陳姣姣（上海市楊浦區(qū)五角場街道總工會，上海 200433）

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國家治理轉(zhuǎn)型與工會去行政化改革

陳姣姣
（上海市楊浦區(qū)五角場街道總工會，上海 200433）

［摘 要］從“社會管理”到“社會治理”是國家治理轉(zhuǎn)型的一個重要方面。在當前國家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，工會作為系統(tǒng)化的社會組織，是一股重要的治理資源，必須在去行政化改革中融入現(xiàn)代治理理念，突顯工會作為社會功能體的定位，強化工會的維權(quán)主業(yè)，發(fā)動社會多元主體參與職工服務，加強自下而上與自上而下雙向運作，發(fā)揮職工的主體性作用，通過五個方面的努力推動工會成為國家治理轉(zhuǎn)型的重要力量。

［關(guān)鍵詞］治理轉(zhuǎn)型；工會；去行政化

一、治理與國家治理轉(zhuǎn)型

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標，表明“治理”取代“管理”成為“黨在全面深化改革時期的執(zhí)政理念和治國方略，開啟了一個新的國家治理時代”[1]。在國家治理現(xiàn)代化的總體架構(gòu)中，轉(zhuǎn)變社會治理方式、發(fā)揮多元主體參與社會治理的積極性主動性，是完善國家治理體系、提升國家治理能力的重要環(huán)節(jié)。

“治理”是“各種公共或私人的個人和機構(gòu)管理共同事務的諸多方式的總和”[2]。社會領域的“治理”，強調(diào)政府、市場、社會、公民等多元主體共同參與到公共事務領域中來，通過溝通、對話、談判、協(xié)商等互動方式，結(jié)成合作伙伴關(guān)系，達成一致行動，以維持社會的正常運行、滿足社會成員的基本需要。“治理”與“管理”僅一字之差，但在行動主體、權(quán)力來源、價值取向等諸多方面存在差異。其中兩個最基本的區(qū)別在于：在行動主體上，“管理”強調(diào)社會建設主體的唯一性，政府作為唯一主體對社會公共事務進行排他性管理，并在此基礎上形成絕對權(quán)威與強力色彩；“治理”則是包括政府單位、政府派生實體、非政府組織、私人機構(gòu)以及公民個體在內(nèi)的多元治理主體共同行使主體性權(quán)力的多元復合治理，以合法性、參與性、公開性、透明性、回應性、法治性、責任性等為基本特征。在行動方式上，“管理”是指政府對公共事務實行自上而下的單向度的管理，而“治理”則是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系和目標認同等方式參與公共事務管理。[3]

概括來講，從“社會管理”到“社會治理”，意指政府不再是實施社會管理功能的惟一權(quán)力核心，非政府組織、非營利機構(gòu)、公民自組織等第三部門和社會力量將與政府一道來共同承擔管理公共事務、提供公共服務的責任；國家對社會事務的治理也不再是依托科層體系自上而下的垂直管理，而是轉(zhuǎn)向包括合作、參與、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、建立目標認同、過程參與等上下互動的過程，從強調(diào)治理者的權(quán)力轉(zhuǎn)向更多關(guān)注被治理者（治理對象）的權(quán)利。

國家治理轉(zhuǎn)型的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于加強對社會組織的培育和發(fā)展，使社會組織在社會領域中發(fā)揮治理資源的作用。作為一種重要的社會力量和系統(tǒng)化的社會組織，工會一直以來都被納入國家的治理框架之中，是社會管理體系的重要組成部分。然而，由于長時間嵌入于高控制性的權(quán)力結(jié)構(gòu)，工會更多地被當作政治功能體而不是社會功能體存在，帶有準政府組織的行政色彩，欠缺社會組織應有的獨立性和社會基礎，已然難以適應國家治理現(xiàn)代化的需要，工會組織革除積弊、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型成為一個現(xiàn)實而緊迫的時代課題。

二、工會在國家治理轉(zhuǎn)型中的定位

在國家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，工會作為一股社會治理的力量，需推進以去行政化為核心的改革，融入現(xiàn)代治理理念，使之成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。

