【內容提要】 2030年可持續(xù)發(fā)展議程涉及經濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護三個方面，是一個具有真正變革意義的國際發(fā)展框架。2030年可持續(xù)發(fā)展議程對官方發(fā)展援助提出重大挑戰(zhàn)：其龐大、復雜的目標體系對后者的數量和規(guī)模提出新要求；其三大范式變遷對后者的分配提出新挑戰(zhàn)；其對各層面發(fā)展資金的協(xié)同增效要求對后者提出更高標準；而愈加復雜的發(fā)展籌資體系也對后者提出新挑戰(zhàn)。為應對2030年議程帶來的挑戰(zhàn)，經合組織發(fā)展援助委員會正積極推進官方發(fā)展援助變革，并就現代化其統(tǒng)計標準和構建新的衡量工具達成初步共識，突出資金的可測量性和透明度。聯合國也強調官方發(fā)展援助應集中在需求最大和籌資能力最弱地區(qū)，并與應對全球性挑戰(zhàn)的發(fā)展資金相區(qū)分。中國應密切關注這一變革的趨勢與動向，審慎引導新興援助國合力應對官方發(fā)展援助的變革。

【關鍵詞】 2030年議程 官方發(fā)展援助 現代化 新興援助國 聯合國

【作者簡介】 黃超，上海社科院世界經濟研究所副研究員

【中圖分類號】 D813.2

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2016）02-0078-16

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201602005

2015年9月，聯合國發(fā)展峰會正式批準了2030年可持續(xù)發(fā)展議程（以下簡稱“2030年議程”）。這是一個涉及經濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護三大方面的具有變革性和普遍性的議程，包括零貧困、零饑餓和可持續(xù)發(fā)展等諸多目標；議程目標的泛化和深化必將對官方發(fā)展援助這一發(fā)展籌資的傳統(tǒng)來源提出重大挑戰(zhàn)。 因此，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）下屬的發(fā)展援助委員會（DAC）和聯合國都在積極調整官方發(fā)展援助（ODA）以應對2030年議程通過后的新環(huán)境。而任何試圖變革官方發(fā)展援助概念的行動都將顯著影響整個國際發(fā)展援助的未來發(fā)展。 因此，考察2030年議程框架下官方發(fā)展援助變革的必要性及其變革的主要取向，對于中國這樣一個在國際發(fā)展事業(yè)中越來越具有重要影響力的行為體而言，無疑具有重要意義。

本文分為三個部分。第一部分分析官方發(fā)展援助本身的概念及國際社會圍繞官方發(fā)展援助產生的相關爭議；第二部分從四個方面探討2030年議程對傳統(tǒng)官方發(fā)展援助的挑戰(zhàn)，強調官方發(fā)展援助變革的必要性；第三部分重點分析為應對2030年議程的挑戰(zhàn)，DAC和聯合國框架所推動的官方發(fā)展援助變革。作為世界上最大的發(fā)展中國家和新興援助大國，中國應當密切關注官方發(fā)展援助變革的相關趨勢與動向，審慎地引導新興援助國合力應對官方發(fā)展援助的變革，從而有力提升發(fā)展中國家在國際發(fā)展領域的主動性和引導作用。

一、官方發(fā)展援助的界定及相關爭議

官方發(fā)展援助是一個重要概念，它在某種意義上確保了國際社會理解發(fā)展援助的一致性，是評估官方資金流向發(fā)展中國家的重要標準。 但是，國際社會對官方發(fā)展援助概念的適當性和可靠性存在爭議，這種爭議在面臨2030年議程這一重要機遇時將進一步加強。

（一）官方發(fā)展援助的界定

二戰(zhàn)后，為實現歐洲經濟復興，美國提出“馬歇爾計劃”以援助歐洲國家重建，并提出“第四點計劃”作為“馬歇爾計劃”的補充，對亞非拉不發(fā)達國家實行經濟技術援助，這標志著國際發(fā)展援助的興起。此后，國際發(fā)展援助逐漸制度化和規(guī)范化。官方發(fā)展援助是戰(zhàn)后發(fā)達國家對外援助的重要組成部分。1969年DAC在其《關于援助財政條件和方式的建議》中界定了官方發(fā)展援助的概念，將其定義為官方機構為促進發(fā)展中國家的經濟發(fā)展和福利改善，向發(fā)展中國家和多邊機構提供的無償援助或贈與成分不少于25%的貸款。1972年，DAC進一步明確了官方發(fā)展援助的概念和具體標準，規(guī)定各成員國援助年度計劃的平均贈與成分應達到84%。 此后，這一概念雖然在具體的涵蓋范圍上進行過小的調整和修訂，但其根本特征和核心內容沒有發(fā)生過變化。

