陳志峰(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042)

我國(guó)礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)關(guān)系探析

陳志峰
(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042)

我國(guó)目前的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系存在的缺陷導(dǎo)致了目前資源行業(yè)的一系列問題，特別是作為整個(gè)體系核心的資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)制度都存在著重大弊端。資源稅應(yīng)改變目前調(diào)節(jié)級(jí)差收入和資源保護(hù)兼顧的雙重職能模式，將職能集中到資源開發(fā)過程中的資源保護(hù)，以及對(duì)于環(huán)境破壞的生態(tài)補(bǔ)償上來;資源補(bǔ)償費(fèi)制度則應(yīng)在吸收資源稅的級(jí)差收入調(diào)節(jié)功能的基礎(chǔ)上調(diào)整費(fèi)率和征收標(biāo)準(zhǔn)，整合形成我國(guó)的權(quán)利金制度，以便切實(shí)維護(hù)所有者權(quán)益。最終的結(jié)果將是兩者相互協(xié)調(diào)配合，形成更為合理的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系。

資源稅;資源補(bǔ)償費(fèi);權(quán)利金;生態(tài)補(bǔ)償;所有者權(quán)益

資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)作為我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度體系的兩項(xiàng)核心制度，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著十分重要的作用。但是目前我國(guó)在相關(guān)制度的理論構(gòu)建和具體實(shí)踐中存在著諸多問題及爭(zhēng)議?？v觀已有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，不同學(xué)者從各個(gè)角度對(duì)于這兩項(xiàng)制度進(jìn)行了研究和剖析。有學(xué)者主張未來應(yīng)當(dāng)廢除資源稅，并以權(quán)利金制度取代資源補(bǔ)償費(fèi)［1］;有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)將稅費(fèi)合一，形成新的資源稅收制度［2］;也有的學(xué)者主張以資源稅合并入環(huán)境稅，建立起我國(guó)的環(huán)境稅收制度［3］。本文在以上研究的基礎(chǔ)上，試圖綜合分析目前這兩項(xiàng)制度的實(shí)踐現(xiàn)狀，并通過對(duì)兩項(xiàng)制度理論基礎(chǔ)的分析，運(yùn)用比較研究和經(jīng)濟(jì)分析的方法，為現(xiàn)有法律制度提出改進(jìn)路徑。

一、我國(guó)礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)制度概述

(一)以資源稅及資源補(bǔ)償費(fèi)為核心的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系

自1984年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)資源稅條例(草案)》，開我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度先河以來，我國(guó)目前已經(jīng)形成了稅費(fèi)結(jié)合，以資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)為核心，包括采礦權(quán)使用費(fèi)，探礦權(quán)使用費(fèi)，探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款等多種稅收類型及行政性收費(fèi)類別的完整的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系①探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款屬于資源開發(fā)主體對(duì)于國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行的勘探及開采工作的投入所支付的對(duì)價(jià)，也有學(xué)者認(rèn)為其不屬于礦產(chǎn)資源有償使用制度體系。。這一制度體系體現(xiàn)了國(guó)家維護(hù)礦產(chǎn)資源合法權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)、勘探與合理開發(fā)，調(diào)整級(jí)差收入以實(shí)現(xiàn)資源合理再分配的目的，也起到了積極而重要的作用。但是隨著我國(guó)改革的不斷深入，這一制度在實(shí)踐運(yùn)行中愈發(fā)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，阻礙了生產(chǎn)效率的提高和可持續(xù)發(fā)展。而資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)作為制度核心所在，其在適用中出現(xiàn)的問題尤其值得我們關(guān)注。

(二)資源稅制度的功能錯(cuò)位與定位模糊

關(guān)于我國(guó)目前對(duì)資源稅的制度目的定位，一般認(rèn)為我國(guó)征收資源稅的目的主要是合理控制資源開采規(guī)模，保證資源節(jié)約利用和有效配置，并調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入，平衡資源開發(fā)單位或個(gè)人的利潤(rùn)水平，保證公平競(jìng)爭(zhēng)［4］。從《資源稅暫行條例》的規(guī)定來看，實(shí)踐中也確實(shí)體現(xiàn)了這一意圖。但是，無論是從理論基礎(chǔ)還是具體適用上來看，現(xiàn)有的資源稅制度都有著明顯的問題。