第一，突顯工會作為社會功能體的定位。治理現(xiàn)代化包含民主、公開、透明、責任、法治等價值理念，認為國家管控具有有限性，而由社會各階層、團體、公民個體通過協(xié)商、對話等民主的方法可以達成廣泛的共識并形成社會的自組織、自管理、自運轉(zhuǎn)機制。工會去行政化要符合治理理念，在去行政化的過程中將“民主、法治、公平、效率、自由、協(xié)商、合作”的價值植入其中，注重規(guī)則和程序，使工會凸顯現(xiàn)代社會組織的特性。從本質(zhì)上講，工會是一個社會組織，必須“以社會為取向，滿足社會的需求，接受社會的評價，把主要的精力放到面向社會、聯(lián)系社會、服務社會上”[4]。這就要求工會打破條條框框，轉(zhuǎn)變原先的工作理念和方法，更多學習借鑒社會組織行之有效的工作理念和運作模式，遵循促進鏈接、增強互動、平等尊重、功能合作的原則，采取非官方、民間、競爭性的活動方式，使用“社會語言”，增強工會工作的透明度、開放度，以社會化運作拓寬工作空間、延伸工作手臂、提升工作效能，實現(xiàn)由體制內(nèi)向社會化轉(zhuǎn)變，由封閉性向開放性轉(zhuǎn)變。

第二，強化工會的維權(quán)主業(yè)。一直以來，中國工會“被賦予維護、建設、參與、教育等數(shù)種職能，兼具工人利益的代表者維護者、黨和職工聯(lián)系的橋梁紐帶、國家政權(quán)的重要社會支柱等多重身份”[5]。在基層一線，不少街道總工會在組織架構(gòu)上隸屬于街道黨建辦，是街道黨工委職能科室的一個組成部分，街道工會干部既要干工會的活，也要做黨建的事，既要維權(quán)，也要維穩(wěn)，承擔了很多工會本職職能以外的任務。這樣一個“多任務主體”會造成工會難以兼顧這些職能而最終淡化了主業(yè)主責。從應然的角度看，“工會是工人聯(lián)合的職業(yè)團體，工人組建工會是為了尋求集體的力量以抗衡資本的強勢地位，代表工人維護權(quán)益是工會組織成立的初衷，也是其存在的理由?！盵4]隨著勞動關(guān)系向市場化轉(zhuǎn)型，勞資矛盾日趨復雜激烈，市場經(jīng)濟下工人權(quán)益被侵害的情況越來越多，工人希望通過工會進行自身利益的維護需求也不斷增長。因此，工會要從計劃經(jīng)濟時期的福利型、活動型、娛樂型“老三型”工會轉(zhuǎn)向維權(quán)型、服務型、創(chuàng)新型“新三型”工會，將注重組織、引導、教育職工的傳統(tǒng)職能轉(zhuǎn)向為職工提供專業(yè)化的維權(quán)服務，在角色定位上明確工會作為工人在國家層面完成自身的權(quán)利表達和實現(xiàn)的制度化渠道，在職能上突出履行工會的代表和維護職能，通過各種“維護”“保障”和“給予”，把職工群眾團結(jié)起來，反映職工的訴求愿望，保護職工的合法權(quán)益，解決職工的實際困難，在職工受到利益侵害時為他們撐腰做主。在工會突出維權(quán)職能、爭當職工利益代表者和維護者的過程中，工會的行政化自然會消減。[6]

第三，發(fā)揮社會多元主體參與職工服務的作用。治理理念倡導社會多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢、共同參與到公共服務和社會建設中去。按照這一理念，在職工服務領域，應摒棄工會一家獨攬職工服務的做法，充分發(fā)揮各類社會資源、社會組織的作用，讓社會公眾、社會組織、志愿團體等一切社會力量都參與到服務和管理職工中來。也就是說，工會不再僅僅是職工服務的提供者，而要轉(zhuǎn)型成為樞紐型社會組織，強化工會作為社會組織孵化器的功能定位，成為職工服務類組織的培育者、組織者、支持者和協(xié)調(diào)者，切實承擔起支持、扶助、服務、管理中小社會組織的功能；要加強工會作為資源中樞平臺的功能建設，整合、集聚、鏈接各方資源，通過服務外包、項目招投標等形式，帶動更多的社會力量、社會資源為職工服務；要與社會組織“形成平等協(xié)作關(guān)系，將社會組織視作‘伙伴’而不是‘伙計’，在與社會組織的互動中逐漸淡化工會的官辦色彩和行政化傾向，增強工會的社會性、民間性”[7]。

第四，加強自下而上與自上而下雙向運作。社會中介組織作為溝通政府與民眾關(guān)系的橋梁，能夠及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來，轉(zhuǎn)達給政府，同時又把政府的政策意圖和對相關(guān)問題的處理意見轉(zhuǎn)達給民眾，通過這一利益表達和利益協(xié)調(diào)過程，推動政府與民眾的合作，促進善治的實現(xiàn)。工會作為社會中介組織，同樣發(fā)揮著連接國家與工人、自下而上代表職工利益訴求和自上而下宣貫黨的政策主張兩方面的中介傳輸功能。然而，行政化的工會往往偏重自上而下的運作，到群眾中去得太多，從群眾中來得不夠，因此，在治理的視野下，工會運作要從自上而下的單向轉(zhuǎn)為自上而下與自下而上并存的雙向，在對上負責的同時，強化對下負責的意識。具體就是，從應對黨政和上級工會任務部署轉(zhuǎn)向更多了解職工的需求，將自上而下的開會、發(fā)文等各項事務性工作與深入基層一線反映職工訴求、自下而上當好職工群眾代表者維護者結(jié)合起來，圍繞職工的意愿和要求開展工作，按照職工需求生成任務清單、項目推進、考核評估等機制，發(fā)揮好工會作為連接國家與工人的傳動裝置作用。

