作者簡(jiǎn)介：李瑞妮，廣西大學(xué)商學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)2013級(jí)碩士研究生，研究方向：財(cái)政與公共資源管理。

2014年8月31日，歷經(jīng)三屆全國人大、四次審議，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議重新頒布了經(jīng)十年修訂的《預(yù)算法》，開啟了預(yù)算法律制度的新篇章。其中，預(yù)算績(jī)效管理首次以法律的形式出現(xiàn)在我國公共財(cái)政預(yù)算收支要求當(dāng)中，并提升到預(yù)算管理的原則之一。新預(yù)算法文中前后多次出現(xiàn)“績(jī)效”一詞，與舊預(yù)算法相比較，顯而易見，將預(yù)算績(jī)效管理貫穿整個(gè)預(yù)算活動(dòng)過程是新預(yù)算法對(duì)公共財(cái)政提出的必要要求。

一、相關(guān)概念的闡述與主要內(nèi)涵

預(yù)算績(jī)效管理起源于績(jī)效預(yù)算，它是財(cái)政學(xué)與管理學(xué)相互碰撞二產(chǎn)生的新感念，不同于西方的績(jī)效預(yù)算，是我國公共財(cái)政演進(jìn)和預(yù)算改革深化過程中，適應(yīng)我國國情和預(yù)算管理實(shí)踐而提出的一種新的預(yù)算管理模式。

1.預(yù)算績(jī)效

“預(yù)算績(jī)效”是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果[1]，即由于實(shí)施預(yù)算所產(chǎn)生的效益和效果。其內(nèi)涵由不同方面的內(nèi)容相互融合而詮釋，其中較為理論界所廣泛接受的是“4E”原則，其指的是預(yù)算管理應(yīng)兼具“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”、“效益性”和“公平性”。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)

“績(jī)效評(píng)價(jià)”是指運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中央部門為實(shí)現(xiàn)其職能所確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)。關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，英國學(xué)者David Deuar在其《800年以前的績(jī)效審計(jì)》中作了深刻論述，“為防止國家財(cái)政支出無限制增長，同時(shí)保證財(cái)政資金的合理使用，新興資產(chǎn)階級(jí)和廣大民眾迫切要求對(duì)財(cái)政資金使用的合理性和效果性進(jìn)行審查，從而推動(dòng)了西方國家財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的篷勃開展?！?/p>

3.預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理指的是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是政府績(jī)效管理的重要組成部分。它是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效[1]。

二、目前預(yù)算績(jī)效管理所存在的問題

黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，多次強(qiáng)調(diào)要深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高預(yù)算資金的使用效益和政府工作效率，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。近年來，各地區(qū)各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位按照黨中央、國務(wù)院的要求和財(cái)政部的部署，積極研究探索預(yù)算績(jī)效管理工作，開展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，取得積極進(jìn)展。但從總體上看，我國的預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于起步階段，思想認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一，制度建設(shè)相對(duì)滯后，與黨中央、國務(wù)院對(duì)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的要求，以及與發(fā)達(dá)國家成熟實(shí)踐相比，還有一定的差距。具體體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

1.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚不完善

雖然財(cái)政部預(yù)算司于2013年4月21日發(fā)文財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)“關(guān)于印發(fā)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的通知”當(dāng)中給出了參考性框架模式，其中還進(jìn)一步劃分到“項(xiàng)目支出”、“部門整體支出”、“財(cái)政預(yù)算”三類不同體系框架，但并未能做到共性與個(gè)性的完全統(tǒng)一，對(duì)于共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)的范圍劃分及區(qū)分說明還未能做出明確確定，需要具體靈活設(shè)計(jì)的個(gè)性指標(biāo)體系未能給出相應(yīng)指導(dǎo)原則。并且，雖然引入了一定概率指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)評(píng)定，但主要仍以定性考評(píng)為主，易受人為主觀因素影響，沒有給出賦予各類評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)合理的權(quán)重分值的參考依據(jù)，難以擁有豐富嚴(yán)實(shí)的數(shù)據(jù)支持和科學(xué)測(cè)評(píng)分析。

2.試點(diǎn)范圍較小，地區(qū)發(fā)展不平衡

雖然從2014年政府預(yù)算報(bào)告來看，預(yù)算績(jī)效管理范圍已得到進(jìn)一步擴(kuò)大，績(jī)效評(píng)價(jià)范圍從地方省級(jí)逐步擴(kuò)大到市、縣層面，但全國33個(gè)省、自治區(qū)中僅有19個(gè)省區(qū)、市）開展了部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，13個(gè)?。▍^(qū)、市）開展了財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，并且尤以東南部發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)展速度較快，此程度距離全面推廣、全國覆蓋預(yù)算績(jī)效管理及開展預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)仍有很長一段路程。

