何世光

（甘肅省國土資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730030）

中國城鄉(xiāng)土地市場一體化路徑研究

何世光

（甘肅省國土資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730030）

本文通過回顧我國土地市場的演變過程，分析了其存在的問題及產(chǎn)生原因，總結(jié)了探索城鄉(xiāng)土地市場一體化的成功模式，提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的政策建議，以期為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考。

土地市場；一體化；路徑

1 土地市場演變

1.1 農(nóng)地市場演變

從20世紀(jì)80年代初推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到1984年，農(nóng)村開始出現(xiàn)自發(fā)的農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包。1984年中央1號文件第一次明確提出，允許農(nóng)戶土地承包權(quán)自主、有償流轉(zhuǎn)。隨著發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的比例加大。到20世紀(jì)90年代初，土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在發(fā)地區(qū)和城郊地區(qū)，主要形式是集體組織出面，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營。20世紀(jì)90年代中期以后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在中西部地區(qū)有所增加。土地流轉(zhuǎn)的形式包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、代耕、反租倒包、入股等。

1.2 非農(nóng)用地市場演變

改革開放前，我國實(shí)行的是土地供應(yīng)無償、無限期使用的制度。1986年頒布的《土地管理法》規(guī)定行政劃撥和有償出讓兩種形式并行的土地使用模式。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅8588平方米地塊的使用權(quán)，土地使用權(quán)在中國第一次作為資產(chǎn)進(jìn)入市場。

1988年4月，《中華人民共和國憲法修正案》把原先《憲法》第十條第四款規(guī)定的“土地不能買賣”修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這是現(xiàn)行城市國有土地轉(zhuǎn)讓制度的憲法依據(jù)。同年8月《土地管理法》重新修訂。1990年5月，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣三種形式。從此，城市的土地都采取了有償出讓的方式。自那以后，廣東、江蘇、浙江等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較高的地區(qū)，對土地市場建設(shè)展開了積極探索。2000年1月6日，國土資源部頒布了《關(guān)于建立土地有形市場促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范交易的通知》，建立健全了土地交易管理制度，規(guī)范了有形市場運(yùn)作。

2 存在問題

2.1 農(nóng)民土地權(quán)利弱化

當(dāng)前法律規(guī)定集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，向非農(nóng)用地者提供土地所有權(quán)須經(jīng)人民政府審批等。同時(shí)規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，只有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。這就嚴(yán)格規(guī)定了集體土地所有權(quán)只能向國家以征用的方式轉(zhuǎn)移，任何自愿的橫向轉(zhuǎn)移和向國家的自愿縱向轉(zhuǎn)移都不允許[1]。另外，土地所有權(quán)主體界定不嚴(yán)，帶有較大變動(dòng)性與不確定性，缺乏明確的規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)主體?？梢?，集體土地所有權(quán)被弱化，收益權(quán)和處分權(quán)受到嚴(yán)格限制。

2.2 地方財(cái)政過度依賴土地出讓收入

現(xiàn)行做法助長地方政府對土地強(qiáng)制征用的不健康依賴，因?yàn)榈胤郊纫揽克@得預(yù)算外收入，也要以此去補(bǔ)貼發(fā)展。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的20%～30%，有的地方的土地出讓收入甚至超過了預(yù)算收入，形成所謂的“土地財(cái)政”。

3 產(chǎn)生原因

3.1 傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物

1949年10月1日后，在資金稀缺的條件下，我國為了保證城市工業(yè)的快速發(fā)展，通過嚴(yán)格的戶籍管理體制、嚴(yán)格扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格的宏觀政策、高度集中的資源計(jì)劃配置制度以及沒有自主權(quán)的微

觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制等手段，建立了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元管理體制。城鄉(xiāng)分割的土地市場制度就是在這種二元體制背景下逐步形成的，土地作為一種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間不能自由流轉(zhuǎn)。

