謝 雨，王林麗(寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波3500)

我國民事立案登記制度研究
——從司法實踐說起

謝 雨1，王林麗2
(寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波315200)

我國民事立案登記的實施規(guī)范了立案人員的操作程序，使民事案件更容易進入司法程序。但法律規(guī)定的起訴要件涵括了大量實體訴訟要件，加上司法為民的理念、立案部門的職能定位、審前程序的缺失、替代性糾紛解決機制作用的有限等使民事立案登記扭曲“生長”。因此，應(yīng)將民事與行政案件在立案登記中區(qū)別開來，在民事訴訟中實施降低起訴條件、加強審判管理、獨立并落實審前程序、設(shè)置訴前強制調(diào)解程序等措施落實立案登記制度。

立案登記;司法為民;審前程序

立案登記制自2015年5月1日正式實施后，在民事、行政、刑事自訴等五個領(lǐng)域已適用近一年時間，筆者帶著這項司法改革的初衷——充分保障當(dāng)事人訴權(quán)，切實解決人民群眾反映的“立案難”問題，通過司法數(shù)據(jù)及實地調(diào)研，嘗試探索分析立案登記在我國民事訴訟中具體的操作方法、運行情況、社會效果等現(xiàn)實問題，在此基礎(chǔ)上提出完善建議。

一、立案登記在民事訴訟中的基本含義

(一)立案登記在我國民事訴訟中的規(guī)定

立案登記這一詞對我國司法實踐人員和理論研究人員來講并不陌生，早在1997年，《最高人民法院關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》第7條多次出現(xiàn)了“立案登記”，但僅限于檢察機關(guān)提起的公訴案件或司法機關(guān)提起的再審案件與移送的上訴案件，意味著起訴在符合法律規(guī)定的前提下方可予以登記立案，而“民事法律規(guī)定”包括有直接利害關(guān)系的原告、明確被告、具體訴訟請求和事實理由、屬于受訴人民法院主管和管轄、不屬于《中華人民共和國民事訴訟法》(下簡稱《民訴法》)第124條的情況。

(二)立案登記在域外民事訴訟中的含義

英美法系各國的起訴登記，指的是審判法官對當(dāng)事人的起訴采取形式審查標(biāo)準(zhǔn)，對符合訴狀格式要求的案件予以受理［1］。根據(jù)域外案件受理制度的要求，立案登記僅就原告的訴狀格式審查其是否符合法律要求，如當(dāng)事人、請求目的、請求原因等必要記載事項，而對于管轄權(quán)范圍、當(dāng)事人是否實際存在、當(dāng)事人是否具有訴訟行為能力、同一案件是否系屬于其他法院、是否具有訴的利益等均在案件進入民事訴訟程序中進行審查［2］67－89。

大陸法系的起訴程序，德日奉行的“期日制”是目前大陸法系的普遍做法，指起訴由審判長預(yù)審原告提交的訴狀和書記官將起訴狀副本有效送達被告兩個步驟組成。審判長預(yù)審的內(nèi)容包括是否支付了訴訟費用、是否屬于德國法院管轄、被告是否明確等事項，若不滿足則可拒絕送達［3］。起訴階段法院僅保留職權(quán)進行主義和職權(quán)送達主義，其余事項由當(dāng)事人處分。

(三)域內(nèi)外民事立案登記比較

各國對于“符合法律規(guī)定”的起訴均予以登記立案，即是要求滿足法定的起訴要件，而兩大法系的起訴條件均限于被告是否明確、是否繳納訴訟費用等訴狀之必要記載事項，而我國起訴條件中涵括了管轄、主管、重復(fù)起訴等本應(yīng)在民事訴訟程序中審查的訴訟要件，割裂了原被告雙方對抗、法院中立的三元訴訟構(gòu)造，將被告處于危險的境地，同時要求立案人員對案件應(yīng)否立案必須當(dāng)場作出判斷。

另外，《意見》和《民訴法司法解釋》中在起訴條件上延續(xù)了民訴法的基本要求，但有將消極要件進一步擴大化和抽象化的趨勢，如《意見》第2條第二款規(guī)定:“違法起訴、訴訟已經(jīng)終結(jié)、危害國安等情形，不予登記立案”，何為“違法起訴”、“訴訟已經(jīng)終結(jié)”，并非不言自明。

