徐登峰

(四川大學 法學院，成都 610207)

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依法治國背景下村民自治的困境與出路
——英國地方自治的啟示

徐登峰

(四川大學 法學院，成都 610207)

摘要：英國的地方自治制度與我國的村民自治制度均由法律創(chuàng)制，都是上級政府與選民之間的橋梁，都是廣義上的“議行合一”體制，具有內(nèi)在的同質(zhì)性。而且英國的地方自治發(fā)展歷史悠久、經(jīng)驗豐富，對我國村民自治具有極好的借鑒作用。基于英國地方自治的啟示，我國村民自治應當進一步完善法律規(guī)范體系，為自治提供法律基礎；應當健全選舉機制，為自治奠定組織基礎；應當合理劃分鄉(xiāng)村事權，平衡鄉(xiāng)村關系；應當提高村委會待遇，吸引優(yōu)秀人才，提高自治能力。

關鍵詞：依法治國；英國地方自治；村民自治

基層群眾自治是實現(xiàn)基層民主的基本方式，是整個社會主義民主政治的重要環(huán)節(jié)。中共中央審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國決定》)中，提出推進社會主義民主政治法治化，完善基層群眾自治制度為其重要舉措。村民自治作為基層民主的主要內(nèi)容之一，自《村民委員會組織法》于1998年通過并實施至今，在基層群眾自治中取得了較為理想的成績。然而，村民自治在運行過程中遇到了許多亟待解決的問題，理論回應、制度創(chuàng)新成為了化解村民自治問題的必然選擇。學者們從不同角度、用不同方法對這些問題進行了研究與破解，但并未從根本上解決村民自治的難題。因此，有必要對國外成功經(jīng)驗進行學習，為更好處理我國鄉(xiāng)村關系服務。

英國是一個具有地方自治傳統(tǒng)的單一制國家，其地方自治制度歷史悠久、影響深遠、相對成熟，被譽為“地方自治之家”[1]。盡管在“議會至上”的原則下，地方政府的權力來源于中央政府的授予，地方政府也在與中央政府的博弈中取得了相對獨立的自治地位。伴隨著自治與集權的斗爭，豐富的自治經(jīng)驗、完善的制度設計成為了解決央地關系的一劑良藥。

盡管從某些方面看來，我國的村民自治與英國的地方自治有著明顯的不同[2]，但作為一種權力分割制度來看，二者卻有著內(nèi)在的淵源。從制度的產(chǎn)生來看，二者都來源于法律的創(chuàng)制，我國村民自治來源于《村民委員會組織法》的直接規(guī)定，英國的地方自治的法律1972年《地方政府法案》(Local Government Act 1972)、1973年《(蘇格蘭)地方政府法案》(Local Government(Scotland) Act 1973)等；從本質(zhì)上來看，二者都是在上級政府與“選民”之間尋求平衡，我國村民自治由村民選舉卻受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“調(diào)控”，英國地方自治政府由地方人民選舉卻受到中央政府的牽制；從運行上來看，二者均為“議行合一”體制，我國村民委員會作為自治組織由村民選舉產(chǎn)生、直接行使自治“權力”，英國地方議會由選民選舉，代表政府直接行使行政權[3]。因此，英國地方自治的一些經(jīng)驗依然值得借鑒，以破解我國村民自治的部分難題。

一、法律的框架之下：自治的根本

作為一個典型的不成文法國家，英國關于政府結構、職權運行等規(guī)則散見于各種法律之中。英國由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭組成，由于歷史和傳統(tǒng)的原因，各地的具體情形各不相同，導致各地的地方制度亦各不相同。因此，英國的地方制度不可能由一部統(tǒng)一的地方自治法典解決所有的問題。于是，英國議會根據(jù)不同地區(qū)的不同歷史特點，制定了針對性的地方政府法，將地方自治納入到法治的框架之下。對英格蘭和威爾士，議會分別于1972年和1992年制定、修改了《地方政府法》，于1994年制定了《威爾士法》；對蘇格蘭，議會于1973年制定了《蘇格蘭法》；對北愛爾蘭，議會于1972年制定了《北愛爾蘭法》[4]。各法案對各地方的議會選舉、行政區(qū)劃、財政、職能等各個部分進行了詳細的規(guī)定，使得地方政府的運行完全在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。

