謝武(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳518060)

論我國民用航天發(fā)射許可制度

謝武
(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳518060)

行政許可是行政法律制度里一項(xiàng)重要的制度，而基于“天基思維”而形成的民用航天發(fā)射許可制度則是行政許可中的特殊種類，通過從行政許可的淵源、實(shí)施主體、實(shí)施客體、條件、程序、監(jiān)督和責(zé)任的角度來分析我國民用航天發(fā)射許可，在我國民用航天發(fā)射許可“失范”的前提下找出“回歸”之道，對(duì)于健全民用航天發(fā)射許可制度，具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)際價(jià)值。

行政許可;民用航天發(fā)射許可;外層空間

現(xiàn)代行政許可是行政法律制度里的一項(xiàng)重要制度，是政府權(quán)力與公民權(quán)利長期相互博弈的產(chǎn)物，而“天基思維”是悄然在人類的思維中形成的，航天發(fā)射活動(dòng)帶來的遙感、手機(jī)、衛(wèi)星電視等技術(shù)無不給我們的生活帶來了巨大的沖擊，進(jìn)而產(chǎn)生了民用航天發(fā)射許可的一系列法律制度，也正是由于“天基思維”的前沿性和特殊性，加上外層空間復(fù)雜的國際問題，我們有必要以新的態(tài)度去看待行政許可和民用航天發(fā)射許可。

一、從行政許可到民用航天發(fā)射許可

行政許可，是指在法律一般禁止的前提下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為［1］。行政許可法直接規(guī)定了直接關(guān)系國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共利益以及人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)屬于行政許可的主要事項(xiàng)，同時(shí)，行政許可又可以分別從廣義上和狹義上定義，廣義上包括行政許可的設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督，既有立法層面的內(nèi)容也有執(zhí)法層面的內(nèi)容，而狹義上只包括行政許可的實(shí)施和監(jiān)督，本文因?yàn)橛懻搶?duì)象的特殊性，將從廣義的行政許可的角度進(jìn)行全文的論述。

我國于2003年已經(jīng)由第十屆全國人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱“行政許可法”)，根據(jù)《行政許可法》的第12條規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，第13條從另一面規(guī)定了可以不設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。此法規(guī)范了我國有關(guān)行政許可的一系列事項(xiàng)。但正所謂有區(qū)分就應(yīng)當(dāng)有政策，行政許可作為一項(xiàng)包含政策考量的法律手段，在涵蓋諸多領(lǐng)域的行政許可中，不同領(lǐng)域的行政許可規(guī)定在符合行政許可基本理論的同時(shí)，相互之間的具體要求應(yīng)當(dāng)有合理的差異，本文將以其中的民用航天發(fā)射許可為視角來展開本文的論述。