二、立案登記對民事司法實踐的影響

(一)民事案件受理量

從上圖看出:(1)2011至2014年間，全國法院民事案件受理量增幅在6%至10%，2015年增長率達21.55%。(2)自立案登記實施后，截至2015年9月底，全國收案增長量位居前四的省份江蘇、浙江、山東和廣東，在民事案件受案量中僅江蘇和山東大幅上升，其余法院升幅不大甚至略有下降。其實，影響法院民事案件受理量的因素有很多，大到交通事故發(fā)生率、經(jīng)濟行為頻率，小至離婚率、受教育程度、個人性情，因此案件受理量在一定范圍內(nèi)的升降變化都是正?，F(xiàn)象。再加上立案登記實施導(dǎo)致行政訴訟受案量增長近80%，因此目前難以將“立案登記”的實施與民事案件受理量直接聯(lián)系①本段數(shù)據(jù)參考2010年至2014年《中國法律年鑒》，江蘇省、浙江省、山東省、廣東省高級人民法院官網(wǎng)及《人民法院報》，2015年11月16日，第01版，羅書臻《最高法院通報立案登記制改革實施情況》。。

(二)立案登記的審查事項

《意見》規(guī)定:與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織提起的民事訴訟，有明確的被告，具體的訴訟請求和事實依據(jù)，屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄的應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。這與《民訴法》第124條規(guī)定內(nèi)容基本一致，而立案登記要求對立案材料僅限于形式審查，不涉及實體審查，只要當(dāng)事人的訴狀符合法律既定的形式要求、有基本的證據(jù)材料加以支持，便可登記立案。

在某區(qū)法院工作十余年的書記員說:“以前有當(dāng)事人來立案，在自由裁量范圍內(nèi)，能不收的案子擋一擋就過去了，而現(xiàn)在，每個當(dāng)事人都知道了‘立案登記’，立案門檻大幅降低，大大擠壓了立案裁量權(quán)?！绷傅怯浀膶嵤┦姑袷掳讣菀走M入法院，但這并不等同于民事案件大幅度增長，而是使當(dāng)事人尋求法律幫助更為有效。

(三)立案登記的司法程序

實行一次性全面以書面形式告知和補正，本為免去當(dāng)事人為準(zhǔn)備訴訟材料多次奔波，而在司法實踐之中，當(dāng)事人長時間排隊等候立案后，被告知不符合相關(guān)規(guī)定，需要再次準(zhǔn)備立案材料并排隊立案。在法律咨詢臺的人員大多是沒有實踐經(jīng)驗的實習(xí)生，甚至是輔修法學(xué)的實習(xí)生，僅僅是為了完成學(xué)校要求的實習(xí)任務(wù)，給咨詢當(dāng)事人的答復(fù)往往不全面，且常常把握不清法院釋明權(quán)和當(dāng)事人律師的角色界限，缺少中立色彩。

當(dāng)事人對于不予受理的裁定有權(quán)提出上訴，這與《民訴法》規(guī)定相一致，立案登記實施前，不予受理的裁定適用數(shù)量極少，2015年5月后有明顯上升，表明立案登記的實施使立案工作人員的操作規(guī)范意識有明顯提高。

禁止在法律規(guī)定之外設(shè)定受理條件，全面清理和廢止不符合法律規(guī)定的立案“土政策”。實踐中類似的內(nèi)部或公開文件有很多，如上海自貿(mào)區(qū)的負面清單管理模式，制定明確的受案范圍負面清單，向社會公示不予登記立案的詳細類別名單。毫無疑問，這是與法律規(guī)定、當(dāng)事人訴權(quán)保障相背離的，“法治”要求依法而治，杜絕法律之外另設(shè)各種限制。目前我國的司法體制尚不足以與行政體制相分離，在“民告官”的行政案件中法院承擔(dān)著其不能承受之重，但民事訴訟與行政訴訟存有本質(zhì)不同，依據(jù)我國現(xiàn)階段情況，立案登記在民事訴訟中可以走得更遠一步。

三、我國民事立案登記的實施障礙

(一)理念障礙——司法為民

社會主義法治理念的基本內(nèi)涵是依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)，其是以中國特色社會主義法治實踐為指導(dǎo)的、體現(xiàn)馬克思主義理論的現(xiàn)代法治理念。理念對國家和公眾均有較大的影響，對各個法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的目的有著宏觀的指導(dǎo)作用，也對社會公眾進行著潛移默化的教育。