第五，將職工從工作對象轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鞯闹黧w。治理轉(zhuǎn)型關(guān)注被治理者的權(quán)利，強調(diào)將被治理者從治理的對象、客體轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼闹黧w或其組成部分，并參與到治理的實踐中。工會是會員共同意志的集合，工會的各項工作要從職工中來、到職工中去。按照治理對象主體化的思路，工會要增強與會員（工作對象）的聯(lián)系，擺脫職工和會員的對象化地位，發(fā)揮他們的主體性作用，讓職工和會員參與到工會組織運作和各項工作中去。比如，調(diào)整工會領導班子來源構(gòu)成，提高基層一線職工在地方工會代表大會和委員會中的比例，讓基層一線職工參與工會議事決策。比如，建立基層工會和職工需求調(diào)查制度，把開展需求調(diào)查作為工會履職盡責的必經(jīng)程序，在確定開展重點工作、舉辦重大活動前，面向基層工會和職工群眾廣泛聽取意見建議，增強工作決策、項目實施的針對性和有效性。比如，探索職工在企業(yè)外直接入會的路徑，從原先依賴行政力量建會轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽柯毠そ〞屄毠ふ嬲齾⑴c到建會中來。比如，建立以職工滿意度為導向的工作評價機制，把考核評價權(quán)交到職工群眾手里，以職工的滿意度、認可度作為評價工會工作得失的衡量指標，解決下級工會對上級工會和黨政負責而忽視

對職工和會員負責的問題。[8]

三、工會去行政化改革的重要原則

第一，要堅持標本兼治。工會的行政化涉及思想觀念、制度架構(gòu)、精神層面的深層次問題。因此，工會去行政化改革不僅僅是要加強對工會工作理念、方式、作風等的革新，更重要的是工會組織戰(zhàn)略層面的轉(zhuǎn)型，將工會去行政化置于社會體制改革的前沿陣地，研究在新形勢下工會如何重建與黨政、職工及其他社會組織的關(guān)系。

第二，要堅持系統(tǒng)改革。工會的組織形態(tài)創(chuàng)新和功能修正牽涉到黨在國家治理結(jié)構(gòu)中如何定位工會，也受到整個國家體制及制度慣性的影響，因此，工會去行政化是一項系統(tǒng)工程，并非工會一家努力就可以，需要黨委、政府、社會各方創(chuàng)造環(huán)境、給予支持、共同努力。

第三，要堅持分層分類區(qū)別對待。工會體系的各環(huán)節(jié)都存在行政化，但不同類型不同層面工會的行政化問題不盡相同，去行政化的側(cè)重點也不同。比如，地方工會的行政化更多表現(xiàn)在體制內(nèi)的慣性思維和傳統(tǒng)做法，因而要創(chuàng)新思路、方法，凸顯工會作為社會組織的功能設置；企業(yè)工會去行政化則應側(cè)重于增強工會的自主權(quán)和話語權(quán)，減少企業(yè)行政的負面干預和干擾?？傊?，工會去行政化不能一刀切，應分層分類治理。

參考文獻：

[1] 陳姣姣.創(chuàng)新社會治理結(jié)構(gòu)與工會樞紐型社會組織建設[J].中國勞動關(guān)系學院學報,2014(5).

[2] 王道勇.加快形成“一主多元”式社會治理主體結(jié)構(gòu)[J].科學社會主義,2014(2).

[3] 胡祥.近年來治理理論研究綜述[J].毛澤東鄧小平理論研究,2005(3).

[4][5][6] 陳姣姣.去行政化：加強和改進工會建設的必由之路[J].工會理論研究,2015(6).

[7] 同[1].

[8] 走到職工中去 以職工滿意度為導向——上海市總工會改革實施方案解讀[R].勞動報,2015-11-25.

[編輯：朱懂理]

［中圖分類號］D412.6

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-7753（2016）03-0027-03

[收稿日期]2016-03-15

[作者簡介]陳姣姣（1984-），女，浙江寧波人，楊浦區(qū)五角場街道總工會副主席，主要研究方向：工會宏觀理論。