首先，何謂民用航天發(fā)射?自航天活動(dòng)誕生起，我國的航天發(fā)射活動(dòng)就置身于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，隨著空間商業(yè)活動(dòng)的進(jìn)步和拓展，以及對(duì)國家航天活動(dòng)成本等因素的考量，國家允許部分航天發(fā)射活動(dòng)(如衛(wèi)星，遙感等)可以由非政府團(tuán)體來承擔(dān)，民用航天發(fā)射不僅包括在外空發(fā)生的行為，還包括在地面上實(shí)施的一系列準(zhǔn)備或試驗(yàn)行為。那么，民用航天發(fā)射許可又是什么呢?根據(jù)聯(lián)合國《外空條約》第6條表明了兩層意思，其一，航天發(fā)射活動(dòng)作為一項(xiàng)基本的外空活動(dòng)，與其他外空活動(dòng)一樣，對(duì)由其產(chǎn)生的后果締約國需要承擔(dān)賠償;其二，無論是航天發(fā)射活動(dòng)是由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行還是由非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，締約國都需要承擔(dān)國際責(zé)任。目前由民用航天發(fā)射活動(dòng)導(dǎo)致一系列的國內(nèi)和國際糾紛不在少數(shù)，根據(jù)國際法基本理論，國家責(zé)任的首要成立條件應(yīng)當(dāng)是存在國際不法行為，并且因果聯(lián)系是責(zé)任成立的基礎(chǔ)，民用航天發(fā)射行為本身顯然不能構(gòu)成國際不法行為，但是根據(jù)《外空條約》第6條中的“非政府團(tuán)體在外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)的活動(dòng)，應(yīng)經(jīng)本條約有關(guān)締約國批準(zhǔn)并受其不斷的監(jiān)督”所述，締約國有義務(wù)對(duì)非政府團(tuán)體航天發(fā)射行為進(jìn)行批準(zhǔn)和監(jiān)督，這也為國家為何要對(duì)民用航天發(fā)射行為承擔(dān)國際責(zé)任提供了依據(jù)。世界上大部分的國家都通過國內(nèi)立法的方式來設(shè)立民用航天發(fā)射許可，以此來履行國家對(duì)民用航天活動(dòng)的批準(zhǔn)和監(jiān)督。因?yàn)?，國家的民用航天發(fā)射許可制度是將民用航天發(fā)射行為與國家不法行為連接在一起的合理方式，也因此可見，國家對(duì)民用航天發(fā)射活動(dòng)的許可作為國家行為是非政府團(tuán)體外空行為由國家承擔(dān)責(zé)任的提供了合理的邏輯。早在《行政許可法》出臺(tái)前的2002年，我國國務(wù)院原國防科工委(現(xiàn)國防工業(yè)與信息局)依據(jù)我國2000年出臺(tái)的《中華人民共和國立法法》制定了有關(guān)民用航天發(fā)射許可的部門規(guī)章，即《民用航天發(fā)射許可證管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“許可證管理暫行辦法”)和《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證審批辦理程序》(以下簡(jiǎn)稱“許可證審批辦理程序”)，前者是以實(shí)質(zhì)條件為基礎(chǔ)制定的，而后者是以程序條件為基礎(chǔ)制定的。《許可證管理暫行辦法》第3條也明確了我國民用航天發(fā)射活動(dòng)需經(jīng)過行政許可的法律依據(jù)。

二、民用航天發(fā)射許可制度的“失范”與“回歸”

當(dāng)然，有關(guān)行政許可的理論源遠(yuǎn)流長，但作為法律的《行政許可法》尚“初出茅廬”，并且，我國目前有關(guān)民用航天發(fā)射許可的部門規(guī)章卻又是在《行政許可法》出臺(tái)前制定的，這不禁讓我們想到我國民用航天發(fā)射許可從行政許可基本理論出發(fā)，以《中華人民共和國立法法》(以下簡(jiǎn)稱“立法法”)和有關(guān)國際公約為依據(jù)，到現(xiàn)在已經(jīng)歷時(shí)數(shù)載，究竟我國的民用航天發(fā)射許可離行政許可基本理論走了多遠(yuǎn)?離《行政許可法》走了多遠(yuǎn)?離新修訂的《立法法》走了多遠(yuǎn)?離目前國內(nèi)外實(shí)況走了多遠(yuǎn)?其本身是否已經(jīng)“失范”，是否需要“回歸”，更重要的是，該如何“回歸”?下文筆者將通過行政許可的淵源、實(shí)施主體、實(shí)施客體、條件、程序、監(jiān)督和責(zé)任這幾個(gè)方面來分析我國民用航天許可制度的“失范”和“回歸”問題。

(一)從行政許可淵源的角度來分析我國民用航天發(fā)射許可制度

通過行政許可的淵源上來區(qū)分類型，行政許可分為法律性行政許可和行政性行政許可，民用航天發(fā)射許可屬于行政性行政許可，因?yàn)椤对S可證管理暫行辦法》屬于部門規(guī)章，不同于由全國人大及其常委會(huì)制定的一般法的法律規(guī)范形式的法律性行政許可?！对S可證管理暫行辦法》是由中華人民共和國國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)令(第12號(hào))發(fā)布可見，民用航天發(fā)射許可的立法活動(dòng)和執(zhí)法活動(dòng)都由政府承擔(dān)，也就是說中國民用航天發(fā)射許可的決定權(quán)由政府行政系統(tǒng)掌握，顧名思義，民用航天發(fā)射許可實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果。眾所周知，我國行政立法與立法機(jī)關(guān)制定的行政法律文件的比例高達(dá)4∶1，可見，我國的行政許可大多數(shù)都為行政性行政許可，民用航天發(fā)射許可作為行政性行政許可的類型屬于我國實(shí)行的普遍的形式之一。