3.2 法律制度不完善

《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@兩種不同所有制的土地具有不同的權(quán)利體系。農(nóng)村集體土地僅限于農(nóng)用；城鎮(zhèn)建設(shè)使用農(nóng)地由國家征收，征地按農(nóng)地原用途補(bǔ)償，有償出讓土地使用權(quán)的收入全部歸政府所有。也就是說，農(nóng)民的土地權(quán)利僅限于農(nóng)用范圍，而城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地以及由此產(chǎn)生的巨大收益完全由政府掌握，土地所有者被排除在外。

3.3 土地征收制度阻斷城鄉(xiāng)土地市場

隨著工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，必然有相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市或工業(yè)用地，在我國，這種轉(zhuǎn)換的唯一合法途徑是土地征收?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。該土地用途轉(zhuǎn)換制度包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是國家或其代理人各級人民政府征收農(nóng)村集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，“轉(zhuǎn)換”成國有性質(zhì)的土地；二是通過城市土地市場，以“招、拍、掛”、協(xié)議、劃撥等形式出讓土地。國家壟斷土地征收市場，既是農(nóng)村農(nóng)民土地市場的獨(dú)家買者，又是城市一級土地市場的獨(dú)家賣著?？梢?，土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，并非是土地的供給者和土地測需求者直接進(jìn)行市場交易，正是這種人為設(shè)置的制度壁壘把城鄉(xiāng)土地市場割裂。

3.4 宅基地使用制度割裂城鄉(xiāng)居住用地市場的統(tǒng)一

農(nóng)村宅基地使用制度可以概括為：集體所有，無償無期限使用；一戶一宅，面積要相當(dāng)；不能流轉(zhuǎn)[2]。城市居民和農(nóng)民的房屋均屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，兩者并無多少區(qū)別。但城市住宅包括其占用的土地使用權(quán)可以自由買賣，農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓就受到限制，不能自由轉(zhuǎn)讓，這顯然不合理。當(dāng)前宅基地使用制度具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，這與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求相去甚遠(yuǎn)，引發(fā)不少問題，如不能合法抵押和流轉(zhuǎn)，存在地下交易；農(nóng)村宅基地閑置嚴(yán)重，小產(chǎn)權(quán)房等。

4 城鄉(xiāng)土地市場一體化的實(shí)踐模式

4.1 南海模式

從1992年開始，南海市縣、鄉(xiāng)兩級政府抓住外地資金在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠的時(shí)機(jī)，試行在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，對農(nóng)村集體土地統(tǒng)一規(guī)劃，將土地或廠房出租給企業(yè)使用，村民憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。這樣，集體土地不用經(jīng)過國家征收就可直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。南海模式實(shí)際上是一種土地股份合作制。

4.2 蘇州模式

該模式是在吸引外資的過程中形成的，其主要內(nèi)容是依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)，可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和作價(jià)入股，集體存量非農(nóng)建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場交易，但不得用作大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。2002年，蘇州市在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)全面探索國有土地和集體土地“國有、集體兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”的土地流轉(zhuǎn)新途徑。

4.3 蕪湖模式

按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，蕪湖市成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，以農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓為主要形式，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等方式減少土地撂荒，擴(kuò)大農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營，在轉(zhuǎn)讓、租賃、作家入股等形式的流轉(zhuǎn)行為期限結(jié)束后，土地仍然是農(nóng)民集體所有。土地收益由縣、鄉(xiāng)、村集體按照1∶4∶5三級分成。蕪湖模式的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行供應(yīng)建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)土地的村集體所有權(quán)不發(fā)生變化，是一種建設(shè)用地供應(yīng)方式的創(chuàng)新[3]。

5 政策建議

十八屆三中全會提出 “城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。這為中國土地制度的進(jìn)一步改革指出了方向。筆者認(rèn)為，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