3.缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和問責(zé)制度

雖然黨的十七屆二中、五中全會(huì)提出“推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度”，“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”，但目前并沒有出臺(tái)相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式和具體的問責(zé)制度實(shí)施機(jī)制。首先績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量制約了評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，其次沒有明確的結(jié)果應(yīng)用方式，不少工作是一平了之，隨后束之高閣，加之相應(yīng)的績(jī)效問責(zé)機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果僅僅停留在工作層面本身，部門和相關(guān)工作人員的責(zé)任意識(shí)得不到提升和強(qiáng)化，無法有效對(duì)預(yù)算單位績(jī)效管理進(jìn)行監(jiān)督。

4.只有“自上而下”的單向評(píng)估，缺乏公眾外部監(jiān)督

我國財(cái)政預(yù)算部門績(jī)效評(píng)估基本上是單一的上級(jí)對(duì)下級(jí)部門的評(píng)估管理，屬于“單向管理”。上級(jí)政府財(cái)政部門對(duì)下級(jí)政府的績(jī)效以及國務(wù)院職能部門或人大對(duì)預(yù)算部門進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效考核。這種自上而下的考評(píng)體系更多地市體系行政管理的等級(jí)特性，缺乏專家學(xué)者、社會(huì)中介和社會(huì)公眾的參與。

三、對(duì)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.美國

（1）“項(xiàng)目等級(jí)評(píng)價(jià)工具”

為了配合《政府績(jī)效成果法案》的出臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)，美國總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室于2002年5月發(fā)布了一種用于預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的新型方法，即“項(xiàng)目等級(jí)評(píng)價(jià)工具”（PART）。它把“項(xiàng)目”視為分析和評(píng)價(jià)的單位，根據(jù)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的不同內(nèi)容和特點(diǎn)，分為競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助項(xiàng)目、固定/按公式補(bǔ)助項(xiàng)目、法定項(xiàng)目、購買資本和服務(wù)性資產(chǎn)的項(xiàng)目、信貸項(xiàng)目、政府直接支出項(xiàng)目、研發(fā)項(xiàng)目等七大類，試圖根據(jù)一套一致的標(biāo)準(zhǔn)，來對(duì)聯(lián)邦政府所有的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，以決定這些項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的目標(biāo)方面是否成功[2]。

（2）“紅綠燈”評(píng)價(jià)系統(tǒng)

為了推動(dòng)《總統(tǒng)管理議程》預(yù)算績(jī)效管理的國際視點(diǎn)的有效實(shí)施，系統(tǒng)評(píng)估各部門預(yù)算績(jī)效管理的狀況，美國總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室還制訂了“紅綠燈”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要用“紅”、“黃”、“綠”來表示，其中，“綠”代表成功，“黃”代表取得了一定程度的進(jìn)步，“紅”表示失敗。總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室每個(gè)季度都要對(duì)聯(lián)邦政府各部門進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果被制作成“紅綠燈等級(jí)評(píng)分卡”予以公布，它直觀地展示了各部門加強(qiáng)績(jī)效管理的進(jìn)展情況[3]。

（3）績(jī)效促進(jìn)委員會(huì)

美國專門成立了績(jī)效促進(jìn)委員會(huì)（PIC），由跨部門的團(tuán)隊(duì)成員組成，主要是對(duì)內(nèi)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與信息溝通，推動(dòng)績(jī)效管理問題的解決；同時(shí)，政府通過開通網(wǎng)站的方式，對(duì)外向美國公眾提供項(xiàng)目績(jī)效信息，以推動(dòng)財(cái)政預(yù)算透明度建設(shè)。

2.英國“綜合績(jī)效評(píng)估”體系

2003年，英國開始實(shí)施“綜合績(jī)效評(píng)估”體系，主要包括：綜合評(píng)價(jià)、資源使用評(píng)價(jià)、服務(wù)評(píng)價(jià)、發(fā)展方向評(píng)價(jià)。2009年2月，英國公布了績(jī)效評(píng)價(jià)的最新發(fā)展形式——全面地區(qū)評(píng)價(jià)體系。為全面衡量預(yù)算支出效果，英國還建立了四類指標(biāo)體系，即成果指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效率指標(biāo)和投入指標(biāo)，通過這四類指標(biāo)評(píng)價(jià)部門績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況，并與下一年度預(yù)算相結(jié)合[4]。

3.澳大利亞

（1）“單個(gè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”

從1993到1994年，澳大利亞開始全面實(shí)行對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括：項(xiàng)目是否體現(xiàn)了政府戰(zhàn)略目標(biāo)和國家政策導(dǎo)向，使資源得到有效利用；是否貫徹了內(nèi)閣或部長的要求，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)；是否具有很高的公共性，或與其它項(xiàng)目有重要的關(guān)聯(lián)度；績(jī)效信息是否指明項(xiàng)目管理存在問題；是否按計(jì)劃進(jìn)度實(shí)施項(xiàng)目等。除了對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)常性評(píng)價(jià)之外，每三到五年會(huì)對(duì)項(xiàng)目的有效性進(jìn)行系統(tǒng)地評(píng)價(jià)，而當(dāng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，還要對(duì)項(xiàng)目的適當(dāng)性作周期性的再評(píng)價(jià)[5]。