筆者認(rèn)為，行政許可應(yīng)當(dāng)是一種法律行為，因?yàn)樗軌驅(qū)π姓黧w和行政相對(duì)人都產(chǎn)生法律效果，根據(jù)《立法法》第71條規(guī)定，規(guī)章和行政法規(guī)設(shè)立行政許可事項(xiàng)時(shí)必須從上位法律規(guī)范中找到依據(jù)，《許可證管理暫行辦法》為部門規(guī)章，其制定部門為國防科工委，符合了主體上的要求，且規(guī)定的事項(xiàng)滿足了對(duì)制定對(duì)象上的要求，且根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定:“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”可見，《許可證管理暫行辦法》規(guī)定的對(duì)象并沒有與上位法造成沖突，因?yàn)槲覈]有制定有關(guān)民用航天發(fā)射許可的相關(guān)法律。《外空條約》第6條中有關(guān)締約國的批準(zhǔn)和監(jiān)督的規(guī)定并沒有明確規(guī)定締約國應(yīng)當(dāng)采取何種形式進(jìn)行規(guī)制，故《許可證管理暫行辦法》的施行也并沒有違背國際義務(wù)。

但是，以下幾個(gè)問題值得我們注意:第一，《立法法》第8條規(guī)定的“下列事項(xiàng)只能制定法律”里的第1條“國家主權(quán)事項(xiàng)”是否包括民用航天發(fā)射活動(dòng)呢?根據(jù)上文中《外空條約》第6條規(guī)定的締約國對(duì)非政府實(shí)體外空活動(dòng)需承擔(dān)國際責(zé)任的規(guī)定，民用航天發(fā)射活動(dòng)會(huì)導(dǎo)致國際責(zé)任的，既然是國際責(zé)任，我們無法不將民用航天發(fā)射活動(dòng)與國家主權(quán)聯(lián)系起來，可見，民用航天發(fā)射許可列入我國航天立法的日程上是必要的，來解決目前我國民用航天發(fā)射許可的位階低的問題。第二，目前原國防科工委也因?yàn)閲覚C(jī)制改革，其職能已經(jīng)歸于現(xiàn)在的工業(yè)和信息化部下的國防科技工業(yè)局，當(dāng)前的國防科技工業(yè)局已經(jīng)失去了立法權(quán)限，因此立法權(quán)限和《許可證管理暫行辦法》的沖突會(huì)導(dǎo)致立法的滯后和空白，這違背了行政立法有利于克服法律滯后性的優(yōu)勢(shì)。第三，《許可證管理暫行辦法》的制定作為行政立法并沒有能夠體現(xiàn)民主立法原則。列寧指出:“民主意味著形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利?！保?］行政立法應(yīng)當(dāng)保持它的開放性，讓公眾的討論權(quán)和聽證權(quán)能夠在立法中得以實(shí)現(xiàn)。目前隨著商業(yè)資本的社會(huì)化和國際化，民用航天發(fā)射活動(dòng)的開展已經(jīng)不僅僅只是局限于少數(shù)“寡頭”，更多公民可以通過持有股票的方式與由法人實(shí)體承擔(dān)的航天發(fā)射活動(dòng)產(chǎn)生利益關(guān)系，因此，民用航天發(fā)射活動(dòng)從這個(gè)角度上來說與公眾利益是相關(guān)的，這也為民用航天發(fā)射許可的民主立法的必要性提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，顯然，2002年出臺(tái)《許可證管理暫行辦法》并沒有很好地實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)立法的參與，當(dāng)然，《立法法》和《行政許可法》中也并沒有部門規(guī)章“應(yīng)當(dāng)”聽取公眾意見的具體規(guī)定。

