顧婧 南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院

《公共行政的精神》：社會(huì)公平與公民精神
——從傳統(tǒng)到新觀念的超越

顧婧 南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院

20世紀(jì)60年代，新公共行政理論誕生。在該理論的代表作《公共行政的精神》中，弗雷德里克森力圖建立以公平為核心的民主行政來(lái)應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)公共問題。從美國(guó)公共行政現(xiàn)實(shí)亟待解決的問題出發(fā)，建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政反思的基礎(chǔ)上，是從傳統(tǒng)到新觀念的超越。社會(huì)公平、公民精神是書中的核心概念，社會(huì)公平是公共行政的根本目標(biāo)，自由裁量權(quán)在其中發(fā)揮著重要作用；對(duì)職業(yè)主義進(jìn)行反思，樂善好施與道德責(zé)任是公民精神的重要組成部分，公民精神在相互作用的過(guò)程中與公共行政的精神不斷走向融合。

新公共行政 社會(huì)公平 公民精神

一、背景

20世紀(jì)60年代世界格局發(fā)生動(dòng)蕩，為了解決出現(xiàn)的問題，人們的思想開始尋求變革。傳統(tǒng)公共行政學(xué)不斷受到質(zhì)疑，尤其是對(duì)官僚制以及崇尚效率的反思與批判。當(dāng)時(shí)的美國(guó)也因?yàn)樗T事件等這些問題從根本上使公眾對(duì)政府喪失了信心，人們開始痛斥政府在公共行政上缺乏回應(yīng)性、喪失價(jià)值考量。之后，以弗雷德里克森為代表的學(xué)者提出了新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)，試圖以一種新的行政理論解決政府出現(xiàn)的各種問題，探討公共行政面臨的時(shí)代挑戰(zhàn)和問題并研究公共行政未來(lái)的發(fā)展方向和遠(yuǎn)景，而公共行政的精神就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。它從美國(guó)公共行政現(xiàn)實(shí)亟待解決的問題出發(fā)，從價(jià)值層面反思公共行政的趨向，在強(qiáng)調(diào)效率和經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更加注重社會(huì)的公平，例如如何有效、平等地管理社會(huì)；公共行政的價(jià)值和信仰的問題；公共行政應(yīng)該更加關(guān)注信念、價(jià)值和習(xí)慣問題?！豆残姓木瘛芬粫鴮懹?977年，該書為公共行政學(xué)的發(fā)展帶來(lái)了根本性的變化，對(duì)公共行政領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐也有著巨大的影響。

二、從傳統(tǒng)到新觀念的超越

弗雷德里克森這本書是建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的反思和對(duì)新公共行政學(xué)的批判的基礎(chǔ)上的， 是從舊觀念到新價(jià)值觀念的超越。新公共行政學(xué)是對(duì)傳統(tǒng)公共行政“崇尚效率”價(jià)值觀的批判，以及對(duì)“社會(huì)公平”價(jià)值觀的提出，從而尋求公平與效率之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。1968年，公共行政學(xué)大師沃爾多帶領(lǐng)一群年輕的公共行政學(xué)者在美國(guó)雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政進(jìn)行徹底的反思，探討其所面對(duì)的時(shí)代問題的挑戰(zhàn)，這次會(huì)議標(biāo)志著新公共行政理論和學(xué)派的誕生。此次會(huì)議上，弗雷德里克森發(fā)表了《走向新公共行政》一文，這篇論文的重大意義在于，它首次將“社會(huì)公平”的價(jià)值引入公共行政之中，此后，在其著作《新公共行政》一書中，更是把“社會(huì)公平”作為公共行政的核心價(jià)值進(jìn)行闡釋。他始終倡導(dǎo)“社會(huì)公平”的價(jià)值理念，之后又提出 “公共行政的精神”這個(gè)概念， 指出公共行政精神意味著對(duì)于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。傳統(tǒng)的公共行政只注重效率和經(jīng)濟(jì)，忽視了管理價(jià)值之外更為重要的公平、公正、回應(yīng)性等價(jià)值觀念。

弗雷德里克森強(qiáng)調(diào)以“公共行政精神”為倡導(dǎo)的公共行政，這種新公共行政是對(duì)傳統(tǒng)“政治與行政二分”的批判，他不認(rèn)同威爾遜提出的這個(gè)觀點(diǎn)，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中的政治和行政運(yùn)行中，不存在行政體系游離于政策制定之外的情況。而且許多事實(shí)也已經(jīng)證明，政治與行政二分是行不通的。此外，新公共行政在傳統(tǒng)公共行政崇尚效率的原則上提出了社會(huì)公平這一價(jià)值理念，把社會(huì)公平視為公共行政追求的目標(biāo)，新公共行政在原有的傳統(tǒng)公共行政一直努力去解決的兩個(gè)問題中增加了：“這種服務(wù)增加了社會(huì)公平嗎”這一問題，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的公共行政在執(zhí)行政策時(shí)往往以犧牲社會(huì)公平來(lái)?yè)Q取效率和經(jīng)濟(jì)，無(wú)法擔(dān)負(fù)起社會(huì)責(zé)任和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，更無(wú)法改善公眾的生活。