然而，我國村民自治的法律規(guī)范并不盡如人意，自治運行的各個環(huán)節(jié)并不都有完善的法律依據(jù)。目前，我國關于村民自治的法律規(guī)范主要有：法律《村民委員會組織法》，民政部的規(guī)章《村民委員會選舉規(guī)程》，以及各地方關于村民委員會組織法的實施辦法。一方面，這些規(guī)范中，只有《村民委員會組織法》的效力層次較高，其他規(guī)范僅為部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章等，效力層次較低。況且，由于立法技術的原因，我國下級立法為了不違反上位法，大部分對上位法進行照搬照抄，缺乏實質(zhì)性的規(guī)定。另一方面，很多學者認為，我國村民自治的法律法規(guī)不完善，導致很多自治缺乏可操作性。如對于村民的罷免權而言，盡管《村民委員會組織法》規(guī)定可以由1/5以上村民聯(lián)名通過村民會議罷免村民委員會成員，但是村民會議的召開需要村民委員會的召集。村民委員會如果出于保護自身利益而拒絕召集村民會議，則會使得村民的“罷免權”淪為一紙空文。

因此，英國地方自治的法律體系是我國村民自治的良師。以1972年《地方政府法》(Local Government Act 1972)為例，地方政府的各個環(huán)節(jié)盡在法律規(guī)范之中。該法共分為十二個部分，涵蓋了邊界、選舉、一般原則、會議、財政、職能、司法事務、其他權力等方面，使得地方政府的運行有法可依。詳細的法律規(guī)定，能夠明晰央地關系，明確地方政府的權責，從而促進地方政府的有效運行。該法的邏輯結構、細節(jié)處理在立法技術上是值得借鑒的。如該法在第八部分，將地方政府財政的收入與支出、賬目和審計等進行了詳細的規(guī)定，確保財務制度能夠順利執(zhí)行。而我國的《村委會自治法》，僅僅在第30條規(guī)定財務公開、在35條規(guī)定離任審計，并沒有規(guī)定建立完善的財務制度，這是導致村民自治無法制度化的一個關鍵之處。

綜上所述，完善的法律體系是英國地方自治得以成長和完善的前提和保障，也應當是我國村民自治的根本和出路。因此，筆者認為，當前對村民自治的改革，尤其是在依法治國的大背景下，首先要解決的問題就是完善法律體系?！洞迕裎瘑T會組織法》自1998年制定以來，僅僅于2010年修改了一次，但在可操作性層面是欠缺的?？紤]到立法的穩(wěn)定性，在不修改法律的前提下，采用“立法論”的思維，對《村民委員會組織法》所規(guī)定不明、不詳之處，用行政法規(guī)或者規(guī)章的形式進行制度化建設。最終，建設成一個以《村民委員會組織法》為核心，以多個行政法規(guī)、規(guī)章為輔助，規(guī)范化、可操作的村民自治法律體系，從而使得整個村民自治都有法可依。在依法治國的背景下，村民自治是整個基層自治的關鍵。做好八億農(nóng)民的依法自治，將是整個法治建設前進的一大步。

二、選舉的機制引導：自治之前提

選舉是產(chǎn)生自治組織的必經(jīng)程序，也是自治的前提。英國的民主政治歷史悠久，選舉也是其民主制度的精華之所在。相對于大選來說，地方選舉在國家政治生活中看起來并不是特別引人注目，但是地方選舉比全國的公民投票更為復雜、更為重要。地方選舉所產(chǎn)生的是地方議會，而地方議會是地方自治的機構，對地方事務享有廣泛的自治權，對地方自身的事務影響重大。以蘇格蘭為例，根據(jù)《蘇格蘭法》與政府白皮書的規(guī)定，蘇格蘭地方議會經(jīng)選舉產(chǎn)生后享有廣泛自治權：立法權、預算權與一定范圍內(nèi)的稅率浮動權。其中，立法權中甚至包括一級立法權，這是與威斯敏斯特市具有相同法律效力的一級立法權[5]。也就是說，英國地方選舉是地方政治生活的方式之一，其探索解決地方選舉的問題的機制建設值得我國村民自治借鑒。

