陳文++梁玉柱

〔摘要〕英國工黨黨內存在以工會力量為基礎的左翼和以議會黨團為基礎的中左兩個權力中心。黨內民主選舉制度的滯后和政黨政策制定機制的封閉使得黨內政治參與不足，左翼力量容易控制政黨政策，由此引發(fā)政策偏激，帶來選舉懲罰。1979年工黨大選敗北之后開始了黨內選舉制度和政策制定機制的改革，在選舉制度上改變原來的“代表式民主”為“選舉團民主”，在政策制定機制上改變原來的全國執(zhí)行委員會主導為以全國政策論壇為核心的議會黨團主導的機制。工黨改革經驗給我們的啟示是注重黨員參與的廣泛性以及政策制定的協(xié)商性，黨內選舉民主和協(xié)商民主要協(xié)同發(fā)展，不可偏廢。

〔關鍵詞〕選舉民主；協(xié)商民主；全國政策論壇； 政策委員會；英國工黨

〔中圖分類號〕D756.164〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0069-08

作為“一種對大眾進行選舉動員的規(guī)范性組織”，〔1〕政黨是伴隨著選舉權的擴大不斷成熟，黨內民主也逐漸成為政黨發(fā)展的基本要義。莫里斯·迪韋爾熱提出，“政黨是在一個民主國家的架構內運行的，它是致力招納廣大群眾加入的，而廣大群眾都認為只有民主性質的權力才是合法的。因此，政黨都要非常小心謹慎地讓自己擁有一個民主的外表”?！?〕政黨如何發(fā)展民主存在兩種邏輯：其一，發(fā)展黨內選舉民主，強調選舉的優(yōu)先性；其二，發(fā)展黨內協(xié)商民主，強調協(xié)商的合法性。

考察英國工黨的歷史可以發(fā)現(xiàn)，工黨黨內存在以工會力量為基礎的左翼和以議會黨團為基礎的中左兩個權力中心。黨內民主選舉制度的滯后和政黨政策制定機制的封閉使得黨內政治參與不足，左翼力量容易控制政黨政策，由此引發(fā)政策偏激，帶來選舉懲罰。因此，自1979年工黨在大選敗北之后，工黨在幾任政黨領袖的帶領下開始了黨內選舉制度和政策制定機制的改革，發(fā)展黨內選舉民主和協(xié)商民主。

一、選舉制度改革：從“代表式民主”到“選舉團民主”

英國工黨成立于1900年，其時稱為“勞工代表委員會”，1906年改名為工黨。從其起源來說，工黨原是工會活動的副產品，起初是由工會和一些社會主義團體組成。隨著工黨地位的提升，尤其是成為與保守黨輪流執(zhí)政的兩大政黨以后，工黨議會黨團在工黨中的地位不斷上升。這樣工黨內部存在著工會和議會黨團兩個主要的權力中心，兩者有時互相配合，有時又互相沖突。

（一）代表式民主下左翼掌控政治議程，導致政黨分裂和選舉懲罰

工會作為工黨權力中心之一，在政治選舉中更加支持左翼領導人，在政策制定上同樣支持左翼力量。而相比來說，工黨議會黨團更加主張“中左”路線。工黨選舉制度改革的根本原因在于舊的選舉制度不能滿足黨內不同政治力量的要求，1979年工黨大選失敗助推了工黨選舉制度改革。選舉改革具體體現(xiàn)之一是工黨領袖的選舉方式變化。1922年工黨建立起的議會黨團選舉工黨領袖的選舉辦法一直運用到1981年。在1970年代，黨內對于這種選舉方式就有很多批評。批評者認為工黨作為具有執(zhí)政能力的大黨，政黨領袖不能僅僅由人數有限的議會黨團選舉，而應擴展到議會外的選區(qū)工黨、工會及附屬組織等。邁克爾·米徹在1979年年會上指出：“我認為，支持擴展選舉權的根本原因在于：一個政黨的領袖不應僅對本黨議會黨團負責，而應對整個運動負責，因而領袖應由那些他對之負有更大責任的人選舉產生?！薄?〕1981年工黨出臺新的領袖選舉辦法，在選舉人方面，不再僅僅是議員擁有選舉權，而是由議員、選區(qū)工黨代表、工會及附屬團體代表三個方面組成的選舉團投票，三部分票額比例為30：30：40。選舉團制的實行使選區(qū)和工會的權力大增，兩者不僅占據70%的票額，且采用集體投票，投票集中性更增加了份量。至此，工黨左翼力量達到了頂峰，他們不僅控制了工黨的人事，在政策領域左翼提出的政策也能得到年會通過。左翼勢力的擴大使得工黨政策左傾嚴重，最終導致1981年的重大分裂。一些擔任領導的工黨溫和派離開該黨，另組社會民主黨。在1983年的大選中，工黨以左翼政治綱領參選又一次遭遇慘敗，得票率僅比第三黨社民黨—自由黨聯(lián)盟多出兩個百分比，獲得的選票比1935年以來任何一次選舉都要少。