新公共行政倡導(dǎo)”社會(huì)公平“，也就要求公共行政組織和人員不是價(jià)值中立的，要對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，把社會(huì)公平作為公共行政的基本原則。弗雷德里克森在提倡社會(huì)公平時(shí)，沒有否認(rèn)經(jīng)濟(jì)和效率這兩大價(jià)值理念，而是把三者融為一體，都看作是公共行政的核心價(jià)值，這也體現(xiàn)了他對(duì)公共行政的批判、繼承以及創(chuàng)新。同時(shí)，弗雷德里克森也客觀地指出，新公共行政也要關(guān)注人民的公共問題，這樣才有利于實(shí)現(xiàn)政治體系和社會(huì)生活的穩(wěn)定。行政價(jià)值的公共性是對(duì)公眾的需求能進(jìn)行及時(shí)有效的回應(yīng)，而且這個(gè)過(guò)程是公開的、民主的，行政人員必須超越私人利益而去追求公共利益。社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)依賴于公共行政的公共基礎(chǔ)，如果公共行政中缺失對(duì)公共性的關(guān)注，也是不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的。在20世紀(jì)60年代，弗雷德里克森這本書不但呼吁有更好的政策、流程，而且它也呼吁公共行政中要有更好的人。

三、對(duì)社會(huì)公平的思考

（一）社會(huì)公平是公共行政的根本目標(biāo)

在美國(guó)傳統(tǒng)的公共行政中，效率和經(jīng)濟(jì)是公共行政的兩大基本出發(fā)點(diǎn)，自20世紀(jì)60年代后期開始，弗雷德里克森從行政的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，提出社會(huì)公平這一新的價(jià)值理念，成為了公共行政的根本目標(biāo)。弗雷德里克森指出社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府為公民提供平等性的服務(wù)，對(duì)公眾的要求作出積極的回應(yīng)而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的，這大大強(qiáng)化了公共行政的精神。因此，把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是不夠的，要把社會(huì)公平加入到公共行政，成為其第三個(gè)理論支柱，讓公共行政可以回應(yīng)公民的需要。

行政領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)公共行政價(jià)值的缺失，表現(xiàn)為過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率的追求或者公共政策不能滿足每個(gè)公民的需求，導(dǎo)致公民權(quán)利、社會(huì)公平等基本價(jià)值被邊緣化的危險(xiǎn)。例如某一政府方案對(duì)一些公民來(lái)說(shuō)非常有效率，但對(duì)另一些公民來(lái)說(shuō)則沒有效率，如果不考慮政策實(shí)施的分配效果，不遵循社會(huì)公平的理念，公共行政可能會(huì)忽視全體公民的合法利益。因此，追求社會(huì)公平是公共行政的根本目的，也是建設(shè)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。和諧社會(huì)的提出不僅反映了人們對(duì)于美好社會(huì)的追求，而且有利于社會(huì)當(dāng)中的兩極分化、利益主體多元化等問題的解決。社會(huì)公平作為當(dāng)前我國(guó)公共行政的精神，力求每個(gè)個(gè)體的權(quán)利都能得到尊重和體現(xiàn)，保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，不僅僅是一個(gè)理論上的概念，它具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

（二）自由裁量權(quán)對(duì)社會(huì)公平的作用

把社會(huì)公平作為政策實(shí)施的指導(dǎo)方針，需要公共管理者擁有一定的行政自由裁量權(quán)，避免管理者在實(shí)行的過(guò)程中出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象，自由裁量權(quán)是社會(huì)公平成為公共行政精神必要成分的一個(gè)重要前提。雷德里克森比較偏向于亞里士多德的觀點(diǎn)，他認(rèn)為允許行政機(jī)關(guān)具有廣泛的自由裁量權(quán)在理論上是正確的，在實(shí)踐上也是適當(dāng)?shù)摹Ｈ欢?，任何?quán)力都可能導(dǎo)致濫用，自由裁量權(quán)也不例外。為了防止行政失當(dāng)，公共官員在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)，一定要注意過(guò)程的公平，即公平、公開、公正地裁決每一件事，保證全體公民的合法利益，只有社會(huì)公平和效率、經(jīng)濟(jì)這三者結(jié)合在一起，才能作為自由裁量權(quán)行使的指導(dǎo)方針。社會(huì)公平能否實(shí)現(xiàn)更大程度還依賴于人們對(duì)公平的普遍認(rèn)可和理解，在實(shí)踐中政府應(yīng)該賦予人們充分平等的權(quán)利，鼓勵(lì)他們積極參與公共事務(wù)的管理，改變他們?cè)懈畹俟痰挠^念，植入“公平”的觀念。