(一)引入競爭機制，提高公眾參與積極性

我國村民自治的一個重要問題，就是村民的積極性不高，尤其體現(xiàn)在選舉村委會成員上。鄉(xiāng)政府強行任命、內(nèi)定候選人、少數(shù)人霸占村委會名額等原因[6]，使得村民形成一種參不參加選舉、投不投票是一樣的意識，極大地打擊著村民選舉村委會成員的積極性。因此，要提高村民參與選舉的積極性，就要使村民意識到自己的選舉具有重要的作用。

選民如果對投票進行理性的個人代價——收益分析，可能得出這樣的結論：“收益是通過影響結果的可能性和達到預期目標的可能性來表達的，而代價與投票的實際和在投票中遇到的麻煩有關。而代價一般要大于收益，根本原因在于很低的影響結果可能性只能帶來很小的收益”[7]9。也就是說，選民投票的成本可能大于其投票所能獲得的預期收益。那么要解決這種“理性”的選擇，就是要讓選民更多地關注投票本身而不是投票的結果。因此，在英國的地方議會選舉中，為了吸引選民投票，也是做了很多的嘗試。最根本的措施就是建立良好的競爭機制，增強投票本身的吸引力，如候選人的人數(shù)大于應選人數(shù)、候選人會在選區(qū)做一個競選演講、在選票上印上候選人的政策信息等。選民在投票時，并不會過分關注自己的一票會不會影響最終的選舉結果，而是怎樣投出自己的一票，從而參與地方自治。

對于村民自治來說，選舉村委會成員的投票本身也是一種自治權的行使。因此，積極引導選民參與投票就是促進村民參與自治的一種方式。英國地方自治中提高選民積極性的措施，對我國村民自治亦可適用。首先，要打破村委會名額被壟斷的局面，包括禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派村委會成員、鼓勵符合條件的村民參與競選等；其次，要保證選舉的公開、公正、公平，保障村民投票權的行使；最關鍵的是，保障選舉過程的競爭，鼓勵候選人之間競爭上任，增強選舉本身的吸引力，從而吸引村民自覺、自愿參與選舉。

(二)增加選舉便利，提高村民參與程度

選舉權的行使，是公民參與政治生活的重要方式之一。對于村民自治來說，選舉村委會成員是其自治的方式，是法律賦予村民的權利。但是，我國村民自治的現(xiàn)實中，由于各種各樣的原因，導致村民無法行使選舉村委會成員的權利。2015年，我國農(nóng)民工總量2.74億人，其中外出農(nóng)民工1.68億人[8]。而外出務工村民在獲取選舉信息中處于劣勢地位，且因距離原因而無法參與選舉村委會成員的權利[9]。外出務工人員在農(nóng)民中占比越來越高，而其參與村民自治的權利卻無法得到保障，這降低了整個村民參與自治的程度。要提高村民自治的參與度，首先必須從提升選舉便利性做起。

英國作為一個資產(chǎn)階級老牌國家，其選舉制度歷史悠久。但是，在上世紀，英國全國性選舉的投票率為70%，而地方選舉投票率則僅40%[10]。英國為提高地方投票率，也是煞費苦心。英國的人口流動性很大，很多人并不能在自己的選區(qū)進行投票。于是，地方政府在投票上采取了郵寄選票、電子機票等方式。郵寄選票的方式，很大程度上提高了公眾的參選率，與之前的選舉參選率相比，它平均提高了14%[11]。為便利選民選舉，英國還在嘗試其他方式，如延長選舉日、允許在選舉日前進行投票、在商場或其他吸引公眾的地方設置特別投票站等。

