記頒證工作時(shí)，對此專門做過調(diào)研，主要的特殊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分了十類，在有些地方劃分的更細(xì)，如淄川區(qū)將軍路辦事處就分了17類。不僅是集體資產(chǎn)股份制改革，在涉及征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、土地承包、宅基地以及其他涉及村民待遇方面的糾紛解決，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格都是核心問題，在法律沒有很明確的界定情況下，需要在一定范圍內(nèi)有個(gè)統(tǒng)一的基本政策。此外，除了基于集體成員資格自動(dòng)取得股份合作社股份外，有些還設(shè)置了勞動(dòng)貢獻(xiàn)股、現(xiàn)金股等。所謂勞動(dòng)貢獻(xiàn)股是指根據(jù)對集體的貢獻(xiàn)大小確定的股份，通常做法是按照所謂的“村齡”或者“農(nóng)齡”來確定。南域城社區(qū)是根據(jù)遷入戶口時(shí)間，按照原居民自動(dòng)取得的基本股進(jìn)行折股：1985年前遷入的按基本股的0.6折股，1995年前遷入的按基本股的0.5折股，1996年至2007年12月31日前遷入的按基本股的0.3折股，2008年進(jìn)行舊村改造以后遷入戶口的不享受股份?，F(xiàn)金股是指股改時(shí)預(yù)留一部分股份，允許以現(xiàn)金方式直接購買。南域城社區(qū)的做法是允許在本社區(qū)居住但不能享受居民分配股待遇人員，以現(xiàn)金方式購買合作社股份。這部分股份作為優(yōu)先股，不參與合作社運(yùn)營，優(yōu)先按照固定利率分紅。

（二）股份合作社性質(zhì)定位不明確

目前對股份合作社還沒有明確的法律定位。從全國來看，有些股份合作社是在工商部門登記為企業(yè)法人或者合作社法人，有些是由政府統(tǒng)一登記或者在農(nóng)業(yè)部門登記，有些未登記。淄博市目前對此還沒有做出統(tǒng)一規(guī)定，基本上采取個(gè)案處理的辦法。經(jīng)過農(nóng)業(yè)、工商部門協(xié)調(diào)，南域城社區(qū)登記的是合作社法人。中郝峪村是以原來設(shè)立的幽幽谷旅游開發(fā)有限公司為依托而設(shè)立，性質(zhì)為有限責(zé)任公司。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革后，仍然是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種形式，繼續(xù)承擔(dān)一些公益職能，如果按照一般企業(yè)法人納稅，稅負(fù)重，不利于其發(fā)展，也于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)不符。

（三）產(chǎn)權(quán)仍然不清晰

目前已經(jīng)試點(diǎn)完成的村居都設(shè)置了集體股，南域城社區(qū)集體股占30%，中郝峪村集體股占20.7%，公孫村集體股占40%。從股份制改革的目的來看，是為了明晰集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)，設(shè)置集體股與改革目的相悖。但不設(shè)置集體股，又缺乏維持村集體正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來源。

三、對策建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作基本原則

一是堅(jiān)持民主決策，群眾自愿原則。尊重農(nóng)民的意愿，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員對改革的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，改革方案要經(jīng)過充分論證，并進(jìn)行民主討論和決議。二是堅(jiān)持公開、公正、公平原則。要堅(jiān)持農(nóng)村集體資產(chǎn)歸全體成員的原則，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，防止集體資產(chǎn)流失，努力使農(nóng)民通過改革擁有長期而又穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入。三是堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo)原則。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際情況，選擇最適合的股份制改革方式，堅(jiān)持成熟一個(gè)，改制一個(gè)。四是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)可控，確保穩(wěn)定原則。嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律法規(guī)，積極穩(wěn)妥地處理好集體及其成員利益關(guān)系，及時(shí)化解出現(xiàn)的各種矛盾糾紛。

（二）加強(qiáng)政策引導(dǎo)，依法規(guī)范推進(jìn)