（三）提出社會(huì)公平的復(fù)合理論

弗雷德里克森提出“社會(huì)公平的復(fù)合理論”，分為個(gè)人的公平、分部化的公平、集團(tuán)的公平，將公正、正義和平等的概念整合到一起。根據(jù)社會(huì)公平復(fù)合理論的邏輯，弗雷德里克森又衍生出代際公平的概念，討論了社會(huì)公平理論在當(dāng)代以及代際之間的應(yīng)用問題，公共官員應(yīng)竭力采取和實(shí)施那些有利于代際之間社會(huì)公平的政策。換句話說(shuō)，公共官員應(yīng)該制定那些對(duì)后代不可能產(chǎn)生消極影響的政策，不應(yīng)該制定那些會(huì)導(dǎo)致代際之間社會(huì)不公平的政策。據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任。

四、對(duì)公民精神的思考

（一）公民精神及其培養(yǎng)

公民精神，也被稱為“品德崇高的公民”理論，想要憲政民主的理想秩序得實(shí)現(xiàn)，需要建立在“得到強(qiáng)化了的公民精神的理念”的基礎(chǔ)上，這是弗雷德里克森在《公共行政的精神》中所提到的公共行政的公共理論的構(gòu)成要件之一。哈特曾經(jīng)指出“品德崇高”的公民需要具有以下四個(gè)特點(diǎn)：能夠理解立國(guó)的重要文件，并做出哲學(xué)判斷將其成為生活的重要組成部分；擁有信念，堅(jiān)信本國(guó)政體的價(jià)值是真實(shí)的和正確的；能夠承擔(dān)起個(gè)人的道德責(zé)任，政體的價(jià)值遭到損害時(shí)能夠行動(dòng)起來(lái)去守護(hù)和捍衛(wèi)；有操守，擁有容忍和寬容的品質(zhì)。

公民精神與公共行政之間是密不可分的，公民精神是現(xiàn)代公共行政的基礎(chǔ)。從概念上看，一方面，公民精神的載體是公民，如果想要構(gòu)建一個(gè)好的政府，必須培養(yǎng)一群品德崇高的公民，因?yàn)楣残姓枰@些品德崇高的公民來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的行政。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與效率，而且要努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正，因此要培養(yǎng)每位公民以及公共行政人員的公民精神和意識(shí)，它不僅是良好的風(fēng)范，同時(shí)也是現(xiàn)代公民社會(huì)的一種行動(dòng)模式，這樣有利于公共行政的整體運(yùn)作。假如整個(gè)社會(huì)沒有公民精神， 就可能淪落為一場(chǎng)每個(gè)人對(duì)所有人的戰(zhàn)爭(zhēng)。

（二）對(duì)職業(yè)主義的反思

弗雷德里克森在行政倫理上倡導(dǎo)的樂善好施和愛國(guó)主義是相對(duì)于職業(yè)主義和利己主義的，職業(yè)主義是一種根植于利己主義與功利主義的思想，而愛國(guó)主義表現(xiàn)為一種道德責(zé)任，充分尊重憲法賦予公民的平等和自由，保障他們的權(quán)利。注重效率和經(jīng)濟(jì)的職業(yè)主義被貶低成滿足個(gè)人野心的領(lǐng)域，這種職業(yè)主義完全喪失了公共行政的精神，在書中弗雷德里克森對(duì)比了二戰(zhàn)中德國(guó)與丹麥兩國(guó)官僚的表現(xiàn)。二戰(zhàn)中，身居要職的德國(guó)官僚在知道厄運(yùn)會(huì)降臨到猶太人身上時(shí)，仍然不折不扣地執(zhí)行屠殺的命令。與之相反的是， 丹麥人給我們樹立了一個(gè)官僚道德責(zé)任的榜樣，書中寫道“柏林強(qiáng)迫丹麥政府剝奪國(guó)內(nèi)猶太人公民權(quán)后，并把他們驅(qū)逐到集中營(yíng)，令德國(guó)人驚奇的是，這項(xiàng)命令立刻受到了來(lái)自丹麥社會(huì)各界，包括政治家與大臣、企業(yè)和勞工領(lǐng)袖、教師和一般市民的完全反對(duì)?！丙湽倭艂円詿o(wú)比的勇氣投入到營(yíng)救本國(guó)公民的行動(dòng)之中，負(fù)責(zé)看守集中營(yíng)的丹麥官員甚至幫助猶太人逃離并轉(zhuǎn)移到瑞典。由此可見，德國(guó)納粹這種典型的職業(yè)主義，他們將全部的經(jīng)歷投入到他們的職業(yè)上， 對(duì)人民的熱愛和對(duì)道德責(zé)任的思考是缺失的，使得他們僅僅成為了服從政府命令的機(jī)器，從而導(dǎo)致了一幕幕慘劇的發(fā)生；而丹麥人秉承愛國(guó)主義，具有公共行政的精神，表現(xiàn)出愛國(guó)主義人民擁有的道德責(zé)任和樂善好施，這也是公共服務(wù)中最為重要的。