對于村民自治而言，目前我國的村民選舉的投票機制上還有待進一步改進。在外的村民，只能通過委托的方式行使自己的選舉權，但由于委托選舉本身的限制，即“每一登記參加選舉的村民接受委托投票不得超過三人”，加上委托投票的濫用，導致部分在外村民行使選舉村委會成員的權利成為了無稽之談。因此，借鑒同樣具有流動人口的英國經(jīng)驗，結合我國村民自治的實際，可以讓村民采用郵寄選票的方式投票；選舉日期上，對在外村民應當在選舉日期前后延長；可以根據(jù)實際情況，采用現(xiàn)代通信技術保證在外村民對選舉的知情權。

三、平衡的權力博弈：自治之核心

英國地方政府的建立完全依賴中央政府的立法，其所有的職權都來自于中央政府的授予，因此，在地方政府眼中，習慣將中央政府看成“中央專制”[12]。中央政府對地方政府的控制形成了一個相對完整的框架體系，包括立法、法律工具、通告與指導、司法審查、地方監(jiān)察專員、疏怠職守裁定與干預、監(jiān)督、法律申訴、財政等[11]168-181。然而，地方政府成員產(chǎn)生于民主直接選舉，代表的是地方選民的利益，在權力行使過程中自然不甘于中央政府的過度控制。于是，央地關系就形成了一種美妙的權力博弈。

與英國的中央與地方之間權力博弈相似的是，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間也有類似的權限之爭。這種“鄉(xiāng)村之爭”，往往體現(xiàn)為兩種極端情況，即村民“過度自治化”和“附屬行政化”[13]。前者是指村民委員會自治了法律規(guī)定之外的事項，完全無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導；后者是指村民自治委員會淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸，成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構，人事、事權等完全掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。無論哪種極端，都不是村民自治所要達到的目標。因此，可通過借鑒英國中央與地方政府關系處理經(jīng)驗，化解我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的尷尬關系。

(一)明確事權劃分

“權力配置問題是中央和地方關系的核心問題，而中央地方政府間事權的劃分和配置又是權力配置的關鍵所在”[14]，對于鄉(xiāng)村之間也存在事權劃分的必要。《村民委員會組織法》對鄉(xiāng)村關系做出的規(guī)定是，第5條“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。簡而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導、支持和幫助村委會的工作，村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。二者看似和諧、分工明確，但該規(guī)定僅僅是一種原則性的規(guī)定，具體怎么指導、如何協(xié)助，都有很大的發(fā)揮空間，這也是造成鄉(xiāng)村關系問題兩種極端化的根本原因所在。

英國中央與地方政府之間，中央政府下放權限，與地方政府建立起了“伙伴關系”[15]，各自在自身的事權范圍內(nèi)工作，從而得以在博弈中保持平衡。盡管中央政府想加強自己的中央集權，也不得不將地方政府所擅長的事權下放給地方政府；盡管地方政府想獨攬地方自治大權，也不得不放棄其不能企及的事權。而這種平衡，必須有一個規(guī)則在其中維持。仍然以1972年《地方政府法》為例，其第九部分專門規(guī)定了地方政府的功能，具體包括環(huán)境、教育、社會和公共服務、警察、消防、公共交通、公共圖書館和博物館、慈善機構、地方許可、墓地、教堂維護。地方政府的每一項事權都在法律的規(guī)范之內(nèi)，其自治既有法可循，又無可越權，而中央政府無權也不會去干涉其已經(jīng)授予地方政府的事權。