官方發(fā)展援助包括三個特征：第一，由官方機構提供；第二，以推進發(fā)展中國家的經濟發(fā)展和社會福利為主要目標；第三，主要是無償贈與，除此之外，每筆貸款的條件必須是優(yōu)惠性的，貸款中的贈與成分至少占25%。官方發(fā)展援助的這三個特征界定了其內涵和外延。第一個特征將其明確與其他推進發(fā)展中國家發(fā)展的資金如私人資金等區(qū)分開來。第二個特征強調了官方發(fā)展援助直接的經濟發(fā)展目標，從而明確將軍事援助、反恐活動以及其他間接推進發(fā)展的援助，如與商品貿易相關的各類價格支持措施和貿易補貼等，排除在官方發(fā)展援助范疇之外。第三個特征明確了官方發(fā)展援助的財政條件，強調無償贈與外，貸款必須是優(yōu)惠性的，其中的贈與成分不少于25%。這就將官方發(fā)展援助與其他用于發(fā)展目的但贈與成分不足25%的官方資金形式相區(qū)分，如出口信貸等。

官方發(fā)展援助概念確立后，與之相關的聯合國目標也逐漸制度化和規(guī)范化。1970年，聯合國大會通過《聯合國第二個發(fā)展十年的國際發(fā)展戰(zhàn)略》，提出在聯合國第二個發(fā)展十年，即1971—1980年中，發(fā)達國家每年對發(fā)展中國家的發(fā)展援助額占其國民生產總值的比重應達到0.7%。 隨后，這一目標在《聯合國第三個發(fā)展十年的國際發(fā)展戰(zhàn)略》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和聯合國《千年宣言》等文件中被多次重申。同時，1981年聯合國第一次最不發(fā)達國家問題會議通過了發(fā)達國家對最不發(fā)達國家的官方發(fā)展援助應占其國民生產總值0.15%的指標，1990年聯合國第二次最不發(fā)達國家問題會議將這一目標明確在發(fā)達國家國民生產總值的0.15%—0.20%，2001年第三次聯合國最不發(fā)達國家會議通過《2001—2010十年期支援最不發(fā)達國家行動綱領》進一步確認發(fā)達國家國內總產值的0.15%—0.20%給予最不發(fā)達國家的目標。隨后2002年《蒙特雷共識》、2008年《多哈宣言》等文件多次確認了這些目標。目前，這些目標在全球發(fā)展領域已被廣泛認同。

（二）圍繞官方發(fā)展援助的相關爭議

官方發(fā)展援助定義形成后，成為國際社會評估官方資金流向發(fā)展中國家和衡量援助國貢獻的重要標準。但是這一定義存在局限性，國際社會圍繞官方發(fā)展援助的概念范疇和貸款“優(yōu)惠度”標準等存在爭議。

第一，概念范疇的“過于寬泛”或“過于狹隘”。官方發(fā)展援助定義自形成之后，其根本要素沒有發(fā)生過變化，但隨著時間推移，更多項目和內容被包含進來。這些內容包括債務減免、難民成本、緊急援助、管理成本、技術合作、訪學和留學生成本等。2011年這些項目的花費占到官方發(fā)展援助總額的5%，共計70億美元。部分學者認為，很難判定這些新增內容的發(fā)展動機，認為將其納入構成了對官方發(fā)展援助的普遍認同的挑戰(zhàn)。

還有部分學者認為，官方發(fā)展援助的概念過于狹隘，忽視了其他推進發(fā)展的官方努力。他們指出，國家作出的其他努力，如擔保、股票等都沒有被包括在內，而這些手段為發(fā)展中國家的基礎設施建設和經濟增長籌集了重要的投資，并降低了風險。同時，他們還認為官方發(fā)展援助可能是形成一個具有創(chuàng)新意義、能動員大量私人投資的金融機制的障礙。