（二）選舉團民主下擴大普通黨員政治參與，削弱左翼力量

1983年金諾克贏得工黨領袖職位后力爭結束黨內分歧。在金諾克和約翰·史密斯（1992年成為工黨領袖）看來，工黨選舉的失敗主要原因在于工黨被并不具代表性的工黨積極分子所捕獲?！斑@群積極分子廣泛地參與到工黨分支和選區(qū)會議之中，具有許多權力，包括選舉和再選舉議會候選人，決定工黨選民在1983年和1988年的領袖選舉投票對象和決定每年選舉一次的全國執(zhí)行委員會的選區(qū)和婦女代表，撰寫每年提交給工黨年會的建議和修改意見，最后是決定工黨選民代表在年會上投票表現(xiàn)。”〔4〕因此，改革的出發(fā)點就是放棄工黨一直以來盛行的代表式民主，充分挖掘并不積極參與工黨活動卻可能更具代表性的選民、黨員的意見，以正式制度的方式保證這些人的政治參與?！巴ㄟ^從代表式民主向直接式民主的轉化，英國工黨結構必須確保工黨的大多數基層黨員而不是并不具代表性的積極分子群體在政策決策和領袖選舉上更具有話語權?！薄?〕 因此，金諾克上任后即提議，選舉團中選區(qū)部分不再實行集體投票，而是黨員一人一票。但因左翼阻力太大，金諾克的提議未獲得年會通過。最終，1989年年會同意金諾克的選區(qū)黨員投票的提議。1994年工黨又形成新的領袖選舉制，新的選舉制度規(guī)定，領袖選舉仍采用選舉團制，選舉團依然有議員、選區(qū)工黨代表、工會及附屬團體代表三部分組成，但三部分所占票額變?yōu)楦髡既种?。同時，廢除工會集體投票，改由繳納政治基金的會員一人一票；選區(qū)也實行黨員一人一票。新修訂的選舉制顯示出工黨在領袖選舉方面進一步民主化。工黨領袖選舉經歷了從由議員選舉，到允許選區(qū)工黨和工會參與，再到廢除選區(qū)和工會集體投票，實行黨員個人、工會會員直接投票的過程。其中，具有正式選舉權的人數不斷擴大，普通黨員第一次有機會參與到政黨領袖選舉之中。同時，由于廢除工會的集體投票權，參與投票的人群范圍更廣，右翼候選人更有可能當選，工黨左翼力量被削弱。

（三）選舉團選舉制度下“票權”的不對等性，選舉制度改革偏保守

就工黨對領袖選舉的民主改革來說，改革的實際效果使得更多選民和黨員參與到工黨領袖選舉中去，行使其權利，黨內民主在這一點上有一定提高。然而，從現(xiàn)代西方國家主要政黨的比較來看，例如美國大選中黨內候選人的初選，“英國工黨的黨內民主改革的方向是把候選人的產生從議會內黨團的挑選向選舉團轉移，并且在選舉團的三個部門中實行一個黨員一票的原則，因而工黨的戰(zhàn)略是相對保守的”?！?〕由于議員、選區(qū)工黨黨員、工會及附屬團體成員人數范圍差異巨大，其投票的“票權”具有不對等性，選舉制度改革仍然比較保守。甚至有學者認為，“包容性強但卻未組織好的選舉團制只有民主表象而無任何實質意義”。〔7〕 因此，目前來看，工黨在政黨領袖選舉上民主發(fā)展還不夠充分，未來繼續(xù)發(fā)展選舉民主的空間很大。