反觀我國村委會的職責，《村民委員會組織法》第8、9條規(guī)定了村委會應當促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和經(jīng)濟發(fā)展、管理本村財產(chǎn)、保護和改善生態(tài)環(huán)境、宣傳法律、計劃生育等等，再加上第5條的“指導”、“協(xié)助”的關系，使得其自治事項與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權難免混合，導致糾纏不清。因此，從規(guī)范層面將村委會的職權法定化，至少需要行政法規(guī)級的規(guī)范，將其區(qū)分于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權，是解決當前鄉(xiāng)村關系的關鍵，也是加強農(nóng)村基層自治法治化的必經(jīng)之路。

(二)財政控制與補貼

“經(jīng)濟基礎決定上層建筑”，財權的掌控事關地方事權的行使。上述鄉(xiāng)村關系中的兩種極端化情況的產(chǎn)生，很大程度上是由鄉(xiāng)村財權的分配所決定的?！洞迕裎瘑T會組織法》第6條規(guī)定，“對村民委員會成員，根據(jù)工作情況，給予適當補貼”，但不明確的是，誰給予補貼、補貼的標準是什么，僅僅一個“適當”并不能確定。因此，村委會成員的補貼未經(jīng)法律明確規(guī)定，各地由于具體情況的差異，形成了兩種極端的狀態(tài)。一方面，有的地區(qū)資源豐富，集體經(jīng)濟發(fā)達，能為村級組織提供較為優(yōu)厚的補助，一些農(nóng)村甚至出現(xiàn)了一些老板書記、老板村長、富翁書記[16]。在這類地區(qū)，村民自治較為獨立，不僅財政上不依賴政府，而且根據(jù)自治規(guī)則，能夠管理較多的集體資源，村委會的權力膨脹，形成了過度自治的局面。另一方面，有的偏遠地區(qū)，本村的集體經(jīng)濟沒有收入，對村委會成員的補貼無法負擔，只能依靠政府的救濟。如湖北省秭歸縣水田壩鄉(xiāng)，稅費改革后，村提留收費項目被取消，村級組織的經(jīng)費來源主要靠財政轉(zhuǎn)移支付資金，也就是主要來源于政府的補助[17]。湖北省《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》更是將村民自治經(jīng)費補助直接納入財政預算。村委會在財政上過于依賴政府，必然導致村級組織無法自治。

因此，財政上適當?shù)目刂?，能夠避免村民自治的兩種極端。一方面，要規(guī)范村級組織補貼，不能任其自由支配集體資源，防止村民自治組織成為了少數(shù)人侵占集體財產(chǎn)的工具，也要預防權力的膨脹帶來素質(zhì)相對較低的村委會成員的腐敗。撒切爾政府為了削弱地方自治，出臺很多政策來控制地方政府的財政，其中一項就是“封頂政策”。所謂“封頂政策”，就是將地方政府的預算和稅率限定在某一標準之內(nèi)，從而限制地方政府的財政[18]。盡管“封頂政策”是撒切爾政府對地方自治過分削弱的措施，但也不影響該政策在限制地方過分自治上的效果。我國在村民自治上，可以對村委會的預算從法律上進行限制，制定村委會成員補貼的詳細標準。這個標準，要防止村委會成員過分瓜分村集體財產(chǎn)，滋生腐敗，濫用權力。

另一方面，又不能過分限制村委會的財政，否則會打消村民自治的積極性，或者使得村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸。鑒于對地方政府的過分控制，為保證地方政府職能的實現(xiàn)，在對地方政府的支持上，英國中央政府也付出了很大的代價。英國地方政府支出占國家總支出的1/4，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9%[7]106，因此，其有限的收入并不能負擔其支出，必需中央財政的支持。20世紀70年代中期，中央政府的補助金占地方當局總收入的60%[19]，為地方政府行使其權力提供保障。對我國村民自治而言，偏遠、貧困地區(qū)的村集體自然無法提供村委會正常的補貼。因此，一方面要將村民自治的經(jīng)費開支納入到地方財政，保證自治的順利進行；另一方面，要提高村級組織的經(jīng)濟能力，如大力發(fā)展村集體經(jīng)濟、集體企業(yè)，促進農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)等。