還有部分學者認為，官方發(fā)展援助概念忽視了新議題領域的籌資。他們指出，應對全球挑戰(zhàn)已成為發(fā)展議程的一個愈加重要的部分，如傳染病、生態(tài)保護、氣候變化、和平與安全等；應對上述挑戰(zhàn)將要求更為全面的發(fā)展籌資。但官方發(fā)展援助沒有完全將應對這些挑戰(zhàn)的發(fā)展籌資納入其中，也沒有明確這些并非專門關注發(fā)展中國家的努力能否算作官方發(fā)展援助。

第二，貸款“優(yōu)惠度”的衡量標準不再適應變化的資本市場形勢。官方發(fā)展援助概念中的貸款“優(yōu)惠度”標準也備受爭議。盡管官方發(fā)展援助概念已為“優(yōu)惠度”給出定量標準，設定了統(tǒng)一的優(yōu)惠門檻，即援助國向發(fā)展中國家提供的資金必須具有25%以上的贈與成分，而計算贈與成分主要按10%的貼現率折算。但很多學者指出，當前形勢已完全不同于官方發(fā)展援助概念提出時的資本市場形勢。而且，在2008年金融危機后世界處于低利率環(huán)境下，一些完全基于市場利率的貸款按10%的貼現率折算后仍能達到贈款比例25%的官方發(fā)展援助的優(yōu)惠門檻。 前DAC主席理查德·曼寧（Richard Manning）就曾批評說，這種貸款在本質上沒有任何優(yōu)惠性。 因此，到底如何衡量資金的“優(yōu)惠度”成為學者們廣泛討論的焦點。

第三，官方發(fā)展援助距離實現目標相差甚遠。就官方發(fā)展援助的比重而言，發(fā)達國家將其國民生產總值的0.7%援助發(fā)展中國家，將國民生產總值的0.15%—0.20%援助最不發(fā)達國家，已成為聯合國目標和國際發(fā)展領域的共識。盡管如此，官方發(fā)展援助事實上從未達到過這一標準，而且離實現這一目標相差甚遠。這也是官方發(fā)展援助被詬病的一個主要原因。2013年，官方發(fā)展援助達到創(chuàng)紀錄水平，但僅占發(fā)達國家國民總收入的0.3%，只有5個國家達到0.7%的標準；分配給最不發(fā)達國家的官方發(fā)展援助平均僅占國民總收入的0.09%，只有8個國家達到標準。

（三）官方發(fā)展援助在2030年議程中的重要意義

盡管官方發(fā)展援助定義備受爭議，但它作為國際發(fā)展援助的重要組成部分，對聯合國千年發(fā)展目標的實現以及2030年議程的落實具有重要意義。

在過去30年中，官方發(fā)展援助占到國際發(fā)展援助總量的80%左右，對國際發(fā)展作出了巨大貢獻，為諸多發(fā)展中國家提供了重要的資金支持和必要的金融、技術合作。同時，這一概念及其相關的聯合國目標可以說是當前國際發(fā)展援助機制的一大支柱，它塑造了什么是援助的理念，也是衡量西方傳統(tǒng)援助國支持發(fā)展中國家實現發(fā)展目標貢獻的全球標準。 對2030年議程而言，官方發(fā)展援助仍將是主要的發(fā)展資金來源?！犊沙掷m(xù)發(fā)展融資專家委員會報告》指出，在資助可持續(xù)發(fā)展方面，國際公共融資發(fā)揮著核心作用。類似于國內公共融資，國際公共融資有三個功能：消除貧窮和發(fā)展，為提供區(qū)域和全球公共產品融資，在更廣泛的有利環(huán)境中維護全球宏觀經濟的穩(wěn)定。國際公共融資應補充和推動國家在這些領域的努力，仍是實現可持續(xù)發(fā)展不可或缺的要素。在需求最大和籌資能力最弱的地方，特別是對資源有限的最貧困和最脆弱國家而言，官方發(fā)展援助仍顯得尤為重要，它也能比其他資金更有針對性地幫助確保普遍獲得公共服務。

