王克文，劉 玨(.浙江省湖州市人民檢察院，浙江湖州33000;.清華大學(xué)法學(xué)院，北京00084)

羈押必要性審查制度實施情況實證研究
——以Z省實施情況為例

王克文1，劉 玨2
(1.浙江省湖州市人民檢察院，浙江湖州313000;2.清華大學(xué)法學(xué)院，北京100084)

2012年修訂的《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查權(quán)，實踐中主要由監(jiān)所檢察部門實施該制度，偵查監(jiān)督部門幾乎未實施，審查的整體成效較小。由于社會危險性評估未達(dá)成共識、辦案單位抵觸、建議缺乏剛性效力等問題，羈押必要性審查建議不被辦案單位采納。構(gòu)建合理的審查主體，科學(xué)評估社會危險性，提高建議采納率，是完善羈押必要性審查制度的有效路徑。

羈押必要性;社會危險性;抵觸審查

為對捕后未決羈押人員提供有效救濟(jì)，減少不必要羈押，2012年修訂的《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查權(quán)。該制度實施三年有余，取得一定成效，但從實踐情況看效果并不明顯。本文以Z省2013年至2015年羈押必要性審查實施情況為研究樣本，對有關(guān)情況進(jìn)行客觀全面的分析，以求進(jìn)一步完善羈押必要性審查機(jī)制。

一、Z省羈押必要性審查制度實施情況

(一)部門審查數(shù)量上監(jiān)所部門較多，偵監(jiān)部門較少

1.監(jiān)所檢察部門①根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第617條規(guī)定，Z省偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)偵查階段的羈押必要性審查，監(jiān)所檢察部門在刑事訴訟中發(fā)現(xiàn)不需要羈押犯罪嫌疑人的，向偵查機(jī)關(guān)、公訴部門、法院提出變更強(qiáng)制措施或釋放的建議。在2013年度審查的人數(shù)較少，2014年度數(shù)量大幅提升，2015年度與2014年度基本持平(詳細(xì)數(shù)據(jù)見表1)。2013年度Z省檢察院監(jiān)所檢察部門沒有對羈押必要性審查工作進(jìn)行考核，2014年度進(jìn)行定量考核，2015年度繼續(xù)考核并要求不少于2014年度完成數(shù)量。2014、2015年度完成審查數(shù)量是建立在考核設(shè)定的基礎(chǔ)之上。

2.偵查監(jiān)督部門審查的案件數(shù)量一直較少。2013、2014年度，Z省檢察院沒有要求下級偵查監(jiān)督部門實施羈押必要性審查制度。2015年度要求實施，但由于沒有納入考核，且與捕后判輕緩刑②捕后判輕緩刑是指捕后判處有期徒刑以下刑罰(包括拘役、管制、單處罰金)或者緩刑?？己讼鄾_突(下文詳細(xì)論述)，偵查監(jiān)督部門審查的案件數(shù)量仍然保持低位(詳見表1)，全省101個市、縣區(qū)檢察院中，5個市級、22個縣區(qū)檢察院的偵查監(jiān)督部門完全沒有實施此項制度。

表1 Z省羈押必要性審查人數(shù)(采納數(shù))

(二)偵查、審查起訴階段較多，審判階段較少

從三年來監(jiān)所檢察部門辦案情況看，其在審查起訴階段審查的人數(shù)占案件總數(shù)的50%以上，偵查階段占37%，審判階段僅占12%(詳見表1)。

1.審查起訴階段審查數(shù)量較多有以下兩方面原因:其一，部分縣區(qū)檢察院不派駐監(jiān)督看守所，監(jiān)所檢察部門沒有渠道獲知偵查和審判案件的信息，審查有不便之處。而監(jiān)所部門和公訴部門、案管部門進(jìn)行溝通，可以及時獲知審查起訴階段案件信息。其二，監(jiān)所部門和公訴部門同為檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，易于溝通協(xié)調(diào)，在保障刑事訴訟順利進(jìn)行的情況下，公訴部門容易接受監(jiān)所部門的建議。