四、合理的激勵措施：自治之動力

村民委員會是管理村民自治事務的主要主體，而管理村務需要投入很多時間和精力，這就會占用村委會成員自身的工作時間。一旦村務管理占用村委會成員過多的時間，就會影響其基本生活。如果村委會成員得不到占用其正常工作時間的補償，必然會打擊其管理村務的積極性，使其怠于管理村務。因此，必須對管理村務所占用的時間、投入的精力給予必要的補貼，才能保證村民自治能夠順利實現(xiàn)。將村委會成員管理村務的投入與其補貼掛鉤，合理地激勵其管理村務，能夠提高管理村務的效率和質(zhì)量。

在英國的傳統(tǒng)中，議員的工作具有一定的義務性，僅僅是一種兼職。因為議員不是議會的雇員，所以不會從議會領工資。但是議員需要花大量的時間去完成他們對議會的責任，并且會因此而占用自己的工作時間和休息時間。在議員當中，還有部分是來自于手工勞動者，在經(jīng)濟方面并不殷實。于是，關于議員因議會的工作而失去的休閑和收入是否應該得到補償曾一度成為爭議的焦點[7]19-21。盡管有反對的聲音，但保證議員能夠更好地做好議會工作，對選民負責，最終1989年《地方政府與議會法案》規(guī)定：議員可以獲得基本津貼，起重要作用的議員可獲得特殊責任津貼，另外還可以領到每日的出勤津貼。近些年，議員的津貼有了大幅度的增長，而且這些津貼足以保障一個全職議員的生活，于是，現(xiàn)在幾乎有一半議員從事的是全職帶薪的工作[11]274-275。議員的全職工作，能夠確保他們有時間、有精力去聯(lián)系選民、研究政策，從而全身心地投入到地方自治中，提高地方自治的效能。

在我國，村委會成員包括大學生村官在內(nèi)的村干部補貼均無法滿足其生活需要。2010年在修改《村民委員會組織法》時，將“村民委員會成員不脫離生產(chǎn)”的限制刪除，也就是說，村委會成員可以以全職的方式參與村民自治。盡管從法律上來說，全職參與自治已經(jīng)沒有障礙，但事實上，除了少數(shù)農(nóng)村能夠為村委會成員提供較為優(yōu)厚的待遇外，還是有很多村委會成員無法獲得與其工作相適應的補貼。一些村干部每月最高拿到1 500元，還沒有打短工的工資高，甚至不如一些村里的協(xié)管員，同時，村干部也沒有城鎮(zhèn)職工的社會福利待遇[20]。事實上，由于村務繁多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予的壓力又大，很多村委會成員都是全職工作。但是，補貼跟不上全職工作所占用的時間，極大地阻礙了村委會成員管理村務的積極性。

英國地方議員中，之所以連低收入的手工工作者都能夠全心投入議員工作，很大程度上是因為議員工作能夠給他們帶來經(jīng)濟報酬。對于我國村委會成員來說，很多都是處于生活底層的農(nóng)民，經(jīng)濟條件更是捉襟見肘。要想提高其管理村務的能力，吸引更多的優(yōu)秀人才參與到基層自治當中，必須建立完善的補貼體系，可給予他們與其工作投入相適應的報酬。

綜上所述，英國的自治體制機制建設在當代地方自治中發(fā)揮著促進地方自治的重要作用，標志著中央與地方政府的關系朝著和諧化、平衡化、法治化的方向邁進，對我國村民自治的發(fā)展具有重要的借鑒意義。英國在平衡央地關系時，采取了極為審慎的態(tài)度，結合歷史的經(jīng)驗，妥善地處理放權與控權的關系。對我國村民自治而言，在放活自治與監(jiān)督自治之間，也必須綜合運用法律手段、制度手段，方能促進村民自治的良好發(fā)展。

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[責任編輯：郭莉娜]

中圖分類號：D638

文獻標志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)02-0078-06

作者簡介：徐登峰(1991-)，男，安徽寧國人，碩士研究生。

收稿日期：2016-01-16