二、2030年議程對官方發(fā)展援助的變革壓力

官方發(fā)展援助從來就不是一個完美的概念，它一直備受指責，但隨著國際發(fā)展重心向2030年議程轉換，官方發(fā)展援助受到了更大的挑戰(zhàn)，其變革具有了緊迫性。2030年議程建立在千年發(fā)展目標的基礎上，但在理念構建、形成方式、內容范圍、適用對象和實施手段等諸多方面超越了前者。 它涵蓋了比前者更多的議題，囊括了消除貧困與饑餓、糧食安全、健康生活方式、教育、性別平等、水與環(huán)境衛(wèi)生、能源、就業(yè)等諸多議題，具體體現為17項目標和169項具體目標，是一個比千年發(fā)展目標更復雜和更有抱負的普遍性議程，這一議程中泛化和深化的目標實施必然將涉及資金籌集等具體問題，將對官方發(fā)展援助提出新要求。

第一，隨著2030年議程的目標范圍擴大，官方發(fā)展援助與所需資金之間的差距隨之增大，對官方發(fā)展援助的數量、規(guī)模提出了新的要求。

2030年議程涵蓋議題廣泛，必將導致巨大的資金需求，具體包括：與消除貧困和饑餓、改善保健和教育、提供負擔得起的能源和促進性別平等有關的基本需求；國家可持續(xù)發(fā)展投資的融資需求，如基礎設施、農村發(fā)展、適應和應對氣候變化的能力發(fā)展和能源所需投資；全球公共產品，包括保護全球環(huán)境、對抗氣候變化及其影響以及其他領域。當然，對這些需求加以量化既復雜也不準確，但毋庸置疑的是，所需資金的量將會非常龐大。可持續(xù)發(fā)展融資政府間專家委員會就肯定了這一點，并估計用于消除所有國家極端貧困的全球安全網的費用大致為每年660億美元，每年對水、農業(yè)、電信、電力、交通、建筑、工業(yè)和林業(yè)部門等基礎設施的投資需求估計為5萬億至7萬億美元之間。

官方發(fā)展援助是2030年議程落實過程中國際公共資金的重要組成部分，尤其對那些資源和能力有限的極端貧困國家而言，官方發(fā)展援助是發(fā)展資金的主要來源。面對2030年議程龐大的目標體系和巨額的資金需求，官方發(fā)展援助將面臨更大的需求壓力。

第二，2030年議程帶來三種范式變遷，這將對官方發(fā)展援助的分配提出新挑戰(zhàn)。

2030年議程帶來了三個重大的范式變遷：首先，它推動發(fā)展目標從將極端貧困減半轉為到2030年結束一切形式的極端貧困；其次，它推動從援助引導的議程轉向利用和動員所有資源的議程，新議程將包括金融和非金融手段，包括來自國內和國際層次上的公共部門和私有部門等各類行為體；最后，它還在很大程度上從區(qū)分“可持續(xù)性”和“發(fā)展”議程，轉為普遍適用于所有國家的發(fā)展議程。相對于其他資金來源而言，官方發(fā)展援助對實現“結束貧困”和“不落下任何一個人”等目標擁有比較優(yōu)勢。而考慮到全球貧困的范圍、深度和復雜性，結束各種形式的貧困將要求利用所有的資源。但在發(fā)展籌資更加多元化的環(huán)境下，官方發(fā)展援助仍是能夠有效減貧的唯一的國際公共資源。 因此，推動最優(yōu)惠資源提供給需求更大、調動其他資源能力更低下的國家，扭轉給予最不發(fā)達國家的官方發(fā)展援助所占份額下降的趨勢，是2030年議程對官方發(fā)展援助的必然要求。

第三，2030年議程是一個以可持續(xù)發(fā)展為核心的議程，它將要求支持各個層面發(fā)展資金的協(xié)同增效，從而對官方發(fā)展援助的有效使用及與其他資金的協(xié)調提出更高要求。