二、協(xié)商制度改革：從“全國執(zhí)行委員會”到“全國政策論壇”

工黨除了在政黨選舉上擴大普通黨員、工會會員等的政治參與外，在政黨政策制定機制上也進行了改革，主要是改變了先前全國執(zhí)行委員會為主導的工黨政策制定機制，建立起以全國政策論壇為核心的議會黨團主導的新的政策制定機制。選區(qū)工黨、附屬組織、黨外團體、普通黨員以及地方政策論壇等主體不同程度的參與到政策制定的協(xié)商、建議之中，政策制定的包容性、開放性增強，一定程度上發(fā)展了協(xié)商民主。

（一）內外交困、上下齊推引起黨內政策制定機制轉變

1.全國執(zhí)行委員會下狹小、封閉的黨內政策制定機制

在工黨政黨科層體系中，根據《工黨章程》，最高權力歸屬于工黨大會，在工黨大會閉會期間，歸屬于工黨大會選舉產生的全國執(zhí)行委員會。1983年以前，工黨的政策主要由工黨全國代表大會討論并投票決定。工黨全國代表大會作為最高決策機構所討論和表決的政策主要分為兩類：一是各個附屬黨組織和選區(qū)黨提交的政策建議，一是全國執(zhí)行委員會提交的政策建議。然而，“實際上整個代表大會的討論和爭論都是圍繞全國執(zhí)行委員會提交的政策建議和修訂建議進行的。而且，代表大會一般都會采納全國執(zhí)行委員會的政策建議，甚至很少對這些建議進行修正。全國執(zhí)行委員會的建議構成了工黨政策的核心，也奠定了工黨競選綱領的基礎”。〔8〕可以看出，1983年以前全國執(zhí)行委員會在英國工黨政策制定過程中起著決定性作用。而全國執(zhí)行委員會的政策形成依賴于其下建立的各下屬委員會，各委員會成員的選擇并未形成競爭機制且范圍狹小，主要由全國執(zhí)行委員會成員根據成員興趣任命，非全國執(zhí)行委員會成員很難進入其中。更為重要的是，在全國執(zhí)行委員會改革之前，議會工黨領袖既不是全國執(zhí)行委員會的當然成員，也不能參與所有的下屬委員會或研究小組，更不能對其政策進行有效指導或者否決。這樣議會工黨領袖在工黨政策制定中的作用被嚴重制約。加之普通黨員難以參與到政策制定的討論、咨詢之中，改革之前的工黨政策制定機制狹小、封閉。

2.作為憲政黨的工黨與作為利益集團的工會間的根本矛盾

起源于工會的工黨為何會與工會起沖突，根源還在于工黨內工會與議會黨團兩個權力中心的博弈。工會作為利益集團根本目的是維護其代表階層的利益，而工黨議會黨團的目的是上臺執(zhí)政，其憲政黨的身份決定了不能僅僅代表特定階層利益。這樣作為憲政黨的工黨與代表特定利益群體的工會之間的矛盾不斷加劇，使得工黨的政黨建設和公共政策面臨巨大壓力。除此之外，在工黨改革之前，工會領導人通過“集團投票”控制了年會的政策結果，工會在工黨中的話語權使得工黨左翼控制了工黨政策制定權，政黨改革成為發(fā)展必然。

3.工黨地方組織和普通黨員對于黨內權利的要求以及政黨領袖的推動

英國作為一個單一制國家，中央與地方分權的限度是政黨面臨的不可回避的問題，尤其是面對蘇格蘭地區(qū)強烈的“獨立”主張，分權化成為英國政黨政治的重要議題?！胺謾嗷侵笝嗔Φ奈苫蛉ブ行幕?，被用于描述權力從聯(lián)合王國的中央政府向蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭及至最后向英格蘭各區(qū)域政府的分散過程。”〔9〕與保守黨反對分權化運動相比，英國工黨是分權化的最主要支持力量。作為“議行合一”的議會制國家，作為長期輪流執(zhí)政的工黨支持分權化等同于支持工黨黨內權力的轉移、下放，工黨地方組織將獲得更大的自主權。然而，“工黨在20世紀晚期對于分權化的支持并不是源于對蘇格蘭和威爾士民族獨立要求的同情，而是作為對20世紀70年代早期以來，蘇格蘭和威爾士民族政黨對工黨在這些地區(qū)的選舉支配地位的挑戰(zhàn)的回應”。 〔10〕工黨地方黨組織面臨著不同于大選時“勝者全得”的比例代表制的選舉制度和民族政黨的競選壓力，使得工黨不得不推動中央權力的下放。除了地方黨組織的因素外，伴隨著民主化的發(fā)展，普通黨員也不再滿足于之前的被動地位，要求更多的參與、決策平臺。