（2）部門績(jī)效評(píng)價(jià)

部門績(jī)效評(píng)價(jià)是公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要組成部分，它將部門作為績(jī)效預(yù)算的執(zhí)行單元和評(píng)價(jià)對(duì)象，根據(jù)公眾的需求確定政府總體目標(biāo)，再分解細(xì)化成具體的部門目標(biāo)，按部門產(chǎn)出編制預(yù)算，并對(duì)整體執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。1987年，澳大利亞政府對(duì)許多部門進(jìn)行合并改革，將一些原來的部級(jí)機(jī)構(gòu)變成以績(jī)效衡量為主的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)簽訂績(jī)效合同，在保證實(shí)現(xiàn)合同規(guī)定的產(chǎn)出和結(jié)果的前提下，執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理者擁有自主的人事和財(cái)務(wù)管理權(quán)。聯(lián)邦財(cái)政部負(fù)責(zé)制訂發(fā)布“績(jī)效良好行為指南”，為各部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)提供技術(shù)指導(dǎo)，引導(dǎo)它們準(zhǔn)備并提交高質(zhì)量的績(jī)效報(bào)告，但并不直接參與各部門內(nèi)部的績(jī)效評(píng)價(jià)[6]。

四、進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

1.合理設(shè)計(jì)和進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。一是從責(zé)任、控制、發(fā)展來確定績(jī)效指標(biāo)，增強(qiáng)公共支出的責(zé)任性；二是把握好相關(guān)性，使績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)與被評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效目標(biāo)有直接聯(lián)系，與部門戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)，與設(shè)定目標(biāo)優(yōu)先順序保持一致；三是要考慮可行性，設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要簡(jiǎn)便易行，突出可操作性，同時(shí)也要避免由于數(shù)據(jù)收集復(fù)雜或分布廣泛而導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)成本過高；四是注重可比性，設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要體現(xiàn)對(duì)相同或類似評(píng)價(jià)對(duì)象的統(tǒng)一衡量，方便評(píng)價(jià)結(jié)果的相互比較，能突出評(píng)價(jià)對(duì)象的優(yōu)劣并反映其原因所在；五是要考慮共性和個(gè)性的相互區(qū)別和統(tǒng)一，對(duì)于能確定的共同范圍要界定清晰，不能一概而論的個(gè)性指標(biāo)盡量給出一定的參考原則。

2.及時(shí)擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)試點(diǎn)范圍，加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)覆蓋的資金項(xiàng)目進(jìn)程，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)全國預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作。

3.成立專門的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)委員會(huì)。專人專職，人員遵循避嫌原配置，明確評(píng)價(jià)內(nèi)容、考評(píng)制度和評(píng)價(jià)程序，適當(dāng)引入第三方評(píng)價(jià)，加入社會(huì)力量和專家公眾參與，將行業(yè)的、歷史的、計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)納入考評(píng)基礎(chǔ)，不斷提高績(jī)效評(píng)價(jià)的公開性、公平性。

4.提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的指導(dǎo)工作，對(duì)績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)的及時(shí)性、實(shí)用性、可比性、準(zhǔn)確性和平衡性等方面作出明確規(guī)定。運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)分析方法——成本效益分析法、因素分析法等先進(jìn)手段，豐富評(píng)價(jià)方法，推進(jìn)獲取評(píng)價(jià)信息的技術(shù)手段進(jìn)步和創(chuàng)新，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，減輕獲取績(jī)效評(píng)價(jià)所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的難度和成本，保證數(shù)據(jù)的完整性、真實(shí)性。

5.客觀把握預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的指標(biāo)選取，防止有目的的操縱評(píng)估結(jié)果，避免績(jī)效評(píng)估成為政治謀取利益的工具，實(shí)現(xiàn)從“內(nèi)部控制型”向“外部責(zé)任型”模式的轉(zhuǎn)變。

6.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)理念宣傳，形成多方共同推進(jìn)的合力，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員培訓(xùn)，發(fā)揮各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門的能動(dòng)性，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與來年預(yù)算相結(jié)合，實(shí)習(xí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的良好應(yīng)用。

7.創(chuàng)新評(píng)價(jià)模式，積極拓展績(jī)效評(píng)價(jià)的深度。在“擴(kuò)面增點(diǎn)”的同事，積極推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)由“廣度”向“深度”的轉(zhuǎn)變，由單純的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為主轉(zhuǎn)向全方位績(jī)效評(píng)價(jià)，使預(yù)算績(jī)效管理在績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了由平面向立體的轉(zhuǎn)變。（作者單位：廣西大學(xué)商學(xué)院）

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