吳治繁

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川 成都 610074)

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南京國(guó)民政府的邊地戰(zhàn)時(shí)金融及其法律規(guī)制
——以西康省為例

吳治繁

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川 成都 610074)

抗戰(zhàn)期間，南京國(guó)民政府及時(shí)調(diào)整金融策略，并建立較為完備的戰(zhàn)時(shí)金融法律法規(guī)體系，以實(shí)現(xiàn)其以戰(zhàn)時(shí)金融財(cái)政支持持久抗戰(zhàn)的目的。隨著國(guó)民政府金融重心的西移，以及建設(shè)西部后方金融體系的實(shí)踐，西康省等西部邊地獲得金融制度及其法律規(guī)制現(xiàn)代化的歷史契機(jī)，其現(xiàn)代金融體系及其法律規(guī)制從無(wú)到有，初步形成。然而，統(tǒng)制金融的先天弊端，以及國(guó)民政府戰(zhàn)時(shí)金融政策及其法律規(guī)制的實(shí)踐與康區(qū)社會(huì)的嚴(yán)重脫節(jié)，使康區(qū)金融仍保持頑固的農(nóng)奴制殘余。以西康省為個(gè)案，分析總結(jié)抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府在邊地通過(guò)法律法規(guī)推行和實(shí)施戰(zhàn)時(shí)金融統(tǒng)制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

西康?。?國(guó)民政府；戰(zhàn)時(shí)金融；統(tǒng)制金融；法幣

隨著外資金融機(jī)構(gòu)的涌入，近代中國(guó)開(kāi)始步入現(xiàn)代金融制度的初創(chuàng)期和自由成長(zhǎng)階段，然而，日本全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)卻在一定程度上阻遏了這一生長(zhǎng)進(jìn)程，給南京國(guó)民政府實(shí)施統(tǒng)制金融增添了新的砝碼。中國(guó)的金融制度被迫進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，國(guó)民政府不得不通過(guò)諸多戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融措施和法律法規(guī)加以推行和布局。從地域范圍觀之，抗戰(zhàn)以前，由于近代中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致其現(xiàn)代金融制度的生長(zhǎng)和發(fā)育場(chǎng)域集中于東部沿海和長(zhǎng)江沿岸，而諸多內(nèi)地省份，尤其是西部邊地，其現(xiàn)代金融仍未破土而出，尚處于前現(xiàn)代階段。隨著抗戰(zhàn)爆發(fā)，國(guó)民政府西遷，本著一切為了抗戰(zhàn)的宗旨，國(guó)民政府迅速將平時(shí)金融轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)時(shí)金融，作為抗戰(zhàn)大后方的西部邊地客觀上由此獲得建立現(xiàn)代金融制度的重大歷史機(jī)遇，并隨著抗戰(zhàn)的推進(jìn)而有所發(fā)展。筆者擬以銀行和貨幣規(guī)制為例，從西康省的邊地個(gè)案視角，管窺和探討國(guó)民政府戰(zhàn)時(shí)金融及其法律規(guī)制的利弊得失及其成效，以期從中獲得啟示與借鑒。

一、抗戰(zhàn)前川邊康區(qū)金融及其法制概況

抗戰(zhàn)前，康區(qū)金融一直處在前現(xiàn)代時(shí)期。由于地處邊地，近代以來(lái)廣大內(nèi)地盛行的錢(qián)莊、銀號(hào)、票號(hào)等都未進(jìn)入康區(qū)。城鎮(zhèn)的資金融通，“全賴(lài)商號(hào)借貸，以資周轉(zhuǎn)，利率恒在三四分以上，借款并須熟人介紹，成借須殷實(shí)商店擔(dān)?！薄1]而在廣大農(nóng)村，寺廟為當(dāng)?shù)亟鹑谥匦?，由于沒(méi)有近現(xiàn)代意義的金融機(jī)構(gòu)，喇嘛、土司、頭人等“握農(nóng)村金融之大權(quán)，掌貸放資金之牛耳”，[1]是區(qū)域內(nèi)金融的實(shí)際操控者，他們通過(guò)高利貸獲取豐厚利益，盤(pán)剝下層民眾。城鎮(zhèn)資金融通的不便與農(nóng)村高利盤(pán)剝的盛行，致使康區(qū)經(jīng)濟(jì)凋敝。

戰(zhàn)前康區(qū)的匯兌業(yè)務(wù)全由商店代行，憑票兌款，此種期票為康定商人資本較大信用最著者發(fā)出的有價(jià)證券，多由康定出票，成渝兩地取款，且僅及于漢人之交易，藏商無(wú)法通用。[2]2匯兌費(fèi)用十分高昂，“百元高者收費(fèi)20元，低者亦在五六元之間，普遍以十元左右為常事”。[1]匯兌的極為不便，導(dǎo)致該區(qū)域金融周轉(zhuǎn)呆滯，商業(yè)貿(mào)易凋敝。