根據(jù)我國(guó)《資源稅暫行條例》第一、第三及第四條的規(guī)定②《資源稅暫行條例》第1條:“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)開采本條例規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽(以下簡(jiǎn)稱開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品)的單位和個(gè)人，為資源稅的納稅義務(wù)人(以下簡(jiǎn)稱納稅人)，應(yīng)當(dāng)依照本條例繳納資源稅?！钡?條:“納稅人具體適用的稅額，由財(cái)政部商國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)納稅人所開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的資源狀況，在規(guī)定的稅額幅度內(nèi)確定?！钡?條:“納稅人開采或者生產(chǎn)不同稅目應(yīng)稅產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)分別核算不同稅目應(yīng)稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量;未分別核算或者不能準(zhǔn)確提供不同稅目應(yīng)稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量的，從高適用稅額?！?，可以看出我國(guó)資源稅制度采取了“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則。在普遍征收的基礎(chǔ)上對(duì)于不同資源稟賦及開采條件的資源開采單位和個(gè)人分別實(shí)行不同的稅率以調(diào)節(jié)不同稟賦帶來的級(jí)差收入［5］，并由相關(guān)部門根據(jù)情況靈活確定，資源稅制度同時(shí)承擔(dān)著調(diào)節(jié)收入分配及資源保護(hù)和合理利用的雙重功能。但恰恰是這種雙重功能，導(dǎo)致了資源稅制度的目的錯(cuò)位和功能缺失，進(jìn)而在實(shí)踐中誘發(fā)了一系列問題。

1.資源稅制度的目的錯(cuò)位及問題

作為國(guó)家的一項(xiàng)稅收制度，資源稅毫無疑問應(yīng)當(dāng)具有稅收的強(qiáng)制性、固定性及無償性三大特征。但是目前由于調(diào)節(jié)級(jí)差收入功能的存在，以及資源稅實(shí)際上的地方稅地位，使得資源稅稅率在各省規(guī)定不一，高低各不相同，這實(shí)際上破壞了稅收的固定性;根據(jù)資源產(chǎn)量或者價(jià)格不同而規(guī)定不同稅率的做法，也有破壞稅收無償性之嫌。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行分析，根據(jù)馬克思的地租理論，本質(zhì)上級(jí)差收入的產(chǎn)生是由于級(jí)差地租的存在，由于投入某個(gè)生產(chǎn)部門中一定的個(gè)別資本與不可能利用這種例外的、有利于提高生產(chǎn)力的自然條件的投資相比，有較高的生產(chǎn)率［6］;這種生產(chǎn)率的差異就產(chǎn)生了級(jí)差地租。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，級(jí)差地租類似于所謂稀缺性租金，這種租金是生產(chǎn)者擁有的稀缺性投入要素的回報(bào)［7］;而土地的肥沃與否，位置等因素又導(dǎo)致了稀缺性租金的差異。在資源領(lǐng)域，級(jí)差地租或者說稀缺性租金由產(chǎn)權(quán)所有者即資源所有權(quán)人享有，也就意味著資源稅實(shí)際上收取的是所有權(quán)人的所有權(quán)收益。在我國(guó)自然資源屬于國(guó)家所有，通過資源稅的方式對(duì)國(guó)家自身收取級(jí)差地租，這在理論上是說不通的。

而為調(diào)節(jié)級(jí)差收入，通過資源稅收取的稅收收入進(jìn)入地方財(cái)政，實(shí)際上并未能夠有效地發(fā)揮作用。央地坐地分成，主要作為地方財(cái)政收入的資源稅收用途缺乏監(jiān)督，往往被挪作他用，變相造成了作為資源所有權(quán)主體的國(guó)家權(quán)益受損;同時(shí)也導(dǎo)致對(duì)于礦區(qū)的收入再分配的作用削弱，資源稅作為稅收的收入再分配功能也發(fā)生了錯(cuò)位，造成礦區(qū)附近居民權(quán)益在資源開采過程中持續(xù)受到損害，之后又得不到國(guó)家收入再分配進(jìn)行補(bǔ)償，生活貧困，犯罪率高，群體性事件多發(fā);而礦區(qū)所在地財(cái)政資金不足，也導(dǎo)致整個(gè)城市因資源枯竭而陷入經(jīng)濟(jì)停滯和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難的困局之中。