2030年議程涵蓋了可持續(xù)發(fā)展的各個重點領域，拋棄了傳統(tǒng)增長模式片面追求經濟增長的理念，強調包容性增長及社會、環(huán)境和經濟三個層面的協(xié)調發(fā)展。但目前的融資和投資模式均無法實現可持續(xù)發(fā)展；尤其是與可持續(xù)發(fā)展相關的投資預期收益往往不那么有吸引力。 因此，重新調整投資模式，更好地協(xié)調公共和私人投資，尤其是加強官方發(fā)展援助與其他資金的協(xié)調，以最大限度地提高其對發(fā)展的影響，是實現雄心勃勃的2030年議程所不可或缺的。

第四，2030年議程面對的復雜國際發(fā)展籌資形勢也對官方發(fā)展援助提出了新挑戰(zhàn)。

首先，國際發(fā)展籌資體系中籌資來源的多元化降低了官方發(fā)展援助與國際發(fā)展合作的相關性。長期以來，以美國為首的西方發(fā)達國家是國際發(fā)展合作的主體，是國際雙邊發(fā)展援助和多邊援助的主要資金供給國，其援助額占國際發(fā)展援助的絕大多數，主導著全球發(fā)展合作體系和制度框架。但進入21世紀以來，DAC之外的官方發(fā)展援助提供者逐漸增加，如中國、印度、巴西、歐盟新成員國、沙特、土耳其等。2008年全球金融危機后，這些國家在國際發(fā)展領域的影響力進一步增強。據統(tǒng)計，DAC成員國提供的官方援助在國際發(fā)展援助中仍占主導地位，但所占份額卻逐年下降，從20世紀90年代末的88.61%下降到2008年的78.57%，下降了10個百分點。而非DAC的發(fā)展伙伴特別是新興援助國所提供的發(fā)展援助比重則有明顯上升。 據統(tǒng)計，非傳統(tǒng)援助國的援助額在2009年為170億美元，在三年時間內翻了兩番，占全球援助量的10%。盡管數字并不令人吃驚，但它們已從事實上打破了傳統(tǒng)援助國的壟斷，引起了關注。 南南合作在全部發(fā)展合作中的份額從2006年的6.7%增至2011年的10%，增加了近50%；2011年總額約在161億至190億美元之間，比全球公共資金流高出10%。

除增加的新興援助國提供的官方發(fā)展援助外，一些國際私營部門和非政府組織提供的私人資金也開始成為重要的發(fā)展籌資來源。過去十年中，流向發(fā)展中國家的國際私人資本出現強勁上升趨勢，從2005年的1 557億美元上升至2013年的3 277億美元，凈額增長了1.1倍。流向發(fā)展中國家和轉型期經濟體的外國直接投資也從2005年的3 730億美元，增長至2014年的

7 500億美元，超過流入發(fā)達經濟體的外國直接投資。 來自個人和住戶的私人跨界轉賬也大幅增長。據估計，2013年的全球僑匯金額高達4 040億美元，比1990年增長10倍多。此外，個人、基金會和其他組織2013年對發(fā)展中國家的慈善資助約為600億美元，大多來自發(fā)達國家的私人捐助者。

因此，在當前復雜的國際發(fā)展籌資形勢下，一方面，傳統(tǒng)援助國提供的官方發(fā)展援助資金在國際發(fā)展籌資中的整體比例顯著下降；另一方面，非傳統(tǒng)援助國和私人資金等在國際發(fā)展籌資體系中的比例明顯上升。因此，官方發(fā)展援助的相對重要性隨著國外資金流入發(fā)展中國家的比例上升而下降，官方發(fā)展援助與國際發(fā)展合作的相關性正在下降。

其次，國際發(fā)展籌資體系中創(chuàng)新性籌資手段更加顯著，使官方發(fā)展援助定義備受指責。2002年蒙特雷國際發(fā)展籌資問題會議提出要尋找創(chuàng)新籌資渠道后，國際社會都在積極開發(fā)創(chuàng)新資源和額外籌資機制，并取得重要進展。目前，出現了包括機票統(tǒng)一稅、綠色債券、疫苗債券、三角貸款、貨幣交易稅和碳交易稅等一系列新籌資機制。這些籌資機制的籌資能力雖然并未達到預想目標，從2000年到2008年融資金額為570億美元，但作為對官方發(fā)展援助的補充，其對發(fā)展援助所起的作用越來越大，開辟了新的資金來源。