總而言之，工黨政策制定機制轉變原因可概括為四點：第一，封閉、狹小的全國執(zhí)行委員會政策制定機制引起的政策困境。第二，工黨議會黨團與黨內工會力量的博弈推動。第三，黨內地方組織和普通黨員對于黨內權力和權利的要求，尤其是地區(qū)工黨在地區(qū)競選中的壓力倒逼。第四，金諾克、史密斯和布萊爾等工黨領袖為改革付出的努力。

（二） 全國政策論壇為核心的議會黨團主導的新的政策制定機制

20世紀80年代以來，英國工黨政策制定機制展開了大刀闊斧的改革。經過尼爾·金諾克、約翰·史密斯、托尼·布萊爾的改革，英國工黨的政策決策機制經歷了從全國執(zhí)行委員會的強勢主導到全國政策論壇為核心的議會黨團主導新機制。

1.改革原有政策制定組織

工黨改革的出發(fā)點是削弱全國執(zhí)行委員會在決策過程中所扮演的角色。在全國執(zhí)行委員會政策形成過程中起著重要作用的研究小組或各個委員會被聯(lián)合政策委員會所取代，政黨領袖和議會黨團在聯(lián)合政策委員會中將發(fā)揮重要作用。將原先全國執(zhí)行委員會的職能一分為三，由聯(lián)合政策委員會負責監(jiān)督政策制定過程，政策委員會根據全國政策論壇意見形成具體政策，全國政策論壇作為發(fā)起和討論政治議題的平臺。

2.建立新的政策制定組織

1997年，工黨年會通過《執(zhí)政中的伙伴關系》的報告，建立起新的決策組織結構，它“重大地改變了過去八十年盛行的結構安排”?！?1〕新的決策機制由全國政策論壇、聯(lián)合政策委員會和政策委員會構成。其中，全國政策論壇是最重要的政策議題設置和討論平臺，其成員是政黨各部分的代表，最初成員為175人，后增至193人。代表包括兩大類：選舉產生的代表和任命的代表及當然代表。選舉產生的代表有：選區(qū)工黨（55）、附屬工會（30）、地區(qū)工黨（22）、地方政府（9）、附屬社會主義團體（3）、黑人社會主義團體（4）、議會黨團（9）、歐洲議會黨團（6）、工黨學生團體（1）、工黨上院議員（2）。任命和當然代表有：威爾士政策論壇官員（4）、蘇格蘭政策論壇官員（4）、內閣或影子內閣（8）、合作工黨（2）；合作工黨總書記、全國執(zhí)委會成員（33）?！?2〕從全國政策論壇成員構成我們可以看出這一機構的一些特點：第一，成員來源的廣泛代表性。第二，工會對政策形成的影響力在下降，附屬工會30人的席位只占全國政策論壇成員的16%。第三，全國政策論壇決策機制的建立使全國執(zhí)行委員會主導政策形成的機制不再存在，全國執(zhí)行委員會33人的席位也只占全國政策論壇成員的17%。同時，根據《執(zhí)政中的伙伴關系》，聯(lián)合政策委員會負責政策形成的戰(zhàn)略監(jiān)督。這個聯(lián)合政策委員會由數量相同的議會議員和全國執(zhí)行委員會成員組成，大概50名成員，包括內閣部長、國會議員、歐洲議會議員等，政黨領袖擔任聯(lián)合政策委員會主席。它為全國政策論壇確定議事日程，并規(guī)定后者的權限范圍。政策委員會直接對全國政策論壇負責，具體負責政策制定工作。最初設置了八個政策委員會，后來調整為六個。這六個政策委員會分別為：英國與世界委員會；創(chuàng)造可持續(xù)的社區(qū)委員會；犯罪、司法、公民權與平等委員會；教育與技能委員會；衛(wèi)生委員會；繁榮與工作委員會?！罢呶瘑T會的成員來自議會黨團、全國執(zhí)委會和全國政策論壇，但在政策委員會中起關鍵性作用的是作為會議召集人的內閣或影子內閣成員、他們的顧問以及政黨總部的政策參謀人員，這些人負責起草政策文件，后面的討論都是圍繞該文件草案進行。”〔13〕從三個組成機構的構成來看，“全國政策論壇上對政策文件的討論存在著擁有豐富資源的行政部長團隊和其他成員之間的權力不平衡”，〔14〕政策制定內容最初就是來自內閣部長們。具體執(zhí)行的政策委員會同樣面臨著議員、部長等資源豐富、專業(yè)知識過硬等優(yōu)勢。而負責監(jiān)督政策制定過程的聯(lián)合政策委員會的主席又有工黨領袖擔任。這樣實現(xiàn)了議會黨團和政黨領袖對政策制定的主導。由此，雖然工黨全國代表大會仍然是正式的最高決策機構，“但事實上的關鍵機構已變成首相直接領導、組成人數與全國執(zhí)行委員會和政府人數相同的聯(lián)合政策委員會，以及該機構指導的擴大的全國政策論壇”?！?5〕

