丁浩

（甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，甘肅蘭州730000）

淺談城市規(guī)劃修改工作中應(yīng)重視的幾點問題

丁浩

（甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，甘肅蘭州730000）

城市規(guī)劃作為城市管理的重要抓手，對城市發(fā)展起著重要的控制、引導作用。城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃作為法定規(guī)劃，具有法定性、權(quán)威性和嚴肅性。城市發(fā)展的復雜性和不可預(yù)測性，決定了城市規(guī)劃編制和管理的動態(tài)性，當城市發(fā)展和城市規(guī)劃產(chǎn)生矛盾時，根據(jù)矛盾的具體情況，可考慮以對規(guī)劃進行修改。規(guī)劃修改必須需符合相關(guān)要求并嚴格遵守法定程序。同時在規(guī)劃修改工作中，應(yīng)做好矛盾的甄別與處理工作，應(yīng)重視規(guī)劃修改的必要性、可行性研究和規(guī)劃修改的影響因素分析，應(yīng)明確并控制規(guī)劃修改的外延，應(yīng)科學統(tǒng)籌規(guī)劃修改后城市功能績效的發(fā)揮，只要這樣才能保證規(guī)劃修改的科學性，促進城市的良性和可持續(xù)發(fā)展。

城市規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；控制性詳細規(guī)劃；城市建設(shè)；功能績效

1 概述

城市作為我們賴以生存的重要空間載體，是一個復雜的巨系統(tǒng)，其發(fā)展受諸多因素的共同影響。特別是當今的城市，發(fā)展日新月異，具有很大的不可預(yù)測性。城市規(guī)劃工作對城市的發(fā)展起著重要的引導和控制作用，城市規(guī)劃工作者們孜孜不倦的工作，試圖通過對城市更加深入的了解、分析，揭示城市發(fā)展的客觀規(guī)律和軌跡，并為城市勾勒出一幅美好的發(fā)展藍圖，將其引入可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

城市發(fā)展的復雜性決定了城市規(guī)劃編制和管理工作必須要具有動態(tài)化的特征才能與之相適應(yīng)，對已批城市規(guī)劃的修改正是這種動態(tài)化特征的具體體現(xiàn)，也是城市規(guī)劃編制工作的重要內(nèi)涵之一。以下是我通過多年的工作實踐，對城市規(guī)劃修改工作中需要重視的幾點問題所做的總結(jié)，希望能夠借此引發(fā)更多思考和交流，進而通過更科學的規(guī)劃編制手段為城市發(fā)展提供更有力的支撐。

2 正確認識已批規(guī)劃與實際建設(shè)中產(chǎn)生的矛盾

城市規(guī)劃學科經(jīng)過多年的實踐、探索，其理念和方法早已從目標導向型逐漸過渡為目標導向和過程控制相結(jié)合型?；谶@種理念和方法，城市規(guī)劃成果中的空間模型雖然仍是規(guī)劃中的重要方面之一，但空間背后的立場和理念才是規(guī)劃的核心和實質(zhì)，因而實現(xiàn)城市發(fā)展目標的路徑應(yīng)該是多樣的，基于多路徑的城市空間模型結(jié)構(gòu)也勢必具有多樣性的特征。因此，無論作為城市規(guī)劃編制者還是城市規(guī)劃的具體實施者，都應(yīng)對城市規(guī)劃成果有清醒和理性的認識：作為法定規(guī)劃的城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，其成果當然具有法定性、權(quán)威性和嚴肅性，決不能隨意修改，但當城市發(fā)展的具體問題與城市規(guī)劃產(chǎn)生問題和矛盾時，實事求是、因地制宜，以城市發(fā)展核心目標為導向，以推進城市健康良性發(fā)展為目標，積極尋求調(diào)整路徑，保證城市規(guī)劃的順利實施，也是城市規(guī)劃工作科學性的重要體現(xiàn)。

3 做好矛盾的甄別與處理工作

城市規(guī)劃在實施中遇到各種矛盾是不可避免的，但并不是所有的矛盾都應(yīng)該和能夠通過修改規(guī)劃予以解決，在這里我們一定要做好矛盾的甄別工作，進而做好矛盾的處理工作。

矛盾的甄別包含兩個層面的內(nèi)容：一個是矛盾的屬性問題，另一個是矛盾的范疇問題。矛盾的屬性取決于矛盾產(chǎn)生的基礎(chǔ)，決定著矛盾的指向。在對矛盾進行甄別是，作為規(guī)劃的編制和管理者，首先應(yīng)該對矛盾產(chǎn)生根源進行深入分析，進而判斷這種矛盾是關(guān)乎社會公共利益還是和只某些利益群體有關(guān)，矛盾的解決是否有利于社會公眾，是否有利于城市的健康發(fā)展，如果僅僅是某些利益群體的訴求，且對城市整體發(fā)展有一定負面影響，那么就不應(yīng)當通過規(guī)劃手段尋求解決。矛盾的范疇取決于矛盾的具體形式，決定著矛盾的解決路徑?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的修改是否涉及規(guī)劃的強制性內(nèi)容提出了不同的修改要求和路徑，城市規(guī)劃工作者應(yīng)當能夠明確界定修改是否涉及規(guī)劃的強制性內(nèi)容，并根據(jù)具體情況嚴格按照法律規(guī)定的要求和程序進行。