西康建省前，康區(qū)貨幣種類(lèi)繁多，極不統(tǒng)一，且各種貨幣流通區(qū)域和使用習(xí)慣各不相同。自清末以來(lái)，其流通的貨幣包括銀錠、銀元、鋼洋、藏洋、制錢(qián)、銅元等。其中，藏洋在當(dāng)?shù)貙?shí)乃流通最廣，活躍度最高之貨幣。除康區(qū)全境幾乎均可流通外，還可遠(yuǎn)達(dá)拉薩。但由于藏洋的鑄造時(shí)代與鑄造地方之不同，導(dǎo)致其成色極為錯(cuò)雜，價(jià)值也各有差異，交易極為不便。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著英國(guó)對(duì)西藏侵略不斷加深，英鑄印度貨幣盧比大量流入西藏和川邊康區(qū)，形成對(duì)藏幣的匯兌優(yōu)勢(shì)，使川邊康區(qū)官民皆蒙受巨大損失。有鑒于此，為抵制英鑄印度貨幣，川滇邊務(wù)大臣趙爾豐曾在成都鑄造和發(fā)行藏元和輔幣制錢(qián)，于川邊和西藏流通和使用，對(duì)抵制英印盧比發(fā)揮了較大作用。但從康區(qū)金融發(fā)展的歷史進(jìn)程觀之，區(qū)域性貨幣的發(fā)行僅僅只是權(quán)宜之計(jì)，尚無(wú)法啟動(dòng)康區(qū)幣制現(xiàn)代化的引擎。

由于清政府在清末才開(kāi)始著手川邊康區(qū)有限的行政管理和社會(huì)治理，其現(xiàn)代金融建設(shè)遠(yuǎn)未提上日程，現(xiàn)代金融法制也付之闕如。

二、西康省戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融體系的推進(jìn)

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前夕，國(guó)民政府即著手金融幣制改革，推行和實(shí)施法幣制度，此舉為支撐長(zhǎng)期抗戰(zhàn)奠定了重要基礎(chǔ)。七七事變后，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，為了適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)，使全國(guó)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和金融不至因戰(zhàn)爭(zhēng)而癱瘓和崩潰，國(guó)民政府及時(shí)調(diào)整金融財(cái)政策略，制定和頒布相應(yīng)法律法規(guī)，以規(guī)范戰(zhàn)時(shí)金融秩序和金融制度，形成了較為完備的戰(zhàn)時(shí)金融法律規(guī)范群。

(一)金融體系的全面推進(jìn)

1. 西康省各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立

西康地方銀行的率先成立，打破了該區(qū)域歷史上從未存在現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的記錄。1936年秋，西康建省委員會(huì)開(kāi)始籌劃設(shè)立西康省銀行，并于1937年3月完成籌備工作，由建省委員會(huì)派定董事和監(jiān)事，成立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，以康定為總行所在地，額定資本金法幣50萬(wàn)元，于1937年8月開(kāi)業(yè)?！拔骺凳°y行遵照財(cái)政部規(guī)定，負(fù)有調(diào)劑地方金融，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)兩大重要使命”，[3]15其在雅安、西昌設(shè)有兩分行，由總行統(tǒng)一指揮業(yè)務(wù)，實(shí)行集中管理，并經(jīng)國(guó)民政府財(cái)政部核準(zhǔn)，先后在成都、樂(lè)山、重慶、天全、滎經(jīng)、福林、會(huì)理、白巖井、理化、甘孜等地設(shè)立辦事處。

針對(duì)當(dāng)時(shí)金融布局重東輕西的不合理狀況，尤其包括西康在內(nèi)的邊地省份尚無(wú)現(xiàn)代金融的現(xiàn)實(shí)，國(guó)民政府也開(kāi)始緊鑼密鼓地加緊后方國(guó)家金融機(jī)構(gòu)的布局與設(shè)立。1938年4月，國(guó)民政府頒布《改善地方金融機(jī)構(gòu)辦法綱要》，提出改善金融機(jī)構(gòu)布局失衡的思路與辦法。同年6月，財(cái)政部召開(kāi)第一次地方金融會(huì)議，明確提出“增設(shè)內(nèi)地金融機(jī)關(guān)，以完成金融網(wǎng)”的目標(biāo)，并于同年8月擬訂《籌設(shè)西南西北及鄰近戰(zhàn)區(qū)金融網(wǎng)二年計(jì)劃》。*該計(jì)劃的具體步驟如下：“一、凡后方與政治經(jīng)濟(jì)交通及貨物集散有關(guān)之城鎮(zhèn)鄉(xiāng)市，倘無(wú)四行之分支行處者，責(zé)成四聯(lián)總處，至少有一行前往設(shè)立機(jī)構(gòu)；二、其地點(diǎn)稍偏僻者，四行在短期內(nèi)，容或不能顧及，則責(zé)成各該省省銀行務(wù)必前往設(shè)立分支行處，以異地至少有一行為原則；三、在各鄉(xiāng)市城鎮(zhèn)籌設(shè)分支行處過(guò)程中，以合作金庫(kù)及郵政儲(chǔ)金匯業(yè)局，輔助該地之金融周轉(zhuǎn)及匯兌流通；四、鄰近戰(zhàn)區(qū)之地方，亦同此設(shè)立分支行處?！币?jiàn)郭榮生：《四年來(lái)西南西北金融網(wǎng)之建立》，《財(cái)政評(píng)論》1941年，第6卷，第4期，第87頁(yè)。翌年3月，財(cái)政部召開(kāi)第二次地方金融會(huì)議，明確“健全地方金融網(wǎng)機(jī)構(gòu)”的責(zé)任與目標(biāo)：通令四行積極推廣分支行處，與各省省銀行或地方銀行，共負(fù)完成各地金融網(wǎng)之責(zé)，要使省與中央之間，省與省之間，結(jié)為一體，呼吸相通，構(gòu)成全國(guó)整個(gè)的健全金融網(wǎng)機(jī)構(gòu)。[4]