2.資源稅的功能缺失及不良影響

由于資源稅雙重功能的存在，實(shí)際上使得資源稅的定位始終處于搖擺狀態(tài)，而過去由于長(zhǎng)期受重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕生態(tài)保護(hù)的觀念所困，導(dǎo)致了實(shí)踐中資源稅對(duì)于資源的合理開發(fā)及利用，補(bǔ)償受到破壞的生態(tài)環(huán)境以及促進(jìn)節(jié)約資源走可持續(xù)發(fā)展之路的功能被長(zhǎng)期忽視。

過低的稅率導(dǎo)致資源稅促進(jìn)資源有效配置的能力減弱，且稅率不隨資源的市場(chǎng)價(jià)格的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，對(duì)于礦業(yè)企業(yè)影響已微乎其微，并導(dǎo)致資源稅收入的數(shù)額極低且增長(zhǎng)很緩慢，無法起到對(duì)經(jīng)濟(jì)租金起到調(diào)節(jié)作用，甚至于對(duì)相當(dāng)于“絕對(duì)地租”部分的絕對(duì)租金，也缺乏實(shí)質(zhì)性的調(diào)節(jié)作用［8］;對(duì)級(jí)差地租的調(diào)整更是毫無可能。資源開發(fā)單位缺乏外部成本內(nèi)部化的動(dòng)機(jī)，采富棄貧，濫采濫挖，資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題普遍存在，利用資源的同時(shí)造成了對(duì)資源的嚴(yán)重破壞。大部分資源稅采用了以銷售量或者自產(chǎn)自用量為稅基的從量征收標(biāo)準(zhǔn)，與回采率和資源儲(chǔ)量等均無關(guān)聯(lián)，也與礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)價(jià)格脫鉤，完全違背了市場(chǎng)機(jī)制［9］。這一問題也助長(zhǎng)了企業(yè)無序開采的現(xiàn)狀，開采企業(yè)無視資源的稀缺性和可耗竭性，對(duì)資源進(jìn)行掠奪性開采，產(chǎn)生大量積壓浪費(fèi)，回采率大大降低，導(dǎo)致了極為嚴(yán)重的外部不經(jīng)濟(jì)。

與此同時(shí)，重開發(fā)而輕保護(hù)，注重經(jīng)濟(jì)效益而無視環(huán)境治理的指導(dǎo)思想導(dǎo)致負(fù)外部性顯著，造成了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了極高的環(huán)境成本，由于缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力，也易導(dǎo)致生態(tài)被嚴(yán)重破壞的資源枯竭型的城市出現(xiàn)。目前我國(guó)通過資源稅對(duì)礦產(chǎn)資源開采過程中造成的環(huán)境成本的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。以煤炭資源為例，就有學(xué)者指出我國(guó)煤炭資源開采產(chǎn)生的外部成本沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的赤字，若要實(shí)現(xiàn)煤炭資源的自身價(jià)值與生態(tài)環(huán)境的價(jià)值損失之充分補(bǔ)償，需要大幅度提高相關(guān)稅費(fèi)稅率及費(fèi)率［10］。否則，礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)對(duì)所處環(huán)境的負(fù)外部性還將加劇。

(三)資源補(bǔ)償費(fèi)制度的效用喪失

1994 年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)正式有了具體的依據(jù)。該規(guī)定明確以采礦權(quán)人作為資源補(bǔ)償費(fèi)的征收對(duì)象，礦產(chǎn)資源在經(jīng)過開采或者采選后脫離自然賦存狀態(tài)形成的礦產(chǎn)品為征收客體。對(duì)其采取從價(jià)征收標(biāo)準(zhǔn)，以礦產(chǎn)品銷售收入為基礎(chǔ)。同時(shí)還規(guī)定礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入應(yīng)當(dāng)及時(shí)全額就地上繳至中央金庫，年終再按照中央與省、自治區(qū)、直轄市間規(guī)定的分成比例，單獨(dú)結(jié)算。其中中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為5∶5，中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為4∶6。另外根據(jù)該規(guī)定的附則，我國(guó)主要礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率普遍在1%到2%左右。這一規(guī)定可以說是對(duì)于整個(gè)制度加以比較詳細(xì)的規(guī)制，但是其中存在的諸多硬傷，導(dǎo)致了實(shí)踐中資源補(bǔ)償費(fèi)的作用實(shí)際上難以得到發(fā)揮，出現(xiàn)了效用喪失現(xiàn)象。