4 重視規(guī)劃修改的必要性分析

當成是發(fā)展與城市規(guī)劃產(chǎn)生矛盾時，修改規(guī)劃雖然是解決矛盾的重要手段之一，但由于規(guī)劃的修改存在績效成本問題，是否有必要修改規(guī)劃需要進行分析論證?？傮w而言當城市發(fā)展與城市規(guī)劃產(chǎn)生矛盾時，解決矛盾的方法大致可總結(jié)為三種方式。一是以城市規(guī)劃為核心，圍繞規(guī)劃協(xié)調(diào)解決矛盾；這種方法的主要弊端在于當矛盾相對較難調(diào)和時，會在某種程度上影響城市發(fā)展進程。二是暫時擱置矛盾，等規(guī)劃實施的時機成熟時繼續(xù)實施，這種方法的缺陷在于易造成城市空間發(fā)展與城市經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的不匹配。三是以城市發(fā)展核心目標為導向，以推進城市健康良性發(fā)展為目標，積極調(diào)整城市空間模型結(jié)構(gòu)?；诮鉀Q矛盾路徑的多樣性，因此規(guī)劃修改前應(yīng)當對規(guī)劃修改進行必要性分析論證。

5 明確并控制規(guī)劃修改的外延

城市規(guī)劃的修改往往是因為規(guī)劃確定的各類用地布局無法滿足某些具體項目的建設(shè)需求，在以具體問題為導向?qū)σ?guī)劃進行修改時，應(yīng)特別重視對修改外延的控制，鑒于以下幾個方面的因素，一般而言修改外延不宜過大。首先，修改的外延過大，勢必對原規(guī)劃的功能布局進行較大調(diào)整，調(diào)整幅度過大可能導致修改后的規(guī)劃在指導思想、規(guī)劃理念等原則等問題上與原規(guī)劃產(chǎn)生偏差；其次，修改外延過大會導致調(diào)整用地的數(shù)量增多，難以保證各項用地所承載的功能都能夠滿足城市發(fā)展需求。再次，修改外延過大涉及利害關(guān)系人數(shù)量增多，難以保證各利害關(guān)系人的權(quán)益都不受到損失。

6 重視修改后用地的功能績效分析

對于城市規(guī)劃的修改不應(yīng)影響城市各類用地功能績效的發(fā)揮，各類用地所承載的功能是否能夠和城市發(fā)展相匹配是評價修改方案是否可行的重要因素。修改方案應(yīng)保證調(diào)整后各類用地的功能績效不小于調(diào)整前方案或至少應(yīng)滿足規(guī)劃期內(nèi)城市發(fā)展對特定功能的相應(yīng)訴求。各類用地功能績效的發(fā)揮受用地區(qū)位、用地面積、建設(shè)指標、用地形態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施配套情況、工程地質(zhì)條件等各類因素的共同影響，其中用地區(qū)位、用地面積、建設(shè)指標等因素影響較大。在進行規(guī)劃修改時應(yīng)對以上影響因素進行全面深入的分析，確保修改方案科學合理。

7 重視修改后用地建設(shè)時序問題

對于城市規(guī)劃中用地布局的修改應(yīng)重視修改后各類用地的建設(shè)時序問題，特別是涉及公共服務(wù)設(shè)施用地或市政設(shè)施用地和其他商業(yè)性開發(fā)用地進行區(qū)位置換時，應(yīng)根據(jù)具體情況對商業(yè)性用地的建設(shè)時序提出要求，避免城市規(guī)劃的修改成為某些利益團體的獲利途徑，城市規(guī)劃的公益性受到挑戰(zhàn)和損失?？筛鶕?jù)具體情況在修改方案中提出：公共服務(wù)設(shè)施用地或市政設(shè)施用地為進行開發(fā)建設(shè)前，進行置換的商業(yè)性用地按發(fā)展備用地進行管理，不得進行項目建設(shè)。

8 結(jié)語

當城市規(guī)劃和城市發(fā)展過程產(chǎn)生矛盾或不能適應(yīng)某些具體項目的要求時，在依法、合規(guī)的前提下對規(guī)劃進行適當修改是必要的。城市規(guī)劃的修改是一項牽一發(fā)而動全身的工作，因此更需具備科學性和嚴謹性。作為城市規(guī)劃編制人員，在規(guī)劃修改前，首先應(yīng)對具體矛盾進行甄別，在確需修改時方進入規(guī)劃修改程序；在修改過程中，應(yīng)了解原規(guī)劃的指導思想和編制原則并明確規(guī)劃修改的外延，避免修改方案在原則問題上與原規(guī)劃產(chǎn)生較大偏差，避免修改方案對城市空間布局產(chǎn)生重大影響；在修改方案成型后，應(yīng)對修改后的各類用地進行功能績行分析，保證修改后的功能績效不小于修改前或至少應(yīng)滿足規(guī)劃期內(nèi)城市的發(fā)展訴求，同時根據(jù)具體情況，可對修改后用地的建設(shè)時序進行規(guī)定，以保證規(guī)劃的公益性特征。

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