在國(guó)民政府構(gòu)建抗戰(zhàn)大后方金融網(wǎng)，統(tǒng)制國(guó)家金融體系，以實(shí)現(xiàn)金融業(yè)服務(wù)于抗戰(zhàn)建國(guó)目標(biāo)的大背景和大環(huán)境下，國(guó)家銀行積極在西康省布局和建設(shè)其分支行處。民國(guó)28年6月，中央銀行康定分行開(kāi)始營(yíng)業(yè)，主要辦理代理國(guó)庫(kù)，撥付省屬各單位員工薪金，收繳直接稅款，代表四行(中、中、交、農(nóng))兩局(中央信托局、郵政儲(chǔ)金匯業(yè)局)發(fā)放地方企業(yè)貸款等業(yè)務(wù)。此外，中國(guó)銀行、交通銀行、農(nóng)民銀行、中央信托局等“國(guó)字號(hào)”銀行機(jī)構(gòu)也先后在西康設(shè)立分支行處。截止1941年12月底，設(shè)在西康的國(guó)家銀行機(jī)構(gòu)已達(dá)到8處。*數(shù)據(jù)引自《四聯(lián)總處史料》(上卷)，北京：檔案出版社1993年版，第197頁(yè)。除了國(guó)家銀行、省銀行在西康的廣泛鋪開(kāi)，縣銀行也出現(xiàn)在西康省。1940年1月，四聯(lián)總處制頒《縣銀行法》，以進(jìn)一步活潑地方金融，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西康省自1942年實(shí)施新縣制后，開(kāi)始設(shè)立縣銀行，以代理公庫(kù)。但由于西康地處西陲，地方經(jīng)濟(jì)積貧積弱，故縣銀行的發(fā)展較為遲緩，終其抗戰(zhàn)階段，西康總計(jì)設(shè)立4處縣銀行。*數(shù)據(jù)引自沈長(zhǎng)泰：《省縣銀行》，上海：大東書(shū)局1948年版，第44頁(yè)。此外，民營(yíng)銀行和銀號(hào)也是西康金融的重要力量之一。自西康建省以來(lái)，濟(jì)康銀行、正和銀號(hào)、聚興誠(chéng)銀行、川康商業(yè)平民銀行、重慶銀行、通惠實(shí)業(yè)銀行、和成銀行、四川美豐銀行、其昌銀號(hào)、匯通銀號(hào)等十余家銀行或銀號(hào)先后在康定、雅安、西昌、會(huì)理四地設(shè)立，這些民營(yíng)行號(hào)“除以匯兌存放業(yè)務(wù)于本省金融之調(diào)劑盡最大努力外，其余本省之經(jīng)濟(jì)建設(shè)，亦盡量投資援助”。[3]16-17抗戰(zhàn)時(shí)期，民營(yíng)銀行在西康省的設(shè)立對(duì)西康吸收域外游資以促進(jìn)康區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、建設(shè)西康現(xiàn)代金融事業(yè)具有積極意義。

2.西康省幣制現(xiàn)代化

1935年11月，國(guó)民政府決定推行幣制改革，放棄銀本位，實(shí)行法幣政策，即以中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行以及1936年增加的農(nóng)民銀行等銀行發(fā)行的鈔票為法定貨幣，是為法幣。法幣為唯一法定貨幣，各種支付蓋由法幣結(jié)算進(jìn)行；實(shí)行“匯兌本位制”，即法幣無(wú)含金量，且不兌現(xiàn)，但可在指定的金融機(jī)關(guān)無(wú)限制買(mǎi)賣(mài)外匯，法幣與英鎊實(shí)行固定匯價(jià)。禁止白銀流通，持有白銀應(yīng)交中央等銀行兌換法幣使用；原發(fā)行鈔票之銀行自法幣通行之日起一律停止發(fā)行，已發(fā)行的兌換法幣逐步收回；實(shí)行白銀國(guó)有，以充作法幣準(zhǔn)備金。[5]國(guó)民政府實(shí)施幣制改革，推行法幣制度是在中日矛盾日益尖銳，日本帝國(guó)主義對(duì)華軍事、經(jīng)濟(jì)侵略步步緊逼，全面抗戰(zhàn)即將爆發(fā)的背景下出臺(tái)的，法幣制度的推行與實(shí)施不僅結(jié)束了近代中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行金屬本位制的歷史和幣制的長(zhǎng)期混亂局面，還極大挫敗了日本企圖通過(guò)軍事占領(lǐng)和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)削弱乃至摧毀中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融的陰謀，為中國(guó)持久抗戰(zhàn)奠定了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，法幣制度的推行還使中國(guó)西部抗戰(zhàn)大后方迎來(lái)了難得的金融及其法律規(guī)制現(xiàn)代化的歷史契機(jī)。康區(qū)的幣制現(xiàn)代化即是在這樣的背景下拉開(kāi)序幕的。隨著法幣在全國(guó)的逐步流通，康區(qū)也漸次受到風(fēng)氣鼓舞。1935年法幣推行不久，康區(qū)僅見(jiàn)少量一角、二角、五角的輔幣，后因軍餉、賑災(zāi)等款項(xiàng)均以法幣發(fā)放，法幣逐漸通行于于康定、瀘定等地，但僅集中于關(guān)內(nèi)(折多山以東地區(qū))城鎮(zhèn)，關(guān)外仍以藏洋和銀元為主。由此可見(jiàn)，法幣在康區(qū)的流通尚無(wú)法與內(nèi)地同日而語(yǔ)。