一是明確股東資格。法律沒有對農(nóng)村集體成員資格問題進(jìn)行全面的詮釋，可以適用《山東省實(shí)施農(nóng)村土地承包法辦法》。該《辦法》規(guī)定了四類人享有資格：本村出生戶口未遷出、結(jié)婚戶口遷入、領(lǐng)養(yǎng)戶口遷入、其它戶口遷入并經(jīng)村民（代表）會(huì)議同意的。因此，不是本村出生或者通過結(jié)婚、領(lǐng)養(yǎng)遷入，但是戶口在本村的特殊人群，應(yīng)當(dāng)通過村民（代表）會(huì)議決定。這里的主要問題是沒有考慮國防建設(shè)、庫區(qū)移民政策，這部分人失去了賴以生存的資源，也應(yīng)該自動(dòng)享受所加入集體的成員資格。另外，不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是不是就沒有股東資格？這個(gè)也沒有明確規(guī)定，建議參照土地承包分配的做法。因?yàn)橥恋匾彩寝r(nóng)村集體資產(chǎn)的一部分，都是農(nóng)民集體所有，都是一種天然權(quán)利，都具有人身依附關(guān)系，能夠享有土地承包經(jīng)營權(quán)的人，也應(yīng)該能夠享有農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)。山東省實(shí)施農(nóng)村土地承包法辦法中，在規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，另外規(guī)定了原戶口在本村的現(xiàn)役士兵、在校學(xué)生和刑滿釋放人員3類特殊人享有土地承包經(jīng)營權(quán)。二是明確性質(zhì)定位。在股份合作社性質(zhì)上，建議全市按照合作社法人予以登記，享受合作社的優(yōu)惠待遇。開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革是加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重大舉措，以集體成員合作為基礎(chǔ)的股份合作社是股份制改革的基本形式。對高度城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份合作社，可逐步探索向公司制及相應(yīng)治理模式轉(zhuǎn)型；對即將城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份合作社，根據(jù)撤村建居和公共服務(wù)均等覆蓋的進(jìn)程，有序推進(jìn)“政社分離”，待條件成熟時(shí)再轉(zhuǎn)型；將長期處于農(nóng)村地區(qū)的股份合作社，重在創(chuàng)新和完善經(jīng)營治理機(jī)制，多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民得實(shí)惠。

（三）堅(jiān)持分類實(shí)施，一村一策

一是積極開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)的占有、收益權(quán)試點(diǎn)。在股權(quán)管理上，以堅(jiān)持股權(quán)靜態(tài)管理為原則，動(dòng)態(tài)管理為例外。對已實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的，要積極推動(dòng)轉(zhuǎn)向靜態(tài)管理，賦予農(nóng)民穩(wěn)定而有保障的占有、收益權(quán)。在股東資格認(rèn)定上，堅(jiān)持一村一策、村民自治原則，允許對特殊人群的不同待遇。目前試點(diǎn)村對股東資格分類都很復(fù)雜，按照折股的方式給予不同類型的人不同的股權(quán)資格。集體成員就資格性質(zhì)來說，應(yīng)當(dāng)平等享有權(quán)利，在股份合作制改革時(shí)也應(yīng)平等享有股權(quán)。我們認(rèn)為，按照山東省《實(shí)施農(nóng)村土地承包法辦法》，未召開村民（代表）會(huì)議正式接納為集體成員的，按照民主原則，在股份制改革時(shí)對戶口在本村的特殊村民給予差別化股權(quán)，是對集體經(jīng)濟(jì)組織成員外特殊人群的特殊待遇，應(yīng)予以認(rèn)可。在股權(quán)設(shè)置上，按照尊重歷史、民主決策的原則，除個(gè)人股以外，允許設(shè)立集體股、勞動(dòng)貢獻(xiàn)股、現(xiàn)金股等做法。在股權(quán)運(yùn)營上，以一人一票為基礎(chǔ)，可適當(dāng)增加股份投票權(quán)。為解決股份分散的問題，還可以推行委托持股的方式，由村民信任的人員集中行使股東權(quán)利，提高運(yùn)行效率。二是有條件地開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點(diǎn)。在尊重集體成員意愿,明確條件、程序的基礎(chǔ)上，對城市化和公司化治理水平較高的股份合作社，允許各類股權(quán)在社內(nèi)外流轉(zhuǎn)，同等條件下優(yōu)先流轉(zhuǎn)給社內(nèi)股東；對完全農(nóng)村地區(qū)的股份合作社，人口股流轉(zhuǎn)一般以社內(nèi)為主，審慎向社外流轉(zhuǎn)。三是慎重開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)。在股權(quán)抵押、擔(dān)保融資上，主要是針對那些擁有穩(wěn)定、可持續(xù)分紅的股份合作社，能夠用股份分紅作為償還貸款的保證。

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