為了解決以上問題，筆者認(rèn)為我國民用航天發(fā)射許可制度的完善需要從以下三個(gè)方面著手:第一，加快中國航天立法，從必要性的角度上來說，這不僅可以解決目前民用航天發(fā)射許可法律位階低的問題，還可以規(guī)范我國商業(yè)航天活動(dòng)，促進(jìn)航天國際合作，完善社會(huì)主義法制體系，全面履行我國國際義公約務(wù)，另外從可能性的角度上來說，中國航天立法具有夯實(shí)的國內(nèi)外基礎(chǔ)，中國作為航天大國目前已經(jīng)依次加入了《外空條約》(1983年)、《營救協(xié)定》(1988)、《責(zé)任公約》(1988)和《登記公約》(1988)，并且與20多個(gè)國家簽訂了40多項(xiàng)雙邊空間合作協(xié)定，國外也有很多國家的航天立法為中國的立法方向提供了經(jīng)驗(yàn)，如美國的《商業(yè)空間發(fā)射法》、俄羅斯聯(lián)邦的《航天發(fā)射活動(dòng)法》、澳大利亞的《航天發(fā)射活動(dòng)法》等。第二，通過法律確認(rèn)有關(guān)民用航天發(fā)射立法權(quán)限，發(fā)揮航天主管機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，能夠適時(shí)地順應(yīng)國內(nèi)外實(shí)況和趨勢(shì)，做出相適應(yīng)的行政立法決定，做到程序具有正當(dāng)性，規(guī)范具有權(quán)威性。第三，在民用航天發(fā)射許可制度立法中堅(jiān)持民主立法原則，民主立法作為一項(xiàng)基本原則，應(yīng)當(dāng)貫徹行政法的始終，在民用航天許可立法中應(yīng)采取聽證等法定方式，鑒于民用航天發(fā)射活動(dòng)的特殊性和專業(yè)性，可讓航天領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c到民主立法當(dāng)中，與公眾產(chǎn)生互動(dòng)，讓航天活動(dòng)的“高大上”回歸法律本身的“平凡”。

(二)從行政許可的實(shí)施主體的角度來分析我國的民用航天發(fā)射許可制度

通過《許可證管理暫行辦法》第4條可以得知，民用航天發(fā)射活動(dòng)的許可實(shí)施機(jī)關(guān)是國防科工委，也就是現(xiàn)在的工業(yè)和信息化部下的國防科技工業(yè)局(以下簡(jiǎn)稱“國防科工局”)，按照職能分配，民用航天發(fā)射活動(dòng)歸國防科工局管理，而軍用航空航天發(fā)射活動(dòng)則由解放軍總裝備部管理，但是現(xiàn)在出現(xiàn)了一些軍民兩用的項(xiàng)目(如長征十一火箭)，無法明確其管理權(quán)限的歸屬。

《許可證管理暫行辦法》第2條明確指出了“非軍事用途”，但是并沒有直接排除半軍事用途，這為權(quán)限爭(zhēng)議埋下了伏筆。根據(jù)《行政許可法》第26條第二款規(guī)定:“行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理?！彼坪踅o出了解決不同部門產(chǎn)生爭(zhēng)議的解決辦法，但是解放軍裝備部并不是行政主體，故不能直接適用《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，但此法條也為我們解決問題提供了思路價(jià)值:是否可以由國防科工局的所屬的國務(wù)院與解放軍總裝備部所屬的中央軍委的共同上級(jí)全國人大常委會(huì)來裁決，由全國人大常委會(huì)再設(shè)立航天發(fā)射活動(dòng)議事協(xié)調(diào)工作組來處理具體事項(xiàng)?或許這是一條符合中國自上而下的行政體制的解決之道，如果從體制本身來考慮問題的解決又當(dāng)如何呢?

通過借鑒國外實(shí)踐，根據(jù)美國《商業(yè)空間發(fā)射法》的明確規(guī)定，商業(yè)發(fā)射許可的主管機(jī)關(guān)是美國國家運(yùn)輸部(Department of Transportaion，簡(jiǎn)稱“DOT”)，它負(fù)責(zé)鼓勵(lì)、便利和促進(jìn)由私人實(shí)體實(shí)施的商業(yè)空間發(fā)射;并與其他政府機(jī)構(gòu)協(xié)商，發(fā)展有關(guān)的許可制度。而就整個(gè)國家而言，美國航天管理體制可分為三層次，即總統(tǒng)與國會(huì)為代表的決策層，國防部與國家航空航天局(NASA，簡(jiǎn)稱宇航局)為代表的計(jì)劃層和承包商(工業(yè)界)、科研部門、大學(xué)等為代表的實(shí)施層，這是一個(gè)相互制約、集中管理和具有層次性綜合體系，其中在政府行政部門之上，設(shè)立了以副總統(tǒng)任主席的國家航天委員會(huì)，其成員包括國務(wù)卿、國防部長、財(cái)政部長、商業(yè)部長、運(yùn)輸部長、能源部長、中央情報(bào)局長、白宮辦公廳主任、國家安全委員會(huì)主任、科學(xué)技術(shù)政策委員會(huì)主任和國家航空航天局長，它有著協(xié)調(diào)國防部、NASA、商業(yè)航天部門的航天政策及活動(dòng)，解決出現(xiàn)的重大政策問題并且促進(jìn)軍、民航天合作和技術(shù)、信息的交流的職能，這種多方參與，設(shè)立常設(shè)委員會(huì)的方式在符合美國自下而上的行政體制之外，也是我國航天活動(dòng)領(lǐng)域可以嘗試的體制改革的路徑之一，這也有利于填補(bǔ)《行政許可法》有關(guān)行政主體與行政主體以外的組織產(chǎn)生許可權(quán)限爭(zhēng)議的解決的空白。