1.資源補(bǔ)償費(fèi)難以切實(shí)維護(hù)國(guó)家所有權(quán)權(quán)益

我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收目的十分明確，即“保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。但是其在實(shí)踐中卻越來越難以發(fā)揮作用。資源稅一樣偏低的費(fèi)率使得維護(hù)國(guó)家資源所有權(quán)益的職能根本無法發(fā)揮，利潤(rùn)多流入資源使用者之手，損害了作為資源所有權(quán)人的國(guó)家的權(quán)益，使這一制度幾乎喪失了效用。另外我國(guó)學(xué)界將資源補(bǔ)償費(fèi)一般定位為對(duì)于絕對(duì)地租的收取，被定位為土地所有者基于對(duì)于土地的壟斷所獲得的租金。但是實(shí)際上絕對(duì)地租和級(jí)差地租作為一個(gè)整體，都屬于產(chǎn)權(quán)所有者的生產(chǎn)剩余。“地租可以簡(jiǎn)單地看作是一種經(jīng)濟(jì)剩余，即總產(chǎn)值或總收益減去總要素成本或總成本之后余下的那一部分?！保?1］級(jí)差地租和絕對(duì)地租的區(qū)分對(duì)于所有權(quán)屬于國(guó)家所有的我國(guó)來說，其實(shí)沒有必要，也就不需要分別通過資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)兩種制度收取。

2.資源補(bǔ)償費(fèi)無法促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效利用

《資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》明確規(guī)定資源補(bǔ)償費(fèi)主要用于礦產(chǎn)資源的勘探工作，既忽視了對(duì)于國(guó)家所有自然資源的保護(hù)，助長(zhǎng)了資源浪費(fèi)和掠奪開采，也忽略了自然資源開發(fā)利用中對(duì)于礦產(chǎn)資源勘探所需基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，導(dǎo)致對(duì)于資源開發(fā)主體提高資源生產(chǎn)率的激勵(lì)被扭曲，地方政府也缺乏資金投入的積極性，不利于資源的持續(xù)利用和效率提升。

3.行政性收費(fèi)定位助長(zhǎng)效用喪失

立足于維護(hù)國(guó)家資源所有權(quán)益的資源補(bǔ)償費(fèi)卻被歸入行政性收費(fèi)中，使得國(guó)家所有權(quán)收益的性質(zhì)得不到體現(xiàn)，實(shí)際上扭曲了資源收益分配制度，使得理論與實(shí)踐上出現(xiàn)了混亂。關(guān)于資源補(bǔ)償費(fèi)用途規(guī)定不清，管理混亂，有時(shí)還存在著重復(fù)計(jì)征問題;收取過程中一方面部分企業(yè)逃避繳納，虛報(bào)瞞報(bào)生產(chǎn)量和利潤(rùn)，另一方面負(fù)責(zé)收費(fèi)的行政部門坐支挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，權(quán)力尋租問題得不到遏制。這就使得資源收益流向資源開發(fā)企業(yè)、個(gè)人和地方行政人員，損害了國(guó)家作為所有者的權(quán)益，也把資源價(jià)格上漲和環(huán)境破壞成本外部化，由普通民眾承擔(dān)。行政性收費(fèi)的定位進(jìn)一步助長(zhǎng)了資源補(bǔ)償費(fèi)的效用喪失現(xiàn)狀。

二、我國(guó)礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)制度的關(guān)系分析

(一)資源稅應(yīng)立足于稅收之本質(zhì)及生態(tài)補(bǔ)償之目的

1.資源稅應(yīng)當(dāng)立足于稅收收入再分配之本質(zhì)

各構(gòu)念的平均提煉方差超過0．5，表明本量表收斂效度良好;平均提煉方差的平方根大于各相關(guān)系數(shù)，表明判別效度通過檢驗(yàn)，見表2。