2.審判階段審查數(shù)量較少有以下兩方面原因:其一，案件在前期偵查和審查起訴階段被審查過，經(jīng)過多重過濾，到審判階段大多是需要羈押的案件。其二，審判是訴訟程序的尾期，為了減少不必要的麻煩，法院一般不愿意對被告人變更強(qiáng)制措施，除非是有可能判緩刑或者法定不必要羈押的情形。

(三)審查方式以非公開審查為主

羈押必要性審查有公開聽證和聽取意見兩種方式，實踐中，通過公開聽證方式審查的案件較少。2013年至2015年，Z省檢察機(jī)關(guān)共審查3 167件案件，只有7件案件采取公開聽證方式審查，其他案件都通過非公開聽證方式審查。公開聽證使檢察人員兼聽犯罪嫌疑人、辯護(hù)人、辦案單位等多方意見，能夠客觀公正審查案件，然而聽證式審查需要商請偵查機(jī)關(guān)、法院配合，費時費力，實踐中檢察人員很少采取，更多的是通過征求辦案單位的意見，聽取辯護(hù)律師、被害人的意見，訊問犯罪嫌疑人等方式進(jìn)行審查。

(四)審查案件范圍具有限定性

根據(jù)《刑事訴訟法》第79條規(guī)定，可能判處10年以下徒刑的案件都要考慮評估社會危險性，如果沒有社會危險性，就無羈押必要。但社會危險性畢竟具有一定抽象性和不確定性，基于風(fēng)險承受能力考慮，在羈押必要性審查實踐中，案件范圍基本上局限于犯罪嫌疑人可能判處拘役、緩刑且事實清楚的案件。

(五)采取“溝通協(xié)調(diào)→發(fā)出建議”流程

檢察機(jī)關(guān)穩(wěn)妥、謹(jǐn)慎開展羈押必要性審查工作，審查后認(rèn)為確實不必要繼續(xù)羈押的，建議釋放或變更強(qiáng)制措施。在發(fā)出建議前，與辦案單位就是否有必要繼續(xù)羈押進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成共識后發(fā)出建議。此種“溝通協(xié)調(diào)→發(fā)出建議”的操作流程，有助于妥善處理檢察機(jī)關(guān)與辦案單位的分歧，提高了建議采納率，近三年采納率高達(dá)97%。

二、羈押必要性審查中存在的問題

(一)當(dāng)事人申請審查的主動性不強(qiáng)

當(dāng)事人申請審查是檢察機(jī)關(guān)開展羈押必要性審查的重要渠道之一。2013年至2015年，Z省檢察機(jī)關(guān)審查的3 167件案件中，依申請審查1 077件，占比34.01%，比例較低。當(dāng)事人申請審查主動性不強(qiáng)的原因有四方面:其一，派駐檢察室沒有詳細(xì)告知犯罪嫌疑人羈押必要性審查相關(guān)權(quán)利，嫌疑人不知悉此權(quán)利;其二，犯罪嫌疑人權(quán)利救濟(jì)意識不強(qiáng)，認(rèn)為羈押在看守所中，變更強(qiáng)制措施的機(jī)會比較小，不愿申請羈押必要性審查;其三，部分犯罪嫌疑人考慮到涉嫌案件較輕沒有聘請律師，而律師在申請羈押必要性審查方面可以起到重要作用;其四，不少律師將主要精力放在審查逮捕上，認(rèn)為捕后變更強(qiáng)制措施的幾率不大，故而不再申請審查。

(二)羈押必要性審查主體存在爭議①2016年最高檢出臺新的規(guī)定，但是在這之前審查主體一直存有爭議，對此進(jìn)行討論仍有一定實踐意義。

對于羈押必要性審查主體，在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》出臺之前就存在分歧，出臺之后爭論仍然沒有停息，主要爭點是應(yīng)由監(jiān)所檢察部門還是由偵查監(jiān)督部門審查。