一方面，國家從立法、司法、執(zhí)法三方位大力提倡保護當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，強調(diào)司法為民理念。如《民訴法》第2條規(guī)定，“中華人民共和國民事訴訟法的任務(wù)，是保護當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利……及時審理民事案件……保護當(dāng)事人的合法權(quán)益……”;2007年《訴訟費用繳納辦法》中訴訟費用的大幅度下調(diào)，一件勞動爭議案件，通過調(diào)解或撤訴的方式結(jié)案只收取5元的訴訟費即可，有些法院甚至不收，給出的理由是“司法為民”［4］。再如，2013年全國高級法院院長座談會上，周強院長著重指出，踐行司法為民根本宗旨就是通過履行審判職能為人民服務(wù)。維護和實現(xiàn)人民群眾的權(quán)益是法院工作的出發(fā)點和落腳點……切實保障群眾合法權(quán)益。

另一方面，研究發(fā)現(xiàn)在其他糾紛解決途徑不能使?fàn)幾h得到較好解決的情況下，基層民眾選擇偏好投向了人民法院。一項研究表明:若第一次選擇的解紛機構(gòu)未能解決其糾紛，在城市，人們的次選糾紛解決方式所占比例最高的是“法律訴訟”，由首選中所占比例5.3%上升到了29.8%，在農(nóng)村，民眾“進行法律訴訟”則由首選比例的2.8%升至了次選比例的19.5%［5］。這說明，當(dāng)其他解紛方式不能令其滿意的時候，人們依然傾向于到最具權(quán)威的法院解決糾紛。

兩方合力導(dǎo)致了法院“案多人少”的危機，法院雖采取了強調(diào)調(diào)解優(yōu)先的分流機制、增加審判資源、針對案件類型分流處理、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段等作為應(yīng)對措施，但短期內(nèi)不足以有效解決“案多人少”的難題。

(二)立案部門的職能定位不明

我國人民法院的立審結(jié)構(gòu)主要經(jīng)歷了三個不同的歷史階段。第一，“立審合一”階段。立案的審查與決定權(quán)附屬于審判，審理案件的法官或法庭自立自審，過于集中的權(quán)力造成了立案工作的隨意性，損害了司法權(quán)威和法院形象。第二，“立審分立”的探索實行階段。告訴申訴審判庭的相繼設(shè)立，處理信訪工作、立案工作，健全法院內(nèi)部監(jiān)督制約機制。第三，“立審分立”的規(guī)范和完善階段。告訴申訴審判庭進一步分化為立案庭和審判監(jiān)督庭，立案工作實現(xiàn)專門化，立案機構(gòu)逐步健全［2］36－38。

關(guān)于立案部門職能定位的思路主要有準(zhǔn)備程序庭、審判服務(wù)庭、流程管理等，其主要職能是立案，為各個業(yè)務(wù)庭的審理工作做足前期準(zhǔn)備，審查起訴的主要證據(jù)具備與否、原告主體資格、是否屬于法院主管和管轄等事項。調(diào)研采訪過一個基層法院立案庭庭長，“您認為立案登記制在我國實施的最大障礙是什么”，“立案尺度難以把握，對于當(dāng)事人的起訴是否符合法律規(guī)定的審查較難掌握，比如原告精神狀況、重復(fù)起訴的判斷、法院主管、管轄權(quán)的判斷等，另外由于我國律師代理制度并不普遍，有些原告連基本的訴狀格式也很難達到法定要求”。

因此，立案部門的職能定位大大超出了其能力范圍，負責(zé)審查案件是否受理的重要工作，切必須當(dāng)場或七天內(nèi)作出判斷，但并沒有與之相匹配的程序措施和時間條件，加上權(quán)力本身的擴張性，實在難以保障當(dāng)事人訴權(quán)。

(三)審前程序的實踐缺失

審前程序(pretrail)是指在一審程序中當(dāng)事人起訴后至審前法官裁決終結(jié)之日期間，各訴訟主體依法整理爭點、證據(jù)和終結(jié)無爭議的訴訟，并對法官和其他訴訟主體產(chǎn)生約束力的步驟及其過程［6］。而我國《民訴法》與之相應(yīng)的“審理前的準(zhǔn)備”指的是案件在開庭審理之前由承辦法官所進行的一系列必要的準(zhǔn)備活動，包括當(dāng)事人法律權(quán)利告知、審閱訴訟材料、收集證據(jù)以及對案件分情形處理等，多是法院內(nèi)部的指導(dǎo)規(guī)范，缺少當(dāng)事人的參與互動。