3.建立新的政策制定程序

改革后的新的政黨政策制定程序為一個為期兩年的政策循環(huán)系統(tǒng)。工黨的政策決策機制參見圖二。首先，全國政策論壇審查工黨的現(xiàn)行政策，確定政策中需要優(yōu)先考慮的問題。政策委員會就全國政策論壇所定的優(yōu)先考慮問題提出政策文件草案。全國政策論壇對文件草案提出修改意見。政策委員會根據全國政策論壇意見對文件草案進行修改。聯(lián)合政策委員會對修改過的文件作最后修改，并批準其為協(xié)商文件。協(xié)商文件下發(fā)到各選區(qū)工黨、附屬組織、地方政策論壇以及黨外團體進行討論。根據黨內外提出的意見，政策委員會對協(xié)商文件進行修改，并提交全國政策論壇。第二階段，全國政策論壇把協(xié)商后的修改文件發(fā)給政策委員會繼續(xù)修改，聯(lián)合政策委員會對其審查，協(xié)商文件經聯(lián)合政策委員會和全國政策論壇修改后再次下發(fā)討論。再次下發(fā)討論時，僅限本黨黨員討論，作為正式協(xié)商。協(xié)商文件歡迎黨員提交意見書和修改建議，最終會形成一個報告提交給全國政策論壇。最后，全國政策論壇將修改后的協(xié)商文件經聯(lián)合政策委員會同意后，交年會討論和最終的表決。兩年的政策循環(huán)機制使得選區(qū)工黨、附屬工會、社會主義團體等有充分時間表達自己觀點，提交意見，政策文件可以更加完備。同時，由于領袖和議會黨團進入到新的決策機構中來，起到一種主導作用，保證了最后形成的妥協(xié)方案在很大程度上能夠反映政黨領袖和議會黨團的意愿。

4.政策制定程序的有益補充

有學者將協(xié)商民主的治理形式定義為“自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標是做出決策，這些決策在當前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時準備迎接未來的挑戰(zhàn)”。〔16〕黨內發(fā)展協(xié)商民主同樣需要在建立協(xié)商平臺的基礎上，保持對外開放，尊重并重視不同意見。在工黨的政策制定機制中，全國政策論壇向工黨年會提交的政策建議中，除了得到全國政策論壇和聯(lián)合政策委員會同意的政策外，還有得到一定比例代表支持的政策，被稱之為“供選擇建議”（Alternative Proposals）。供選擇政策代表著一些不同的甚至相異的意見，其雖然未獲得全國政策論壇的多數支持，但是達到了一定比例（36%）的支持，被提交到年會供討論。一般認為，議會黨團控制著全國政策論壇的議題，供選擇政策可謂對議會黨團核心地位的挑戰(zhàn)。供選擇政策能夠提交到工黨年會既是對議會黨團政策的挑戰(zhàn)，也是對少數代表利益的關切，符合工黨多元的組織結構特征，體現(xiàn)了工黨改革中對不同意見的尊重和重視。