在推行法幣進(jìn)程中，西康省政府和各銀行均發(fā)揮了重要作用。西康省政府成立后，即擔(dān)負(fù)起本省收回藏洋，推行法幣，統(tǒng)一幣制的重任，并責(zé)成西康省銀行負(fù)責(zé)收回和調(diào)換藏洋之具體職責(zé)。但由于康區(qū)地處西陲，風(fēng)氣迥異于內(nèi)地，康人少識(shí)漢字，對(duì)紙鈔亦頗為陌生。有鑒于此，為有利于法幣順利通行于西康，1937年，西康省政府承準(zhǔn)財(cái)務(wù)部由省銀行發(fā)行藏幣券，作為法幣流通的過(guò)渡措施，以先使康人對(duì)鈔券逐漸形成貨幣觀念，形成利于法幣流通的社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)環(huán)境。1938年10月，西康省銀行呈準(zhǔn)財(cái)政部發(fā)行為期三年的藏幣券二百十萬(wàn)元，先后于1939年和1940年兩次發(fā)行，分別以中文和藏文標(biāo)識(shí)。1944年，藏幣券發(fā)行期滿(mǎn)，西康省銀行按要求于是年12月28日收回藏幣券，但僅收回發(fā)行量的6.49%并加以銷(xiāo)毀。[6]

藏幣券的發(fā)行與流通一定程度上促進(jìn)了康區(qū)法幣紙鈔的流通。但由于康區(qū)文化宗教觀念深受藏衛(wèi)影響，加之藏洋流通日久，盡管官方禁止藏洋流通并回收藏洋，但無(wú)法短期內(nèi)改變康人重藏洋輕法幣的觀念，毗鄰藏衛(wèi)區(qū)域尤甚。甚至形成藏洋黑市，藏洋禁止愈甚，流通愈少，其價(jià)值愈高，康人愈予以重視。此種狀況不啻為康區(qū)法幣流通之最大障礙。

盡管康區(qū)法幣的推行與流通尚有諸多現(xiàn)實(shí)障礙與不盡人意之處，但法幣的流通一改康區(qū)農(nóng)奴時(shí)代積弊深重的貨幣金融體制，一改康人陳舊的貨幣觀念，向康區(qū)貨幣現(xiàn)代化邁出了具有歷史意義的第一步。同時(shí)，康區(qū)法幣的流通與推進(jìn)也發(fā)揮了戰(zhàn)時(shí)康區(qū)穩(wěn)定物價(jià)，融通物資，發(fā)展生產(chǎn)，促進(jìn)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，為經(jīng)濟(jì)抗戰(zhàn)貢獻(xiàn)了綿薄之力。

(二)多層次、立體化的金融法律規(guī)制

1.國(guó)民政府金融法律規(guī)制的基本理念

南京政府成立以前，中國(guó)的金融業(yè)長(zhǎng)期處于一種自發(fā)和無(wú)序的自由市場(chǎng)型階段。包括晚清政府、南京臨時(shí)政府和北洋政府等近代中國(guó)歷屆政府，由于缺乏對(duì)金融的控制力，沒(méi)有能力全面有效的控制金融業(yè)，并實(shí)施幣制改革以實(shí)現(xiàn)幣制統(tǒng)一，致使金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中無(wú)法處于一種特別明顯的中樞地位或壟斷地位。彼時(shí)，“金融業(yè)基本上不從屬于財(cái)政，金融與經(jīng)濟(jì)各自相對(duì)獨(dú)立地發(fā)展著，彼此的關(guān)系則由市場(chǎng)需求決定?！盵7]