(3)從行政許可的實(shí)施客體的角度來分析民用航天發(fā)射許可制度

根據(jù)《許可證管理暫行辦法》第2條，《許可證管理暫行辦法》不僅規(guī)定了航天器的境內(nèi)發(fā)射還規(guī)定了國內(nèi)自然人、法人或其他組織擁有產(chǎn)權(quán)的航天器的境外發(fā)射，還體現(xiàn)了《許可證管理暫行辦法》屬地管轄和屬人管轄的結(jié)合。《許可證管理暫行辦法》第9條也體現(xiàn)了我國當(dāng)局對(duì)涉外發(fā)射項(xiàng)目的規(guī)制，根據(jù)《空間物體所造成損害的國際責(zé)任公約》第5條第一款和第三款可以看出，締約國對(duì)于由國際合作下空間活動(dòng)所造成的損害也要承擔(dān)國際責(zé)任，因此，《許可證管理暫行辦法》的相關(guān)條款的設(shè)立更是為了保障國際義務(wù)的履行。

但是《許可證管理辦法》只規(guī)定了衛(wèi)星等航天器的發(fā)射行為的許可，從對(duì)民用航天發(fā)射許可的定義可得知，其內(nèi)容還包括空間物體的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和制造等相關(guān)許可、空間基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營許可、空間物體的在軌運(yùn)營許可和空間物體的返回許可，這都是《許可證管理辦法》并沒有涉及的地方，這是由于這些產(chǎn)業(yè)在中國目前還屬于壟斷行業(yè)，可見，民用航天發(fā)射活動(dòng)對(duì)私人實(shí)體的開放程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，行政許可在政治學(xué)上是一種政府管制行為，在其存在基礎(chǔ)上可以分為兩個(gè)方面:第一個(gè)方面，政府確立了某種禁止?fàn)顟B(tài)，只有行政相對(duì)人通過請(qǐng)求才能解除這種禁止?fàn)顟B(tài);第二個(gè)方面，如國家法律尚未允許某種事項(xiàng)可由一般社會(huì)成員經(jīng)營，則必須取得行政機(jī)關(guān)的許可［2］。顯然，第二種是法制尚未民主化的體現(xiàn)，也是管制型政府的體現(xiàn)，我國目前民用航天發(fā)射許可只是明確規(guī)定了單純的空間物體發(fā)射活動(dòng)，而對(duì)于沒有明確規(guī)定的其他民用航天發(fā)射活動(dòng)是禁止非政府團(tuán)體從事的，這也說明了在民用航天發(fā)射許可上，我國政府在民用航天發(fā)射學(xué)科上體現(xiàn)的更多是行政許可存在基礎(chǔ)的第二個(gè)方面，即我國政府對(duì)民用航天活動(dòng)采取的是管制的態(tài)度。從大背景上說，行政許可的數(shù)量即對(duì)公眾權(quán)利范圍的限制在現(xiàn)代國家由管制型政府向非管制型政府過渡的大趨勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)是不斷減少的，目前我國國務(wù)院在2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》取消49項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，將84項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)正體現(xiàn)了這一大趨勢(shì)在我國的體現(xiàn)，另外按照我國加入WTO所作出的承諾，我國的航天市場(chǎng)也會(huì)逐步開放;從小背景上來說，我國民用航天發(fā)射活動(dòng)的全面開放具備了主客觀基礎(chǔ)，伴隨著外空商業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，私營企業(yè)逐漸參與外空活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域，另外作為跨國公司逐漸成為發(fā)展空間技術(shù)一支不可忽視的隊(duì)伍。由此可見，我國政府應(yīng)當(dāng)在逐步放寬非政府團(tuán)體參與民用航天發(fā)射活動(dòng)的同時(shí)，逐漸完善民用航天發(fā)射許可中有關(guān)其他活動(dòng)的規(guī)范，并且把將規(guī)范的重點(diǎn)放在許可條件上而非限制本身之上。