稅收的本質(zhì)實(shí)際上即是國(guó)家利用行政權(quán)力對(duì)于收入所進(jìn)行的再分配，資源稅作為一項(xiàng)稅收，同樣應(yīng)當(dāng)立足于這一本質(zhì)。國(guó)家通過行政權(quán)力向資源開發(fā)單位強(qiáng)制收取固定的，無償?shù)亩愂眨鳛樨?cái)政收入的一項(xiàng)來源。資源所在地?fù)碛凶匀毁Y源生產(chǎn)要素的比較優(yōu)勢(shì)，而在資源收益被公權(quán)力機(jī)關(guān)收取，資源要素?zé)o法轉(zhuǎn)化為資源所在地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，理所應(yīng)當(dāng)對(duì)資源所在地進(jìn)行利益補(bǔ)償;因此資源稅收收入應(yīng)當(dāng)對(duì)因?yàn)橘Y源的開發(fā)而權(quán)益受損的礦區(qū)周邊居民進(jìn)行補(bǔ)償，保證稅收的收入平衡作用，實(shí)現(xiàn)收入的再分配，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的帕累托最優(yōu)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)收益的提升，特別是要注意通過資源稅來促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型，避免城市陷入資源枯竭困境。而不應(yīng)當(dāng)像目前一樣只將注意力放在調(diào)節(jié)資源開發(fā)單位的級(jí)差收入上，忽視了對(duì)周邊居民因資源開發(fā)而受到的損失的補(bǔ)償。

2.資源稅應(yīng)當(dāng)確立資源可持續(xù)利用與生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊辉康?/p>

目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于資源稅收入的使用普遍集中于資源可持續(xù)利用與對(duì)環(huán)境破壞的生態(tài)補(bǔ)償上，事實(shí)上，在其他國(guó)家，資源稅又稱開采稅，是環(huán)境稅的一個(gè)重要組成部分，與我國(guó)的資源稅制度有所不同。美國(guó)已經(jīng)普遍地經(jīng)由環(huán)境稅制度等對(duì)探礦、采礦等礦業(yè)行為征稅，防范礦業(yè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的有害影響［12］。其他歐洲國(guó)家也大都在環(huán)境稅中包含了采礦稅，通過稅收的方式對(duì)于資源開采所造成的環(huán)境破壞與居民利益受損進(jìn)行補(bǔ)償。我國(guó)的實(shí)踐目前也已表明資源稅收如果主要定位于級(jí)差調(diào)節(jié)而忽視生態(tài)補(bǔ)償與可持續(xù)利用，將帶來嚴(yán)重的資源損耗及生態(tài)破壞的問題。因此，我國(guó)資源稅應(yīng)當(dāng)將級(jí)差收入調(diào)節(jié)的功能剝離出來，交由資源補(bǔ)償收費(fèi)制度來進(jìn)行調(diào)節(jié)，而專注于資源開發(fā)利用過程中對(duì)資源的保護(hù)和高效開發(fā)，并對(duì)由于資源開發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境破壞進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，將資源的可持續(xù)利用作為這一制度的唯一目的。

(二)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)益

1.增加資源補(bǔ)償費(fèi)的級(jí)差收入調(diào)節(jié)功能

礦產(chǎn)資源同時(shí)存在著絕對(duì)地租和級(jí)差地租，兩者均以礦產(chǎn)資源的稀缺性為基礎(chǔ)，屬于一種生產(chǎn)剩余，為礦產(chǎn)資源所有者所享有的權(quán)益范疇。我們應(yīng)當(dāng)將兩者統(tǒng)一成一個(gè)整體，在普遍收取的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同礦區(qū)的資源稟賦，開采難易度收取不同比例的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。從而改變目前由于無差別普遍征收使得國(guó)家礦產(chǎn)資源權(quán)益嚴(yán)重?fù)p失的現(xiàn)狀，保障國(guó)家的所有權(quán)權(quán)益。對(duì)于利潤(rùn)率較低，不能保證穩(wěn)定盈利的中小礦山企業(yè)，則應(yīng)考慮適當(dāng)減免其應(yīng)繳納的自然資源補(bǔ)償費(fèi)。

2.提高資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率，注意基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，保證資源利用效率

資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率應(yīng)當(dāng)保持一個(gè)更高的，對(duì)于礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)能夠產(chǎn)生正向激勵(lì)的水平，促使礦產(chǎn)資源開發(fā)單位能夠不斷提高其資源利用效率，不斷提高收益，避免因低稅率導(dǎo)致扭曲激勵(lì)，造成資源浪費(fèi)和掠奪性開采現(xiàn)象。資源補(bǔ)償費(fèi)收入應(yīng)當(dāng)注意對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用所需基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，保證地方政府對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用投資的積極性，并進(jìn)一步促進(jìn)資源開發(fā)單位生產(chǎn)率的提高。