5.1 修改相關(guān)法律、掃清制度障礙

現(xiàn)行土地法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定成為集體建設(shè)用地進(jìn)入城市建設(shè)用地市場的法律障礙。為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，必須對相關(guān)的條款進(jìn)行修訂，為城鄉(xiāng)土地市場一體化提供法律保證。

首先，應(yīng)修改《憲法》。憲法第十條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有”，但是這里的城市指建成區(qū)，還是行政區(qū)，憲法并沒有予以明確，這就造成實(shí)踐中一些地方政府濫用土地征收權(quán)利，盲目擴(kuò)張城市邊界的問題。

另外，需要修改《物權(quán)法》及《土地管理法》。按照物權(quán)法定的原則，確認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及其內(nèi)容，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)與城市建設(shè)用地使用權(quán)一樣，享有轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或抵押的權(quán)利。

5.2 明確村名小組為集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體

明確以村民小組為單位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)地的所有者，代表村民行使土地所有權(quán)，并發(fā)給土地所有權(quán)證書，以法律形式予以確認(rèn)。因?yàn)樵诮M的范圍內(nèi)保存了幾十年來中國農(nóng)地制度變遷的最完備的信息資料。同時(shí)，較小范圍內(nèi)的村民小組具有歷史形成的巨大內(nèi)聚力，這種內(nèi)聚力具有較強(qiáng)的排他性，而這種對土地資源的排他性占有、使用和收益的獨(dú)享正是形成完整產(chǎn)權(quán)的必要條件。

5.3 打破政府對土地市場的行政壟斷

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破政府對土地市場的行政壟斷，讓農(nóng)地直接合法入市是必然和現(xiàn)實(shí)的路徑選擇。打破政府對土地市場的行政壟斷，就是改革征地時(shí)農(nóng)轉(zhuǎn)非的唯一合法途徑的制度安排，把征地行為嚴(yán)格限定在公共利益用地范圍內(nèi)?？梢詫⒐怖娼缍椤肮嫘?、非營利性”，對于公益性可以采用列舉式的規(guī)定，將其嚴(yán)格限制在國防建設(shè)用地、政府機(jī)關(guān)用地等范圍；對于“非營利性”可以采取列舉式和定義法相結(jié)合的方式加以界定，如國家重點(diǎn)工程建設(shè)、交通運(yùn)輸用地、能源建設(shè)用地等[4]。

5.4 建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制

要按照初次分配給基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與的原則，合理分配集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)中的土地收益[5]。第一，將土地出讓收入和成本支出全部納入財(cái)政專戶和收支兩條線管理，實(shí)行收支全額預(yù)算管理，保障征地補(bǔ)償資金能夠全額到位，并由政府機(jī)關(guān)直接向被征地農(nóng)戶支付征地補(bǔ)償費(fèi)；第二，讓中央政府參與土地出讓金的分享，通過分享比例的調(diào)節(jié)，弱化地方政府?dāng)U大土地收益的動(dòng)機(jī)，加強(qiáng)對地方政府土地開發(fā)的節(jié)制力度；第三，建立合理土地出讓金使用制度，借鑒香港土地基金成功經(jīng)驗(yàn)，建立國有土地收益基金，規(guī)范土地收益的管理和使用，將土地出讓金收入按土地出讓年度分期使用，控制當(dāng)期政府土地收益使用規(guī)模，在當(dāng)期政府與未來政府之間合理分配土地出讓金。

[1] 付光輝,劉有兆,吳冠岑.論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場構(gòu)建[J].中國土地科學(xué)，2008,22（2）：37-38.

[2] 盛榮,許惠淵.城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村宅基地制度改革探索[J].國土資源，2004（10）：35-35.

[3] 張合林,都守一.城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新及政策建議[J].國土資源，2007（2）：22.

[4] 劉小玲.建立我國城鄉(xiāng)一體的土地市場體系探索[J].南方經(jīng)濟(jì)，2005（8）：37-40.

[5] 王小映.平等是首要原則[J].中國土地，2009（4）：20-20.

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