(四)從行政許可的條件的角度來分析我國民用航天發(fā)射許可制度

《行政許可法》第2條已表明行政許可是一種“資格審”，即對(duì)許可申請(qǐng)人是否具備從事某種行為的資格進(jìn)行審查并且確認(rèn)，因此行政許可條件是行政許可制度發(fā)生作用的關(guān)鍵因素［3］?！对S可證管理暫行辦法》第5條說明了取得民用航天發(fā)射許可所需的條件，主要是關(guān)于安全，賠償能力，環(huán)境等問題，但是，這些條件只做了原則性的規(guī)定，太過簡(jiǎn)單抽象，操作性不強(qiáng)，例如，何為危害國家安全或國家利益，從法律上和技術(shù)上的標(biāo)準(zhǔn)都沒有詳細(xì)涉及［4］。當(dāng)然，圖盡一切可能來詳細(xì)規(guī)定許可條件也是不現(xiàn)實(shí)的，在實(shí)踐中出現(xiàn)的情況是千差萬別，在行政許可的實(shí)施中不可能一一對(duì)應(yīng)，這里就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)有關(guān)機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，具體來說，就是應(yīng)當(dāng)在制定相對(duì)明確的民用航天發(fā)射許可條件的前提下，許可實(shí)施機(jī)關(guān)在嚴(yán)格遵守行政許可的法定程序(關(guān)于行政許可程序問題將在后文中展開論述)的前提下，正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用自由裁量權(quán)，做出既合法又合理的決定。

在民用航天發(fā)射許可條件中，筆者認(rèn)為值得我們注意的是賠償責(zé)任問題，《許可證管理暫行辦法》第5條中并沒有規(guī)定有關(guān)許可申請(qǐng)人賠償能力的判斷具體的標(biāo)準(zhǔn)和制度，國內(nèi)外很多專家學(xué)者都支持將航天商業(yè)保險(xiǎn)甚至將其強(qiáng)制化作為申請(qǐng)人賠償能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這不僅是保證申請(qǐng)者具有相應(yīng)賠償能力，又可以減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(五)從行政許可的程序來分析我國的民用航天發(fā)射許可制度

有關(guān)行政許可的實(shí)施程序在《行政許可法》中有專章規(guī)定，可見行政許可在《行政許可法》中有著舉足輕重的作用，在《許可證管理暫行辦法》中的第二章的“申請(qǐng)和審批程序”和《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證審批辦理程序》中都有對(duì)民用航天發(fā)射許可程序的專門規(guī)定，但這些規(guī)定和許可條件一樣都有著不明確、太過于簡(jiǎn)單的缺陷，并且在許可事項(xiàng)的公告，許可證的撤銷、終止和變更等重要階段，都沒有統(tǒng)一的程序性規(guī)定，但是許可程序不能和許可條件一并而論，許可條件可以允許一定的自由裁量權(quán)存在，而許可程序是應(yīng)當(dāng)杜絕任何主觀裁量的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照規(guī)定進(jìn)行。而且，現(xiàn)行《行政許可法》建立的聽證和說明理由等制度基于種種現(xiàn)實(shí)原因還是很難在民用航天發(fā)射許可制度上順利實(shí)行起來，因?yàn)楹教焓聵I(yè)大多涉及國家秘密，在行政事物公開和國家安全之間產(chǎn)生的矛盾更加激烈。

程序是法律的生命，實(shí)體法離不開程序法，大至許可程序法本身，小至具體的信息公開和聽證制度，首先要做到的就是程序合法，我國民用航天發(fā)射許可程序是我國航天立法的一個(gè)重要的突破口。