三、工黨黨內“選舉民主”與“協(xié)商民主”發(fā)展的啟示

民主是現(xiàn)代社會發(fā)展的當然訴求，黨內民主也是必然的方向。工黨改革的目標是“給所有黨員和黨的各個組成部分新權利和機會參與政策的制定，并幫助建立一個健康的黨”。〔17〕工黨圍繞黨內選舉制度和政策制定機制展開，通過選舉民主的推進和協(xié)商民主的發(fā)展，使得黨內政治參與廣泛性、政治參與的制度化和政策制定的理性化水平都有所提高。

（一）從代表式民主向直接式民主轉化，重視黨員參與的廣泛性

工黨選舉制度改革到目前不過三十多年，就政黨領袖選舉而言，從最初的只能議會議員選舉，到工會、附屬組織的參與，到廢除工會和選區(qū)工黨的集體投票，實行個人黨員投票，以至目前穩(wěn)定的選舉團投票制，經歷了一個不斷民主化的過程，黨員參與水平不斷提高。同時，在選舉方式上，改變了之前工會、選區(qū)等集體投票方式，普通黨員和工會會員的政治權利得到進一步保障，反映了選舉方式的適應性。當然，與一些國家相比，英國工黨黨內選舉制度民主性仍不高，普通黨員、工會會員和議會議員的選票權力差異巨大。在黨內民主選舉上，工黨仍存在很大的改革空間。

（二）從全國執(zhí)行委員會向全國政策論壇轉化，重視決策過程的協(xié)商性

在黨內政策制定上，工黨建立新的政策制定組織和程序，改變了以全國執(zhí)行委員會為主導的封閉、狹小的決策圈，更多普通黨員、工會會員參與到政策制定的協(xié)商過程中，政黨領袖、議會黨團在政策中的作用也更加突出。同時，在全國政策論壇、聯(lián)合政策委員會和政策委員會之間進行職責分工，建立起監(jiān)督、指導機制，使新的政策更加貼合選民意愿?？傊?，從全國執(zhí)行委員會向全國政策論壇的轉化，黨內決策過程更加民主，強調協(xié)商，尊重不同意見。在強調工黨改革政策制定機制成功之時，正如一位學者認為，“工黨決策程序改革的根本目的是使領袖和議會黨團逐漸融入包括年會在內的議會外組織的決策結構中，力圖主導政黨的政策發(fā)展”?！?8〕全國政策論壇為核心的議會黨團主導的新的決策機制其建立目的是改變全國執(zhí)行委員會和工會等團體對工黨的控制，加強議會黨團的地位。工黨政策決策結構的改革使得政黨中有效的力量都聚集在領袖為首的新的精英團體之間。然而，隨著議會黨團的主導地位的建立，工黨的普通黨員、地方組織對現(xiàn)存決策機制也感到不滿。正如全國政策論壇主席對目前的決策機制的意見，“是時候改變工黨控制式的、自上而下的政黨政策形成機制了”，“引入一系列與當前決策過程不同的投票方式，使得全國代表大會擁有更多權力指導政策論壇的工作”?！?9〕必須指出，作為執(zhí)政或者意圖執(zhí)政的政黨其面臨著組織專業(yè)化、精英化的要求，黨內民主有其自身限度。關鍵在于建立起制度化的參與機制和協(xié)商機制，以便不斷調適日益僵化的體制。

（三）黨內選舉民主和協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展，不可偏廢

黨內選舉民主的發(fā)展使得更多黨員、地方組織等參與到政黨活動中來，推動著黨內協(xié)商民主的發(fā)展。黨內協(xié)商民主的發(fā)展能夠更好地了解不同主體的觀點、利益及趨向，以便制定更加合理的政策。通過工黨黨內選舉民主和協(xié)商民主改革，更多的工黨黨員、附屬組織成員、工會會員等參與到工黨領袖選舉和政策文件的協(xié)商、制定之中，提出了更理性的修改意見，工黨自1997到2010年連續(xù)執(zhí)政13年就是其政策得到選民肯定最好的注腳。

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【責任編輯：石本惠】