為了解決適用混亂的問題，突出資源補(bǔ)償費(fèi)的所有權(quán)權(quán)益屬性，我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家所普遍適用的權(quán)利金制度。權(quán)利金是礦產(chǎn)資源開采人向資源所有權(quán)人支付的一種補(bǔ)償①不同國(guó)家所采取的權(quán)利金制度有所不同，有的國(guó)家采取單一的權(quán)利金制度，有的國(guó)家與開采稅相結(jié)合，但大多數(shù)國(guó)家的權(quán)利金在本質(zhì)上并無不同，均可總結(jié)為國(guó)家所有權(quán)益之體現(xiàn)。。這種補(bǔ)償主要基于礦產(chǎn)資源的稀缺性和可耗竭特性。權(quán)利金經(jīng)過上百年的發(fā)展目前已經(jīng)將絕對(duì)地租和級(jí)差地租均包括在內(nèi)。實(shí)際上發(fā)揮了我國(guó)現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅兩者相加所起的作用。而由于對(duì)所有者權(quán)益的保障體現(xiàn)的更為明確，因此在適用中避免了我國(guó)的稅費(fèi)不分，重復(fù)計(jì)征，權(quán)力尋租嚴(yán)重，收益分配機(jī)制扭曲等一系列混亂。權(quán)利金制度將來可以成為我國(guó)資源補(bǔ)償費(fèi)制度改革的方向。

(三)把握資源稅及資源補(bǔ)償費(fèi)制度的分野與協(xié)調(diào)

綜上所述，資源稅制度是基于國(guó)家征收賦稅的權(quán)力，屬于獲得國(guó)家強(qiáng)制力保證的一種行政性權(quán)益;而資源補(bǔ)償費(fèi)則是基于國(guó)家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，本質(zhì)上屬于一種偏向私法領(lǐng)域的所有權(quán)權(quán)益。盡管由于礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，資源本身的公共性使其立足于社會(huì)利益和公眾福利，考慮社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展及資源的可持續(xù)利用，其性質(zhì)應(yīng)界定為一種社會(huì)性權(quán)益［13］。因而，資源補(bǔ)償費(fèi)制度不同于一般的民事權(quán)利制度。但是畢竟兩者性質(zhì)上相差巨大，我們不應(yīng)當(dāng)使有著截然不同的根基的兩種制度相互混同。一方面稅費(fèi)難分，功能重疊;另一方面資源利用效率始終不受重視，生態(tài)環(huán)境的破壞更是長(zhǎng)期熟視無睹，周邊居民和城市的權(quán)益損失補(bǔ)償也難以落到實(shí)處。未來，我們應(yīng)當(dāng)明確兩種制度的邊界，把行政性權(quán)益和所有權(quán)權(quán)益區(qū)分開來，兩種制度在各自領(lǐng)域內(nèi)各司其職，同時(shí)也要相互協(xié)調(diào)，共同作用。

三、我國(guó)礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)協(xié)調(diào)與改進(jìn)的法律路徑

(一)明確資源稅收目的，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)及稅率

1.發(fā)揮資源稅的收入再分配職能

作為一項(xiàng)稅收，資源稅收制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其收入再分配職能，補(bǔ)償客觀上利益受損的礦區(qū)居民，將來我國(guó)應(yīng)以改革后的新型資源稅作為調(diào)控工具，促進(jìn)礦區(qū)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，社會(huì)，文化及環(huán)境的協(xié)調(diào)與和諧發(fā)展。注意保證礦區(qū)居民就業(yè)率，在保證居民與資源開發(fā)單位的利益平衡的基礎(chǔ)上支持資源型城市逐步轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，真正走上可持續(xù)發(fā)展道路。

2.資源稅功能一元化，以生態(tài)補(bǔ)償為核心，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)及稅率

目前我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確資源稅制度的稅收目的，將原有的雙重功能轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源可持續(xù)利用及生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊辉δ?，放棄原有的?jí)差調(diào)節(jié)功能，向西方的開采稅制度靠攏。稅率應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償和礦產(chǎn)資源保護(hù)所需的財(cái)政投入計(jì)算，保持資源稅的固定稅率，并將相關(guān)收入在收入再分配以外主要用于礦產(chǎn)資源開發(fā)所導(dǎo)致的生態(tài)破壞的生態(tài)補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中加以保護(hù);為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的保護(hù)性開采，還應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)征收標(biāo)準(zhǔn)由從量征收向從價(jià)征收的過渡，可以初步采取從價(jià)計(jì)征與從量計(jì)征結(jié)合的方式，使得資源稅率真正關(guān)聯(lián)市場(chǎng)價(jià)格，發(fā)揮資源稅的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。從而避免反激勵(lì)導(dǎo)致“挖菜心”式的粗放開采、無序開采和掠奪性開采，真正體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價(jià)值，促進(jìn)資源的節(jié)約與保護(hù)性開發(fā)。