這些創(chuàng)新手段對傳統(tǒng)官方發(fā)展援助概念提出挑戰(zhàn)：第一，不是所有的創(chuàng)新性政策工具都與官方發(fā)展援助概念相容；第二，不是所有的涉發(fā)展目標都與官方發(fā)展援助概念相容；第三，新興援助者提供的資金并不符合官方發(fā)展援助定義甚至與后者沒有關聯。 這都增加了變革官方發(fā)展援助的必要性。

三、2030年議程框架下官方發(fā)展援助的變革方向

為適應2030年議程，DAC正在積極推動官方發(fā)展援助的變革，并就現代化官方發(fā)展援助概念的統(tǒng)計標準和構建一個新的衡量工具達成了共識。聯合國2030年議程的相關進程也密切關注DAC變革官方發(fā)展援助的動向，并試圖將該努力納入聯合國框架。

（一）現代化官方發(fā)展援助與構建新的衡量工具：DAC變革官方發(fā)展援助的努力

作為官方發(fā)展援助的權威統(tǒng)計機構，DAC自2012年就開始調整官方發(fā)展援助以使其適應2030年議程（當時仍被稱作“聯合國2015年后發(fā)展議程”，簡稱“2015年后議程”）。2012年12月4—5日，DAC在倫敦召開高級別會議，討論如何現代化官方發(fā)展援助概念以適應2015年后議程。會議最終同意保留官方發(fā)展援助這一概念，但各成員國一致強調要對其優(yōu)惠貸款的統(tǒng)計標準加以改革，使其盡量更為公平地反映援助國的貢獻和受援國的利益。兩年中經過多次討論和反復協(xié)商，2014年12月15—16日，DAC在巴黎召開高級別會議，就如何現代化官方發(fā)展援助與發(fā)展籌資的一些重大問題達成共識，為構建2015年后議程鋪平了道路。

第一，DAC成員國就現代化官方發(fā)展援助中貸款的計算和優(yōu)惠度的統(tǒng)計方式達成一致。一是調整了優(yōu)惠貸款的統(tǒng)計方法，將過去的面值計算轉變?yōu)橘浛詈?，即貸款不再按面值而僅以其面值中包含的贈款含量計入官方發(fā)展援助。例如，一筆1億美元的贈款，贈與成分為45%，那么只有4 500萬美元被計入官方發(fā)展援助，并且是統(tǒng)計在無償援助項目下。

二是改革了優(yōu)惠貸款的貼現率。官方發(fā)展援助概念中的統(tǒng)計方式原來是將官方發(fā)展援助的折現率統(tǒng)一規(guī)定為10%。新的統(tǒng)計方法是以國際貨幣基金組織和世界銀行確定的5%貼現率為基數，然后根據受援國不同的收入水平來確定不同的貼現率。其中最不發(fā)達國家和其他低收入國家調整因素為4%（即貼現率為9%），中低等收入國家調整因素為2%（貼現率為7%），高中等收入國家調整因素為1%（貼現率為6%）（表1）。這樣，同樣條件的貸款發(fā)放給低收入國家比發(fā)放給中等收入國家可折算出更多的贈款含量。這主要是因為DAC成員國認為向最不發(fā)達國家和低收入國家提供貸款的風險要高于更高收入的國家。這種新方法將更能反映援助國的貢獻。

三是調整了官方發(fā)展援助贈與成分的優(yōu)惠門檻。會議最終規(guī)定向最不發(fā)達國家和低收入國家提供貸款中，贈與成分需達到45%以上，才能被視作官方發(fā)展援助，而向中低收入國家的貸款贈與成分需達到15%以上，向中高收入國家僅需達到10%以上（表1）。這種降低對高中等收入國家的優(yōu)惠門檻旨在確保向最不發(fā)達國家和低收入國家提供條件更優(yōu)惠的貸款。

第二，DAC就官方發(fā)展援助的分配目標達成一致。DAC各成員國都同意采取行動改變當前官方發(fā)展援助流向最不發(fā)達國家的下降趨勢，向最需要援助的國家提供更多的援助，并努力實現對最不發(fā)達國家援助比重占國民總收入（GNI）的0.15%—0.20%的聯合國目標。為實現這些目標，DAC決定采取同行評估和年度高級別會議的方式來監(jiān)督各國的表現。