對監(jiān)所檢察部門的主要非難是，監(jiān)所部門不了解審查逮捕情況和案件進(jìn)展，不能準(zhǔn)確把握案件和社會危險性情況。這有一定道理，但不是主要問題，因為當(dāng)前的實踐中，審查的案件范圍主要是事實清楚、沒有爭議、可能判處輕緩刑的案件。實踐中真正的難題在于監(jiān)所檢察部門難以和偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行有效溝通，提出的建議未必會被偵查機(jī)關(guān)采納。

對偵查監(jiān)督部門的主要非難是，承辦具體案件的檢察官囿于審查逮捕時的思維，難以做到客觀、中立，在社會危險性條件沒有重大變化的情況下，不輕易啟動羈押必要性審查。該弊端確實存在，但也不是主要問題，主要問題是，羈押必要性審查與偵查監(jiān)督部門的捕后判輕緩刑考核相沖突。

(三)社會危險性評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

社會危險性的評估主觀性較強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有時檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)、法院難以形成共識，不少羈押必要性審查案件因此被擱置。部分偵查機(jī)關(guān)不重視社會危險性的評估，在提請逮捕書中對社會危險性不加以說明，即使說明，偵查機(jī)關(guān)與偵查監(jiān)督部門在社會危險性認(rèn)定上也經(jīng)常存在分歧。羈押必要性審查是提請批準(zhǔn)逮捕的逆向程序，偵查機(jī)關(guān)傾向于認(rèn)定具有社會危險性，負(fù)責(zé)審查的檢察部門說服偵查機(jī)關(guān)的難度較大。

(四)羈押必要性審查建議缺乏剛性效力

羈押必要性審查權(quán)是建議權(quán)，而非決定權(quán)，羈押必要性審查建議書僅有建議效力，辦案單位不采納建議時，檢察機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)的應(yīng)對措施。有的辦案單位基于自身利益考慮會找出各種理由拒絕接受審查建議，檢察機(jī)關(guān)對此沒有有力制約手段。

(五)辦案單位存在抵觸現(xiàn)象

如前所述，在一些辦案單位看來，將犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施只可能增加風(fēng)險，不會帶來利益，因此為了保證絕對的安全，不少辦案單位會抵觸審查。檢察機(jī)關(guān)在和辦案單位溝通過程中，有的辦案單位會以各種理由搪塞，例如保障刑事訴訟順利進(jìn)行、保障刑罰執(zhí)行、案件事實尚未查清、社會危險性較大、社會影響較差等等。有的辦案單位找不到搪塞理由時，會選擇將案件快速脫手，如偵查機(jī)關(guān)迅速移送審查起訴，讓檢察機(jī)關(guān)辦理變更強(qiáng)制措施;法院迅速將案件判決。

三、羈押必要性審查制度的完善路徑

(一)正確認(rèn)識和定位羈押必要性審查制度

羈押必要性審查存在客觀的風(fēng)險。社會危險性的評估是根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)預(yù)測未來的行為，具有較強(qiáng)的主觀性，不能保證杜絕風(fēng)險，犯罪嫌疑人不被羈押就有實施危害行為的可能。立法者在羈押必要性審查制度制定時應(yīng)當(dāng)權(quán)衡過收益和成本，成本就是客觀存在的社會危害風(fēng)險。因此要開展羈押必要性審查，對風(fēng)險就需有一定的容忍度。如果變更強(qiáng)制措施后發(fā)生犯罪嫌疑人逃跑或者再犯罪，在辦案單位沒有過錯的情況下，不應(yīng)對羈押必要性審查進(jìn)行非難，否則會因噎廢食，檢察機(jī)關(guān)和辦案單位動輒得咎、束手束腳，羈押必要性審查將難以推進(jìn)。