南京政府成立后，上述局面發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。南京政府首先憑借海外資本全面控制金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)，進(jìn)而成功推行幣制改革，此時(shí)的金融業(yè)完全被政府壟斷，成為政府任意操縱經(jīng)濟(jì)的杠桿，同時(shí)，金融業(yè)的買(mǎi)辦性也凸顯無(wú)疑。在從1927年開(kāi)始不到十年的時(shí)間內(nèi)，近代中國(guó)的金融業(yè)和金融制度就快速的從自由市場(chǎng)型轉(zhuǎn)變?yōu)閴艛嘈突蚪y(tǒng)制型。而統(tǒng)制金融的重要特征，其一即為銀行等金融機(jī)構(gòu)過(guò)度集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)之東部沿海沿江等大都市。其二是國(guó)家通過(guò)較為完備的制度規(guī)則對(duì)金融業(yè)進(jìn)行有效的規(guī)制和調(diào)控，使金融業(yè)在法律規(guī)制之下服務(wù)于其所操控的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及其他目標(biāo)。

盡管統(tǒng)制金融存在諸多弊端，但處在政治軍事割據(jù)的近代中國(guó)，統(tǒng)制金融也有其積極意義：“……舉全國(guó)力量于總力戰(zhàn)上，即在其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，亦須使其成為特殊的形態(tài)，為達(dá)到戰(zhàn)爭(zhēng)完成的目的，必須滿(mǎn)足戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的需要。戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)即所謂物資的經(jīng)濟(jì)?！形镔Y尤其以特殊物資為中心之戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)，如果置于以前自由主義的形式上來(lái)處置，則決不能獲得預(yù)期的效果?！瓚?zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)如僅由物資方面來(lái)統(tǒng)制，則終不能獲得預(yù)期之效果。蓋必須在其后面獲得金融的援助，支持與統(tǒng)制。所謂戰(zhàn)費(fèi)籌劃問(wèn)題，實(shí)與戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)有密切的關(guān)聯(lián)。此為戰(zhàn)爭(zhēng)所需的費(fèi)用，亦為巨額物資獲得的手段?！盵8]早在1935年2月，蔣介石即開(kāi)始策劃統(tǒng)制金融政策。四聯(lián)總處的成立與改組是其金融統(tǒng)制思想的重要成果。“蔣介石以四兩總處為渠道，實(shí)施其對(duì)中國(guó)金融經(jīng)濟(jì)政策的種種理念，聚集四行力量，達(dá)到了其一手抓軍政，一手抓金融的統(tǒng)治權(quán)力高峰。可以說(shuō)，金融體制必然需要適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)而實(shí)踐統(tǒng)制，這正好給予了蔣介石實(shí)踐其金融統(tǒng)制思想的恰當(dāng)契機(jī)。二者相互作用，推動(dòng)了國(guó)民政府金融體制從平時(shí)向戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的轉(zhuǎn)型”。[9]

2. 國(guó)民政府的戰(zhàn)時(shí)金融法律規(guī)制

金融是一種重要的戰(zhàn)爭(zhēng)能力。戰(zhàn)時(shí)財(cái)政支出的龐大戰(zhàn)費(fèi)及戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金均主要由戰(zhàn)時(shí)金融來(lái)籌集。戰(zhàn)時(shí)金融需要強(qiáng)有力的執(zhí)行力以集全國(guó)之財(cái)力支持抗戰(zhàn)，因此，相關(guān)法律規(guī)則的全面、具體、及時(shí)、有效是戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融乃至戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。蔣介石曾提出“一切都要法制化、系統(tǒng)化、普遍化”的目標(biāo)，這一目標(biāo)具體到金融策略上則體現(xiàn)為，國(guó)民政府十分重視運(yùn)用法律手段規(guī)制金融，通過(guò)建立立體、多元的立法體制和立法技術(shù)，形成了較為完善的戰(zhàn)時(shí)金融法律體系和戰(zhàn)時(shí)金融法律法規(guī)群，并建立起以財(cái)政部為中心的金融行政執(zhí)法體系，切實(shí)保障戰(zhàn)時(shí)金融法律法規(guī)群的實(shí)施。

自全面抗戰(zhàn)爆發(fā)到日本宣布投降，國(guó)民政府依據(jù)不同抗戰(zhàn)階段，擬定相應(yīng)的金融財(cái)政階段性目標(biāo)和計(jì)劃，分門(mén)別類(lèi)制定相應(yīng)法律法規(guī)以規(guī)范金融制度和實(shí)現(xiàn)其法制化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)民政府先后分別從安定金融、貼放、統(tǒng)制金銀、儲(chǔ)金捐款、貨幣、銀行、匯劃、外匯等類(lèi)別，對(duì)各類(lèi)金融業(yè)分門(mén)別類(lèi)予以監(jiān)管與規(guī)制。各類(lèi)戰(zhàn)時(shí)金融法律法規(guī)的及時(shí)制定頒布和有效實(shí)施是戰(zhàn)時(shí)財(cái)政能力和戰(zhàn)斗力的有力保障。