(六)從行政許可的監(jiān)督和責(zé)任來分析我國的民用航天發(fā)射許可制度

行政許可的監(jiān)督分為對(duì)許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對(duì)申請(qǐng)人的監(jiān)督，并且行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)人的管理并不局限于許可本身，其中對(duì)許可活動(dòng)的監(jiān)督是行政權(quán)在許可上的延伸。《行政許可法》第60條所表述的行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督體現(xiàn)了對(duì)許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督，然而，《行政許可法》第61 －70條表述的都是對(duì)申請(qǐng)人的監(jiān)督，可以看出申請(qǐng)人和許可機(jī)關(guān)雙方的地位并不是那么平等。同樣，通過《許可證管理暫行辦法》第23條只規(guī)定了許可機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過許可的民用航天發(fā)射活動(dòng)監(jiān)督的權(quán)力，但卻沒有對(duì)許可機(jī)關(guān)監(jiān)督的相關(guān)監(jiān)督。不僅如此，就監(jiān)督本身而言，我國制度向來有著“重許可、輕監(jiān)督”的詬病，許可機(jī)關(guān)往往不密切關(guān)注被許可行為，使得事后監(jiān)督流于形式。

責(zé)任和監(jiān)督往往是如影隨行的，在《行政許可法》與《許可證管理暫行辦法》中都有有關(guān)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，并且都獨(dú)立成節(jié)。同樣，責(zé)任也可以分為許可機(jī)關(guān)的責(zé)任和申請(qǐng)人的責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的方式包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但是，值得我們深思的是，民用航天發(fā)射活動(dòng)背后涉及由《賠償責(zé)任公約》等國際公約產(chǎn)生的國際責(zé)任，如果說國際公約為處理受害人與國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系提供了法律基礎(chǔ)，那么政府與私人實(shí)體之間責(zé)任分配的法律關(guān)系交由國內(nèi)法來規(guī)定是責(zé)無旁貸的，而《許可證管理暫行辦法》中并沒有相關(guān)的規(guī)定，這也導(dǎo)致了政府與私人實(shí)體間的責(zé)任分擔(dān)不明確，國家履行代為賠償之后的追償機(jī)制在我國航天立法中也屬于空白狀態(tài)。

監(jiān)督離不開責(zé)任，責(zé)任也離不開監(jiān)督，只有明確規(guī)定責(zé)任的監(jiān)督才能做到真正的有效監(jiān)督，其中不僅要明確規(guī)定監(jiān)督行為對(duì)象(包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員與行政相對(duì)人)的責(zé)任，還要明確規(guī)定監(jiān)督行為本身的責(zé)任，同時(shí)，也只有進(jìn)行有效的監(jiān)督才能更好地落實(shí)責(zé)任的承擔(dān)。我國需要加快航天立法的進(jìn)程，將民用航天發(fā)射許可的監(jiān)督和責(zé)任問題“回歸”到最樸素的行政許可問題上來，即做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

三、結(jié)語

如前文所述，我國民用航天發(fā)射許可的淵源、實(shí)施主體、實(shí)施客體、條件、程序、監(jiān)督和責(zé)任形成了我國民用航天發(fā)射許可制度的一個(gè)“生態(tài)系統(tǒng)”，如果對(duì)這個(gè)“生態(tài)系統(tǒng)”進(jìn)行分崩離析的話，剩下的是“赤裸裸”但并非完整的行政許可，筆者并非單純的認(rèn)為行政許可只是民用航天發(fā)射許可的前提和基礎(chǔ)，相反，筆者認(rèn)為行政許可和民用航天發(fā)射許可之間是共生的關(guān)系，兩者都處于不斷成長的過程，互相借鑒，相互填補(bǔ)，也形成了“生態(tài)系統(tǒng)”，與其說民用航天發(fā)射許可制度是對(duì)行政許可的“失范”和“回歸”，不如說是二者在和而不同的同時(shí)，互相見證了對(duì)方的“失范”，最終將完成對(duì)現(xiàn)代民主法制的共同“回歸”。

［1］石佑啟.行政法與行政訴訟法［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2015:109.

［2］關(guān)保英.行政許可法教程［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2001:18.

［3］王太高.行政許可條件研究［M］.北京:北京法律出版社，2014:6.

［4］尹玉海.航天發(fā)射活動(dòng)若干法律問題研究［M］.北京:中國民主法制出版社，2008:117.

［責(zé)任編輯:鄭 男］

謝武(1991－)，男，湖南湘潭人，2014級(jí)國際法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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