(二)構(gòu)建以當(dāng)事人申請審查為主導(dǎo)的啟動模式

當(dāng)事人申請審查的模式，賦予當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利，減少職權(quán)色彩。當(dāng)事人申請羈押必要性審查，一是可以拓寬羈押必要性審查的案件來源;二是為檢察機(jī)關(guān)提供犯罪嫌疑人不存在社會危險性的證據(jù)材料或線索，有利于檢察機(jī)關(guān)作出客觀、全面的社會危險性評估，同時提高羈押必要性審查的效率;三是可以監(jiān)督制約檢察機(jī)關(guān)，申請人提出審查申請后，制約了檢察機(jī)關(guān)審查中的不作為，檢察機(jī)關(guān)由“可以審”變成“必須審”，且檢察機(jī)關(guān)作出不建議變更強(qiáng)制措施決定時，需要向申請人書面說明理由，可以有效防范審查的恣意。因此有必要構(gòu)建以當(dāng)事人申請審查為主導(dǎo)的啟動模式。

犯罪嫌疑人被逮捕后，派駐看守所檢察室需告知其有申請羈押必要性審查的權(quán)利，并接受犯罪嫌疑人的咨詢，向其詳細(xì)解讀羈押必要性審查制度。有辯護(hù)律師的，告知嫌疑人其辯護(hù)律師可以申請審查，充分發(fā)揮律師在羈押必要性審查中的作用。

(三)構(gòu)建合理的羈押必要性審查主體

如前所述，偵查監(jiān)督部門實施羈押必要性審查與捕后判輕緩刑考核相沖突，不適合作為審查主體，這在實踐中也得以證明。在當(dāng)前情形下，監(jiān)所檢察部門作為審查主體是最優(yōu)選擇，最高檢亦已通過文件予以確立①2016年1月13日，最高人民檢察院通過了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定(試行)》(高檢發(fā)執(zhí)檢字［2016］1號)，該文件第3條規(guī)定，羈押必要性審查由檢察院刑事執(zhí)行檢察部門(亦即監(jiān)所檢察部門)統(tǒng)一辦理，偵查監(jiān)督、公訴、偵查、案件管理、檢察技術(shù)等部門予以配合。。不過實踐中監(jiān)所檢察部門欲提高審查的實效性，需與偵查監(jiān)督部門、案管部門進(jìn)行有效溝通，獲取與審查案件相關(guān)的信息。

1.爭取案管部門的配合，獲取審查逮捕報告的閱卷權(quán)。審查逮捕報告會詳細(xì)分析案件的事實和逮捕的理由，通過閱卷可獲知上述情況，掌握案件事實能夠預(yù)估可判處的刑期，了解逮捕理由能評估逮捕條件是否變化。這是羈押必要性審查的基礎(chǔ)和前提。

2.主動與偵查監(jiān)督部門進(jìn)行溝通，詢問逮捕理由及相關(guān)案件情況。審查逮捕該案件的檢察官對案件情況的掌握較為全面、詳細(xì)，與其溝通，可以全面、客觀地掌握整體情況，亦可詳細(xì)了解偵查機(jī)關(guān)提請逮捕的理由，便于將來與偵查機(jī)關(guān)溝通。

(四)科學(xué)評估社會危險性

1.定性評估和量化評估的關(guān)系?！缎淌略V訟法》對社會危險性的評估未作出明確規(guī)定，實踐中一般采取定性評估，檢察官根據(jù)自由心證原則行使裁量權(quán)，以此形成是否具有社會危險性的主觀確信。不過采取定性評估存在一些弊端，例如具有恣意裁量的危險、評估公信力不強(qiáng)、說理論證難等。基于上述弊端，部分檢察實務(wù)人員提出對社會危險性采取量化評估并在實踐中應(yīng)用［1］［2］。但量化評估比較機(jī)械，容易陷入形式主義，因此仍應(yīng)堅持定性評估為主，量化評估只應(yīng)作為一種參考。