以安定金融為例。七七事變特別是八一三淞滬會(huì)戰(zhàn)后，作為全國(guó)金融中心的上海淪陷，全國(guó)金融局面劇烈震蕩，提存風(fēng)潮蔓延，資金外逃，銀行存款驟減，工商周轉(zhuǎn)不靈，一時(shí)人心惶惶。為防止金融劇變，安定金融，財(cái)政部于1937年8月15日公布《非常時(shí)期安定金融辦法》7條，規(guī)定自次日起，“限制存戶(hù)只能照其存款余額，每星期提取百分之五，每戶(hù)每星期至多以提取法幣一百五十元為限。但自八月十六日起，凡以法幣交付銀行錢(qián)莊續(xù)存或開(kāi)立新戶(hù)者，得隨時(shí)照數(shù)支取法幣，不加限制。至于工廠公司商店及機(jī)關(guān)之存款，為發(fā)付工資或與軍事有關(guān)，須用法幣者，得另行商辦?！盵10]制定《安定金融辦法》的目的，“側(cè)重于防止資金外流，援助銀錢(qián)兩業(yè)，與謀上海商業(yè)上之便利，至于內(nèi)地農(nóng)工商業(yè)，亦應(yīng)予以金融上之便利”，[10]同時(shí)，“亦能穩(wěn)定外匯，防止資本外逃”。[11]同年8月17日，為切實(shí)落實(shí)該辦法，財(cái)政部又立即出臺(tái)《安定金融補(bǔ)充辦法》?！斗浅r(shí)期安定金融辦法》及其補(bǔ)充辦法的及時(shí)出臺(tái)，使全國(guó)金融開(kāi)始進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制時(shí)期，是國(guó)民政府戰(zhàn)時(shí)金融法律規(guī)制的重要開(kāi)端，也是國(guó)民政府戰(zhàn)時(shí)金融法制化的重要標(biāo)志。

1942年3月29日，國(guó)民政府頒布《國(guó)家總動(dòng)員法》，目的“是以統(tǒng)制主義代替自由主義，使國(guó)家由平時(shí)組織轉(zhuǎn)到戰(zhàn)時(shí)組織。”[12]該法將金融業(yè)務(wù)列為國(guó)家總動(dòng)員業(yè)務(wù)之一，并對(duì)金融管制問(wèn)題特別加以規(guī)定，進(jìn)一步明確了金融管制的原則，強(qiáng)化了金融統(tǒng)制，通過(guò)具體細(xì)致的法律規(guī)制，使當(dāng)時(shí)的金融業(yè)完全進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)體制運(yùn)行狀態(tài)。

通過(guò)嚴(yán)格的立法程序和與時(shí)俱進(jìn)的立法目標(biāo)，國(guó)民政府在抗戰(zhàn)期間形成了較為完備的戰(zhàn)時(shí)金融法律體系。系統(tǒng)化的戰(zhàn)時(shí)金融法律體系對(duì)戰(zhàn)時(shí)金融的有效監(jiān)管助益良多。加之全國(guó)抗戰(zhàn)熱情的高漲，“所有關(guān)于財(cái)政金融之法令，一經(jīng)頒布，莫不受極大之擁護(hù)，推行無(wú)阻。”[11]系統(tǒng)化的戰(zhàn)時(shí)金融法律體系及其行之有效的實(shí)施，對(duì)持久抗戰(zhàn)并最終取得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利具有重要意義。

3.實(shí)施成效及不足

綜觀整個(gè)抗戰(zhàn)時(shí)期，康區(qū)籍建省與抗戰(zhàn)，在國(guó)民政府西遷備戰(zhàn)，十分重視后方金融以支持持久抗戰(zhàn)，西康省的戰(zhàn)時(shí)金融網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模。法幣使用和流通方面，也初步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和交通發(fā)達(dá)區(qū)域的普遍流通。

戰(zhàn)前，康區(qū)毫無(wú)現(xiàn)代金融基礎(chǔ)，國(guó)民政府何以在抗戰(zhàn)的短暫時(shí)間里初步實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代金融布局呢？筆者以為，戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融的強(qiáng)力推進(jìn)是其重要原因。戰(zhàn)前，國(guó)民政府即已在內(nèi)地著手布局統(tǒng)制金融，而全面抗戰(zhàn)則將國(guó)民政府的統(tǒng)制金融策略由平時(shí)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)時(shí)，由局部向全國(guó)全面鋪開(kāi)。在戰(zhàn)爭(zhēng)壓力下，以四聯(lián)總處為核心的金融中樞作為金融集權(quán)組織，集中決策，及時(shí)制定頒布了較為合理的戰(zhàn)時(shí)金融政策和相關(guān)法律法規(guī)。同時(shí)，四聯(lián)總處總攬全國(guó)金融事務(wù)，負(fù)責(zé)管理康區(qū)金融事務(wù)，通過(guò)西康省政府、西康省銀行等組織，層層落實(shí)責(zé)任，在康區(qū)初步編織了一張較為系統(tǒng)的金融組織網(wǎng)絡(luò)，并能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)上的諸個(gè)結(jié)點(diǎn)將統(tǒng)制金融法律法規(guī)予以嚴(yán)格推行。