第三，DAC同意構建一個新的衡量工具即官方可持續(xù)發(fā)展支助總量（Total Official Support for Sustainable Development， TOSSD） ，以推進整個官方支持的、流向發(fā)展中國家的資金的可測量性和透明度。TOSSD是指向發(fā)展中國家和多邊機構提供的支持可持續(xù)發(fā)展的各種優(yōu)惠性和非優(yōu)惠性官方支持的資助總和，包括無償援助、貸款、股權、擔保、夾層融資等。這一新概念并不是代替官方發(fā)展援助，而是補充官方發(fā)展援助，它將有利于更全面、準確地反映援助國對受援國的發(fā)展援助支持。

（二）聯合國框架內官方發(fā)展援助變革的取向

聯合國框架下推進的2030年議程強調了官方發(fā)展援助的重要意義，并就官方發(fā)展援助的改革提出了以下幾個要求。

第一，強調DAC框架下現代化官方發(fā)展援助辯論的透明度和公開性。聯合國秘書長在2014年第69屆聯大關于“國際發(fā)展合作的趨勢與進展”報告中，指出OCED討論更新官方發(fā)展援助衡量方法的中心是確立對“優(yōu)惠度”的明確量化標準，強調這既可能是重新界定官方發(fā)展援助的一個機會，也有可能會成為援助國淡化承諾的一個契機。 因此，秘書長關于2015年后議程的綜合報告和第三次國際發(fā)展籌資問題會議形成的《亞的斯亞貝巴行動議程》等文件都明確指出，應當在公開和透明的論壇上考慮為促使官方發(fā)展援助和發(fā)展金融措施現代化而作出的任何努力，強調要盡可能讓援助國以及受援國和其他相關利益攸關方廣泛參與， 強調任何此種措施都不能削弱已經作出的承諾。

第二，主張改變當前官方發(fā)展援助流向最不發(fā)達國家的數額逐年下降的趨勢，強調官方發(fā)展援助應集中在需求最大和籌資能力最弱的地區(qū)。在每年人均政府開支不到500美元（按購買力平價計算）的大多數國家，官方發(fā)展援助平均占其國際資源流量的2/3以上，約占政府收入的1/3。目前，約40%的官方發(fā)展援助投向最不發(fā)達國家。 但近年來，針對最不發(fā)達國家特別是撒哈拉以南非洲的官方發(fā)展援助有所減少，這種趨勢很有可能會持續(xù)。在這一背景下，《可持續(xù)發(fā)展融資政府間專家委員會的報告》、聯合國秘書長2015年后議程高級別名人小組報告《新型伙伴關系：通過可持續(xù)發(fā)展消除貧困并推動經濟轉型》、秘書長關于2015年議程的綜合報告等文件都反復強調成員國必須認識到最不發(fā)達國家和其他脆弱國家存在的巨大融資差距，要確保向最不發(fā)達國家提供的官方發(fā)展援助比例不會下降，而會繼續(xù)增加，更有針對性，更有效率，更透明；并且應有適當比率的官方發(fā)展援助側重于消除極端貧窮以及減少一切形式貧困和滿足其他基本社會需求。

第三，注意到官方發(fā)展援助面臨新議題領域發(fā)展籌資的問題，試圖否定官方發(fā)展援助應當拓展并覆蓋這些領域。在其2014年的報告《國際發(fā)展合作的趨勢與進展》中，聯合國秘書長指出，官方發(fā)展援助正被越來越多地用于資助區(qū)域和全球公共產品，包括對傳染病控制、犯罪控制和環(huán)境可持續(xù)性進行研究。雖然用于全球公共產品的國際公共資金往往會給受援國帶來很大的發(fā)展益處，但這筆資金在概念上是不同的。用于全球公共產品的資金流動必須單獨列報，這些資金應當是現有官方發(fā)展援助承諾以外的資金。