2.公開聽證和聽取意見程序的選擇。對于社會危險性的評估有公開聽證和聽取意見兩種程序。公開聽證程序中，檢察機(jī)關(guān)作為居中聽證人，聽取辦案單位、犯罪嫌疑人及其家屬、律師、被害人等主體的意見，根據(jù)各方提出的證據(jù)和意見作出是否具有社會危險性的裁定。聽取意見程序中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查社會危險性的途徑有以下三種:一是訊問犯罪嫌疑人，二是聽取被害人、犯罪嫌疑人家屬、律師的意見，三是征求相關(guān)辦案單位的意見。公開聽證程序符合訴訟化程序特征，故有學(xué)者提出羈押必要性審查盡量采取公開聽證程序［3］［4］。與審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)不同，羈押必要性審查權(quán)是建議權(quán)，是否采納建議辦案單位有最終決定權(quán)。行使建議權(quán)的檢察機(jī)關(guān)作為居中主持聽證的主體聽取行使決定權(quán)主體的意見，這是不合邏輯的，在公開聽證程序中如果檢察機(jī)關(guān)不采納辦案單位的意見，檢察機(jī)關(guān)作出的決定將成為一紙空文。在實踐操作中，即使采取公開聽證程序，也僅僅是商請偵查機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)的工作，法院不愿參與公開聽證程序，因此當(dāng)前采取聽取意見程序更為適宜。

3.爭取對社會危險性的認(rèn)定達(dá)成共識。社會危險性無論是采取量化評估還是定性評估，都是檢察機(jī)關(guān)一方評估的結(jié)果。在審查批準(zhǔn)逮捕中檢察機(jī)關(guān)是逮捕的決定人，可以根據(jù)評估結(jié)果決定是否逮捕。在羈押必要性審查中，檢察機(jī)關(guān)是建議人，社會危險性評估只有被辦案單位認(rèn)可，檢察機(jī)關(guān)提出的建議才能被辦案單位采納。檢察機(jī)關(guān)與辦案單位之間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，對社會危險性認(rèn)定進(jìn)行充分說理論證，以求達(dá)成共識，方能保障羈押必要性審查制度的有效實施。

(五)完善后續(xù)監(jiān)管措施

犯罪嫌疑人取保候?qū)徍蟊O(jiān)管難的問題在各地都普遍存在，傳統(tǒng)的監(jiān)管措施難以有效發(fā)揮作用。Z省部分地市探索了政企合作的監(jiān)管模式，由部分企業(yè)對取保候?qū)徍蟮姆缸锵右扇诉M(jìn)行監(jiān)管，嫌疑人在該企業(yè)內(nèi)工作，企業(yè)負(fù)責(zé)監(jiān)督教育，保證其及時到案接受審判。政府對該部分企業(yè)給予一定的政策優(yōu)惠或者財政補(bǔ)貼，政府、企業(yè)、犯罪嫌疑人在合作中共贏。經(jīng)實踐證明，政企合作的監(jiān)管模式是有效的，采取該監(jiān)管模式地方的犯罪嫌疑人逃跑率極低。不過當(dāng)前采取政企合作監(jiān)管模式的市經(jīng)濟(jì)實力都較為雄厚，政府需要投入大量的資金，因此在全省推廣需要一定的時間。

［1］龔培華，陳柏新.建立量化評估逮捕必要性司法機(jī)制的思考［J］.人民檢察，2012，(18).

［2］楊秀莉，等.逮捕條件中社會危險性評估模式之構(gòu)建［J］.中國刑事法雜志，2014，(1).

［3］張云鵬.捕后羈押必要性審查制度的完善路徑［J］.法學(xué)，2015，(1).

［4］顧永忠，李辭.捕后羈押必要性審查制度的理解與適用［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2013，(1).

［責(zé)任編輯:王澤宇］

王克文(1982－)，男，江蘇徐州人，偵查監(jiān)督處檢察官;劉玨(1984－)，女，湖南新化人，2015級刑法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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