承辦法官集審前與審理程序于一身，加大了其工作量，還對當(dāng)事人有先入為主的不利影響。在2012年《民事訴訟法》中雖增加了“需要開庭審理的，通過要求當(dāng)事人交換證據(jù)等方式，明確爭議焦點”，但將“需要明確爭議焦點”局限于需要開庭審理的案件，且對操作主體、具體程序、法律后果等均未做明確規(guī)定，實踐中可操作性不強。

為此，有學(xué)者建議可以由法官助理來把握案件程序運作，包括主持當(dāng)事人的證據(jù)交換、明確爭點、引導(dǎo)和解、作出程序性裁定等［7］。但筆者認為法官助理的形式并不可取，原因有:(1)理想的審前程序可以消化大部分訴訟糾紛，因此對法官的法律知識和審判技巧要求都比較高;(2)審前程序可能耗費半年或者更久的時間，需要審判人員投入大量精力，而法官助理的工作絕不僅限于此;(3)之所以是“助理”，表明其依舊要依附于審判法官，溝通案件事實或法律適用，極有可能將法官助理形式化。

因此，只有將審前程序與審理程序徹底分離(部分國家甚至設(shè)有審前法院)，獨立并擴大審前程序的適用，配備大量審前程序法官，在案件進入審判程序前對案件訴訟要件進行審理，精設(shè)審判法官處理進入審判的民事案件。

(四)替代性糾紛解決機制的作用有限

ADR是指訴訟以外的，運用法律或者其他規(guī)范解決糾紛的其他方法的總稱［8］。和諧社會并不是沒有矛盾的，而是一個能有效化解糾紛和矛盾的社會，因此如何正義和高效地解決糾紛是國家和社會在不斷完善其基本結(jié)構(gòu)功能的過程中不斷追求的目標(biāo)。訴訟的低效拖沓是其弊病，因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮訴訟外糾紛解決機制的作用，在我國提倡調(diào)解的社會大環(huán)境下，人民調(diào)解是替代性糾紛解決機制中的主要途徑，筆者考察人民調(diào)解委員會和人民法院近幾年的適用情況①數(shù)據(jù)參見2009至2014年《中國法律年鑒》及最高院發(fā)布的權(quán)威報道，法官數(shù)量為全體法官數(shù)量，包括刑事庭、行政庭等審判庭和執(zhí)行局法官。，總結(jié)如下:

2010年—2014年全國人民調(diào)解委員會數(shù)量及相關(guān)數(shù)量

2010年—2014年全國法院民事案件各類型受理數(shù)及法官數(shù)量

數(shù)據(jù)顯示:(1)2010至2014年，每個調(diào)解員每年平均最多處理2.37件民事糾紛，而每個法官每年平均最多處理40.87件民事糾紛，且有繼續(xù)增加的趨勢。(2)自2010年以來，各類民事案件的調(diào)解結(jié)案率至少為29.60%，2010年在婚姻家庭繼承案件中調(diào)解率甚至達到48.93%，且常年居高不下。(3)截至2014年，全國法官近20萬人，審結(jié)民事案件700萬，而調(diào)解人員近400萬人，解決糾紛933萬件，后者人數(shù)是前者的20倍，但解決糾紛數(shù)量上并未與之成正相關(guān)。(4)人民調(diào)解的專職司法助理員所占比例較低，最高僅為22.41‰，人民調(diào)解員的法律專業(yè)及經(jīng)驗不足對其作用發(fā)揮有所限制。

因此，我國在形式上雖已存在大量訴訟外的民事糾紛解決機構(gòu)(人民調(diào)解委員會數(shù)量為80萬，而法院數(shù)量僅為3 500個)，由于其作用發(fā)揮有限，因此并沒有從實質(zhì)上降低法院民事案件受理量。

四、完善我國民事立案登記制度的建議

案件受理制度的改革對我國司法改革具有里程碑的意義，但由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型的過程之中，立案登記雖已實施，但在司法理念、立案庭職能定位、審前程序、替代性糾紛解決機制均存有誤區(qū)。為進一步落實案件受理制度改革的目的，筆者認為主要從以下幾個方面進行完善:

(一)加強審判管理

公民和國家在民事訴訟制度方面存在著供需矛盾，作為非營利性公共產(chǎn)品的民事訴訟制度的供給增幅無法趕上公民需求的增幅［9］。應(yīng)加強審判管理，充分利用審判資源，可以從以下幾個方面入手:(1)定位立案部門職能，立案人員有義務(wù)對當(dāng)事人進行訴狀書寫的釋明與指導(dǎo)，并對經(jīng)釋明指導(dǎo)后仍不滿足起訴條件的案件作出不予受理的決定，對該決定當(dāng)事人可以向立案部門審判員提出復(fù)議申請;(2)針對一些相對不太重要的、數(shù)額較小的、打不打都可以的瑣細案件提高訴訟費用［4］;(3)案件若在審前程序中得到解決，則收取相比于進入審判階段更少的訴訟費用。

(二)降低起訴條件

我國將起訴條件和實體判決要件相糅合的法律規(guī)定，使起訴條件依舊存在“高階化”現(xiàn)象，當(dāng)事人的實體權(quán)利和程序權(quán)利均無法得到保障，也使立案部門對起訴條件的審查深感無力。筆者認為，我國民事立案登記制下起訴狀應(yīng)載明以下事項:(1)明確的原告和明確的被告;(2)訴訟請求;(3)書面陳述的事實和理由。原告方有理由時可以向法院申請“立案調(diào)查令”，緩解“立案難”的問題。民事訴訟管轄方面，只要排除我國無管轄權(quán)的案件即可。只要原告提供的起訴狀符合必要記載事項，民事訴訟程序便可啟動，法院則有義務(wù)依照我國民事訴訟法保護當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，進入審理前的準(zhǔn)備程序。

(三)落實審前程序

起訴門檻降低后，之前由立案部門負擔(dān)的部分實體判決要件的審查需要獨立的“審前程序”承擔(dān)，部分法院將舉證、質(zhì)證等階段放置于開庭審理過程中，沒有審前程序的輔助，使審判效率低下。審前程序應(yīng)由區(qū)別于審判法官的、獨立的審前法官主持，負責(zé)組織證據(jù)交換，清除與案件無關(guān)的事項，審查是否系法院主管、管轄、重復(fù)訴訟、原告適格、法律期限限制起訴情況等實體判決要件，并確定是否存在適于審判的爭點與爭點內(nèi)容，旨在導(dǎo)向一個有效率的審判或作出駁回起訴的裁定或在案件情況明了后直接達成解決方案，從而避免進入審判。另外，審判法官實行員額制，挑選部分審判經(jīng)驗豐富的法官對在審前程序中沒有處理的案件進行審理并作出相應(yīng)判決。

(四)擴大訴訟前置范圍

筆者認為，可以借鑒勞動仲裁的訴訟前置方案，從案件當(dāng)事人人身關(guān)系、案件性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)狀態(tài)、案件標(biāo)的額等方面綜合考慮是否應(yīng)當(dāng)進入強制調(diào)解程序，由退休法官、律師、公證人員等具有法律實踐經(jīng)驗的人或居委會(村委會)里有威望的人擔(dān)任調(diào)解員，制作的調(diào)解協(xié)議產(chǎn)生同人民調(diào)解協(xié)議一樣的效力，可以在生效后30天內(nèi)申請司法確認。同時擴大勞動仲裁的范圍，如提高受案年齡、將實習(xí)生納入受案范圍。

(五)健全多元化糾紛解決機制

民事訴訟和非訴訟糾紛解決辦法是解決社會糾紛的主要途徑，替代性糾紛解決機制的發(fā)展是時代的需求，成本與效益應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法治的各個領(lǐng)域。在優(yōu)化司法程序及內(nèi)部管理的基礎(chǔ)上，將“訴調(diào)”、“訴仲”等有機銜接，如人民調(diào)解委員會設(shè)置在人民法院內(nèi)部、指導(dǎo)當(dāng)事人將仲裁約定規(guī)范化，為民事糾紛當(dāng)事人提供多種低成本的解紛途徑，強制雙方當(dāng)事人在訴前充分接觸，作出最優(yōu)選擇，而不是將糾紛一味訴諸法院。

［1］江偉，傅郁林.民事訴訟法學(xué)(第三版)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2015:256.

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［3］段文波.起訴程序的理論基礎(chǔ)與制度前景［J］.中外法學(xué)，2015，(4).

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［7］范躍如.從比較法角度看我國民事審前準(zhǔn)備程序的構(gòu)建［DB/OL］.(2002－11－12)［2016－01－09］.http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=18534.

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［責(zé)任編輯:王澤宇］

謝雨(1992－)，女，河南鄭州人，2014級法律碩士研究生;王林麗(1989－)，女，浙江紹興人，2014級法律碩士研究生。

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