總的來說，DAC內部變革官方發(fā)展援助的相關建議與措施主要是通過DAC成員國之間的政治談判和妥協(xié)達成。其達成的關于貸款優(yōu)惠度的復雜衡量標準，也在一定程度上反映了DAC內部比較嚴重的分歧。但是，這些措施某種程度上兼顧了援助國的貢獻與受援國的利益，將使發(fā)展中國家能以更好的條件獲取更優(yōu)惠的官方發(fā)展援助，也有助于引導官方發(fā)展援助流入最需要的國家。它將為2030年議程下官方發(fā)展援助的變革提供方向，并且已開始在2030年議程框架內進行討論。而聯合國框架內的官方發(fā)展援助變革則強調，官方發(fā)展援助應集中在需求最大和籌資能力最弱地區(qū)，并區(qū)別于應對全球性挑戰(zhàn)的資金，更能體現受援國的利益和需求。

結 束 語

2015年9月，聯合國發(fā)展峰會設定了國際社會未來15年的發(fā)展合作議程，也為評估官方發(fā)展援助的戰(zhàn)略意義、使其適應新的全球發(fā)展籌資形勢提供了機遇。 官方發(fā)展援助仍將是國際發(fā)展合作的主要資金來源。但是，需要重新考慮如何利用官方發(fā)展援助來滿足新舊需求，并使之適應一個統(tǒng)一和普遍的發(fā)展議程。 目前，DAC和聯合國都在積極推進官方發(fā)展援助的變革，并就官方發(fā)展援助的分配方向和現代化官方發(fā)展援助的統(tǒng)計標準達成了部分共識，只是兩者重點不同：發(fā)展援助委員會突出資金的可測量性和透明度，強調構建一個新的衡量所有與可持續(xù)發(fā)展相關的官方支助總額的工具；而聯合國突出官方發(fā)展援助的分配方向，強調官方發(fā)展援助應集中在需求最多和籌資能力最弱地區(qū)，并與應對全球性挑戰(zhàn)的發(fā)展資金相區(qū)分。

但總體上看，官方發(fā)展援助的變革仍主要由發(fā)達國家主導，難以擺脫傳統(tǒng)的強調援助國貢獻的視角。對此，發(fā)展中國家有兩方面擔憂：一方面，它們擔心官方發(fā)展援助的任何變革會削弱發(fā)達國家已作出的相關承諾；另一方面，它們擔心發(fā)達國家將氣候融資等新議題的籌資納入官方發(fā)展援助承諾，這不僅會導致實際援助進一步減少，還會為其提供機會，以氣候籌資為名實現國民生產總值0.7%的承諾目標。

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家和新興援助大國，已經成為國際發(fā)展合作領域的重要力量。中國一貫強調官方發(fā)展援助是發(fā)展籌資不可替代的來源，呼吁主要援助國切實履行相應承諾，并在援助份額分配上給予最不發(fā)達國家和內陸發(fā)展中國家應有的重視。 但是，中國在南南合作框架下提供的發(fā)展援助與DAC界定的官方發(fā)展援助存在話語錯位：從具體的統(tǒng)計內容來看，中國的債務減免、獎學金等均未列入其官方發(fā)展援助的范疇，但中國的對外援助預算中計入的軍事援助、為援助合資企業(yè)和合作項目所提供的貸款等都不是DAC界定的官方發(fā)展援助的內容；從優(yōu)惠度的統(tǒng)計標準來看，中國的優(yōu)惠貸款援助只計算其對中國進出口銀行的利息補貼，而不像DAC國家那樣計算優(yōu)惠貸款的全額。

因此，中國應當積極利用當前官方發(fā)展援助變革的機遇，改變這種話語錯位的局面，進一步加強中國在國際發(fā)展領域的話語權。一方面，中國應當密切關注官方發(fā)展援助變革的動向，積極主動地參與到DAC和聯合國框架內的官方發(fā)展援助變革的進程中，實現與官方發(fā)展援助變革技術上的融合，改變話語錯位的局面；但另一方面，中國仍然要在戰(zhàn)略思維上堅持以南北合作為主，強調在南南合作框架下推動包括官方發(fā)展援助在內的國際發(fā)展籌資體系的改革，積極推進三方合作作為官方發(fā)展援助變革實踐中技術融合渠道的重要作用。

[收稿日期：2015-12-30]

[修回日期：2016-01-24]

[責任編輯：張 春]