當(dāng)然，統(tǒng)制金融在康區(qū)的實(shí)踐和推行也受到極大的阻力，至抗戰(zhàn)結(jié)束，康區(qū)仍遺留較為頑固的農(nóng)奴制金融殘余。從康、寧、雅三地來(lái)看，康屬各縣之金融勢(shì)力，除康定等縣城區(qū)外，其余地區(qū)，尤其農(nóng)牧區(qū)，其金融仍為喇嘛、土司、頭人等傳統(tǒng)統(tǒng)治勢(shì)力所把持?？傮w來(lái)看，西康省現(xiàn)代金融體制在抗戰(zhàn)時(shí)期的推進(jìn)是呈較大差異性的，雅屬地區(qū)情形最佳，寧屬和康屬則仍保留了頑固的農(nóng)奴制金融殘余。究其原因，從地區(qū)差異而言，相較于寧屬和康屬，雅屬在西康建省前即為四川省管轄，交通較寧屬和康屬便利，其現(xiàn)代金融觀念亦深受內(nèi)地浸淫；而寧屬和康屬傳統(tǒng)宗教和世俗勢(shì)力強(qiáng)大，其傳統(tǒng)觀念較為頑固，接受現(xiàn)代金融觀念較為困難，是以該兩區(qū)域之現(xiàn)代金融制度之推行阻力亦最大。此其一。其二，由于戰(zhàn)爭(zhēng)原因，在農(nóng)奴制傳統(tǒng)十分深厚的康區(qū)突然人為楔入現(xiàn)代金融制度，并自上而下，通過(guò)中央的集權(quán)模式加以強(qiáng)制推行，從金融制度自身發(fā)展規(guī)律而言，其推行和實(shí)施效果則必然大打折扣。其三，中國(guó)抗戰(zhàn)時(shí)局，特別是太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前的困難時(shí)局，加劇了康區(qū)等邊地戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融政策及其法律法規(guī)推行與實(shí)施的難度。

三、西康省戰(zhàn)時(shí)金融法律規(guī)制的意義與教訓(xùn)

(一)積極意義

國(guó)民政府戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融作為一項(xiàng)重要國(guó)家制度，是國(guó)民政府國(guó)家意志的集中體現(xiàn)，通過(guò)系統(tǒng)化的金融法律法規(guī)、規(guī)章和辦法等一系列規(guī)范的運(yùn)用和實(shí)施，不僅保障了戰(zhàn)時(shí)金融秩序的穩(wěn)定和有序發(fā)展，也達(dá)到了金融支持持久抗戰(zhàn)的目的。因此，國(guó)民政府戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融及其法律規(guī)制的積極意義是值得肯定的。

從邊地金融現(xiàn)代化的視角觀之， 國(guó)民政府在西康省的戰(zhàn)時(shí)金融制度是其經(jīng)略西南、打造戰(zhàn)時(shí)大后方現(xiàn)代金融體系的重要組成部分，通過(guò)在康區(qū)“大躍進(jìn)”式的布局金融及其制度化安排，使康區(qū)的現(xiàn)代金融制度破土萌芽，并快速發(fā)展起來(lái)。相對(duì)于漸進(jìn)式現(xiàn)代化方式，盡管這一人為推動(dòng)的金融現(xiàn)代化方式存有諸多弊端，客觀上卻初步實(shí)現(xiàn)了作為西南邊陲之邊地的西康省的金融制度現(xiàn)代化。借助國(guó)民政府抗戰(zhàn)時(shí)期特殊的戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融，地處西南邊地的康區(qū)獲得了金融業(yè)、金融體制和金融法律制度發(fā)展的突飛猛進(jìn)，并在戰(zhàn)后初步建立和構(gòu)建起現(xiàn)代金融制度及其法律規(guī)制體系。從歷史發(fā)展方向?qū)徱暎@是符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的。

康區(qū)的金融制度的初步現(xiàn)代化主要是通過(guò)國(guó)民政府退守西南，在康區(qū)大后方大力推行戰(zhàn)時(shí)金融統(tǒng)制，構(gòu)建西南戰(zhàn)時(shí)金融網(wǎng)絡(luò)以支持抗戰(zhàn)這一歷史機(jī)遇中實(shí)現(xiàn)的。通過(guò)在康區(qū)推行現(xiàn)代金融制度和特殊的戰(zhàn)時(shí)金融政策，不僅改造了康區(qū)落后的金融體制，一定程度上打擊了與其相適應(yīng)的農(nóng)奴經(jīng)濟(jì)、寺院經(jīng)濟(jì)，也推動(dòng)了現(xiàn)代工商業(yè)在康區(qū)的興起，客觀上有利于康區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民生的發(fā)展進(jìn)步。