(二)建立我國(guó)的礦產(chǎn)資源權(quán)利金制度

對(duì)于我國(guó)的資源補(bǔ)償費(fèi)制度，應(yīng)吸取西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以權(quán)利金制度取代實(shí)際上發(fā)揮著相同職能的資源補(bǔ)償費(fèi)制度，從而完成從行政性收費(fèi)向所有權(quán)收益制度的過渡。

1.權(quán)利金收入采取級(jí)差費(fèi)率收取，提高費(fèi)率以保障國(guó)家所有權(quán)收益

由于不同的資源豐度及開采條件導(dǎo)致不同礦業(yè)權(quán)所包含的級(jí)差地租存在差異，因此權(quán)利金費(fèi)率應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同礦種的資源品質(zhì)、重要性和稀缺度加以確定，使礦產(chǎn)資源所有權(quán)益能夠切實(shí)依照資源實(shí)際情況得以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)煤炭、石油的資源補(bǔ)償費(fèi)率一直為1%，有色金屬費(fèi)率普遍為2%，相比較而言美國(guó)的露天礦權(quán)利金費(fèi)率則為12.5%，井工礦為8%，而俄羅斯的權(quán)利金費(fèi)率為3%～6%［14］。鑒于我國(guó)的資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率過低，難以發(fā)揮保障國(guó)家資源所有權(quán)益的作用，應(yīng)當(dāng)提高權(quán)利金費(fèi)率，使得權(quán)利金能夠真正發(fā)揮維護(hù)國(guó)家所有權(quán)益，通過稅收激勵(lì)調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率，減少資源浪費(fèi)現(xiàn)象的作用。

2.權(quán)利金收入專門用于礦產(chǎn)資源的開發(fā)保護(hù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

對(duì)于通過權(quán)利金所取得的收入，基于權(quán)利金已不再屬于行政性收費(fèi)的前提，權(quán)利金收入可以?？顚Ｓ?，即使仍保持中央與地方分成的機(jī)制，也可以真正專門用于礦產(chǎn)資源的勘探投入，更好地激勵(lì)礦產(chǎn)資源開發(fā)者提升其勞動(dòng)生產(chǎn)率和擴(kuò)大再生產(chǎn);同時(shí)更多的收入可以用于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)過程中的資源保護(hù)工作，使礦產(chǎn)資源開發(fā)者在資源開發(fā)中可以更加重視礦產(chǎn)資源的節(jié)約利用和保護(hù)性開發(fā)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上規(guī)劃其礦產(chǎn)資源的開發(fā)與利用計(jì)劃，保證合理開采和精細(xì)化開采，以促進(jìn)礦產(chǎn)資源的持續(xù)利用;另外還可以將部分收入用于為礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，提升地方政府積極性。

(三)保持資源稅和權(quán)利金制度的互動(dòng)和協(xié)調(diào)

資源稅和權(quán)利金制度在資源行業(yè)諸多領(lǐng)域可以共同發(fā)揮作用，特別是兩者均能夠促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)與可持續(xù)利用，但是兩者所作用的原理并不相同。資源稅更多應(yīng)側(cè)重于對(duì)于受損環(huán)境的補(bǔ)償，使得因?yàn)榈V產(chǎn)資源的開發(fā)行為大量消耗的環(huán)境成本等外部成本得到補(bǔ)充，以防止礦產(chǎn)資源不計(jì)代價(jià)地過度開發(fā);而權(quán)利金制度則更多是通過激勵(lì)效應(yīng)促進(jìn)資源的高效利用，避免資源浪費(fèi)現(xiàn)象。兩者相輔相成，因此在礦產(chǎn)資源的保護(hù)與可持續(xù)利用方面應(yīng)注意兩種制度工具的綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用。

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［責(zé)任編輯:鄭 男］

陳志峰(1992－)，男，山東泰安人，2015級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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