同時(shí)應(yīng)看到，西康省的成立是南京國(guó)民政府在康區(qū)推行各項(xiàng)戰(zhàn)時(shí)金融政策，實(shí)施法律治理的重要前提，因此，國(guó)民政府在康區(qū)的戰(zhàn)時(shí)金融策略及其法律規(guī)制實(shí)際上是中國(guó)近代以來(lái)型塑民族國(guó)家的重要組成部分，是自晚清以來(lái)中國(guó)邊地行省化的進(jìn)一步深化。國(guó)民政府通過(guò)在康區(qū)等邊地推行和實(shí)施一系列的戰(zhàn)時(shí)金融政策和法律法規(guī)，不僅使康區(qū)等邊地快速成為全國(guó)金融財(cái)政的有機(jī)組成部分，而且通過(guò)抗戰(zhàn)這一非常時(shí)期，使康區(qū)等邊地成為從財(cái)政金融上支持持久抗戰(zhàn)的重要陣地和試驗(yàn)場(chǎng)。國(guó)民政府從制度到法律，從法理到司法實(shí)踐，構(gòu)建了較為行之有效的金融法律治理體系，通過(guò)建立現(xiàn)代金融體系及其法律規(guī)制體系，惠及邊地民生，使邊地真正開(kāi)始融入全國(guó)，客觀上增強(qiáng)了邊地各族人民的民族凝聚力，促進(jìn)了各族人民對(duì)中華民族的民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同，有助于現(xiàn)代民族國(guó)家命運(yùn)共同體的民族意識(shí)的形成。

(二)教訓(xùn)

其一，國(guó)民政府的戰(zhàn)時(shí)金融政策及其法律規(guī)制與康區(qū)社會(huì)存在較為嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象，致使其金融政策與法律措施無(wú)法深入人心和康區(qū)社會(huì)最底層，實(shí)現(xiàn)摧毀舊式金融勢(shì)力，徹底改造康區(qū)社會(huì)的目標(biāo)。如前所述，直至抗戰(zhàn)全面爆發(fā)，康區(qū)社會(huì)依然處在農(nóng)奴制的前現(xiàn)代時(shí)期，而在毫無(wú)現(xiàn)代金融意識(shí)與金融基礎(chǔ)的康區(qū)，自建省伊始便迅速配合抗戰(zhàn)，展開(kāi)現(xiàn)代戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融體系的布局和架構(gòu)，推行現(xiàn)代金融法律治理，由于與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的嚴(yán)重脫節(jié)與掣肘，致使諸多金融目標(biāo)無(wú)法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)較為嚴(yán)重的負(fù)面后果。如，在推行法幣的統(tǒng)一使用，打擊私用藏洋的過(guò)程中，盡管?chē)?guó)民政府與西康省地方政府均預(yù)料到法幣推行的難度，并運(yùn)用藏幣券作為過(guò)渡措施，但依然低估了康區(qū)社會(huì)對(duì)藏洋的依賴(lài)程度與信任程度，使得法幣的推行與藏洋的回收都顯得較為倉(cāng)促且收效甚微。不僅藏幣券的回收與使用未達(dá)至預(yù)期之目標(biāo)，法幣在康區(qū)的流通也僅限于較為狹小的地理區(qū)域，還催生了頗為繁榮的地下藏洋交易，無(wú)意間推高了藏洋的價(jià)值。

其二，統(tǒng)制金融的先天弊端及抗戰(zhàn)后期在康區(qū)的惡化，也使國(guó)民政府的戰(zhàn)時(shí)金融政策及其法律規(guī)制無(wú)法真正扎根康區(qū)。統(tǒng)制金融的實(shí)質(zhì)是集權(quán)金融，是將金融作為國(guó)家財(cái)政的附庸與政府任意操縱的杠桿，從而喪失金融業(yè)自身的活力與自發(fā)創(chuàng)造性。自晚清已降，近代中國(guó)金融業(yè)尚有隨市場(chǎng)自發(fā)調(diào)整的自由度，然而當(dāng)國(guó)民政府通過(guò)“統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)”政策擠壓民間資本高度壟斷金融之后，近代中國(guó)的金融與經(jīng)濟(jì)便已經(jīng)走向了不歸路。戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制金融政策在康區(qū)的推行，盡管推進(jìn)速度快、力度大，但對(duì)康區(qū)社會(huì)變革的形式意義遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)意義。因此，當(dāng)抗戰(zhàn)接近尾聲，戰(zhàn)時(shí)目標(biāo)逐漸消失之后，統(tǒng)制金融的弊端即刻顯露無(wú)疑：康區(qū)等邊地人為建立的金融體系逐漸失去生存發(fā)展方向，被舊式金融勢(shì)力蠶食驅(qū)趕；加之統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)下，中央銀行發(fā)行機(jī)制的嚴(yán)重不足而導(dǎo)致其不斷滿(mǎn)足國(guó)民政府的財(cái)政透支要求，嚴(yán)重?fù)p壞法幣信用，加劇通貨膨脹，這些成為導(dǎo)致抗戰(zhàn)后期康區(qū)金融逐漸惡化和南京政權(quán)走向毀滅重要原因。[13]

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[責(zé)任編輯：李 桃]

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“民國(guó)時(shí)期四川康區(qū)社會(huì)控制研究——以民國(guó)政府的政策、法律調(diào)節(jié)為視角”(12YJA820083)； 四川省社會(huì)科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃2015年度課題“戰(zhàn)時(shí)金融及其法律規(guī)制的邊地視角：以西康省為例”(SC15E087)。

吳治繁，法學(xué)博士，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：法律史學(xué)、比較法律文化。

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1002-6924(2016)11-095-100