（三）樂善好施與公民精神

弗雷德里克森認(rèn)為人性到底是善還是惡是不可能去證明的，在公共行政中的官員也是一樣的，他認(rèn)為由于環(huán)境和工作的性質(zhì)不同，善惡的標(biāo)準(zhǔn)也是不同的，而且不同的環(huán)境會(huì)促使人走向不同的方向。人們對(duì)于政府官員或行政人員是有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和很高的道德期望，而往往來(lái)自其他環(huán)境的人進(jìn)入政府部門后，可能比政府中的其他人更傾向于破壞道德政治，因此，應(yīng)該把公平和善行作為最高的道德準(zhǔn)則。弗雷德里克森認(rèn)為樂善好施可以使我們迎接所面臨的挑戰(zhàn)并改變和影響現(xiàn)時(shí)代功利的現(xiàn)實(shí)主義，公共行政的精神也是建立在對(duì)所有公民樂善好施的道德基礎(chǔ)上的，作為官僚組織更應(yīng)該具有樂善好施的道德品質(zhì)和愛國(guó)主義的責(zé)任意識(shí)，這意味著對(duì)每一個(gè)參與公共行政生活的普通公民來(lái)說(shuō)都是公平的，在注重結(jié)果的同時(shí)，我們更應(yīng)該重視知其中的過(guò)程。這種參與的過(guò)程，也是公民精神的意義所在，是一種服務(wù)于更大的公共利益，公平地照顧到公民需要的承諾。這樣公共行政精神就與愛國(guó)主義和樂善好施等公民精神聯(lián)系在一起了，實(shí)現(xiàn)了公民精神與公共行政精神的融合。無(wú)論是樂善好施或者公民精神，它所強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人對(duì)他人、對(duì)集體或者更大范圍的關(guān)注，并為此做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

在中國(guó)，要在公共行政中體現(xiàn)樂善好施的愛國(guó)主義，必須強(qiáng)調(diào)公民的參與以及提升公民的整體素質(zhì)。公民素質(zhì)與公共生活、政策的理解與反饋息息相關(guān)，我們需要的不僅僅是參與量的存在和擴(kuò)大，我們需要的是一種有質(zhì)量的參與模式，這種參與對(duì)政府政策、公共行政有客觀的理解，有對(duì)公共生活的熱忱，這樣良性的公共參與才是我們所希望看到的。同時(shí)，也要重塑公務(wù)員的職業(yè)精神，加強(qiáng)“服務(wù)”意識(shí)，這也是職業(yè)精神的一部分，公務(wù)員應(yīng)該了解服務(wù)的對(duì)象是什么，并不是上一級(jí)也不是任何權(quán)力組織，而是以憲法為基礎(chǔ)，為全民利益去維護(hù)整體的價(jià)值。如今隨著公共行政的不斷發(fā)展，政府的政策越來(lái)越多地依賴于公民精神，政府官員必須對(duì)政府以及他們的績(jī)效給與更多的關(guān)注。所以保證新公共行政合理運(yùn)行與發(fā)展，還需要政府對(duì)其自身責(zé)任具有清楚的認(rèn)知，公民與政府之間相互監(jiān)督，只有在一個(gè)良好的環(huán)境中才能讓政府的行為符合人民的利益，讓人民也能放心參與到社會(huì)生活中來(lái)，才能夠有效保證新公共行政精神得以貫徹。在公平的基礎(chǔ)上做到樂善好施，培養(yǎng)公民精神，這種公平要在進(jìn)步中實(shí)現(xiàn)，而這種進(jìn)步體現(xiàn)在“經(jīng)濟(jì)、效率與公平”三者的平衡發(fā)展之中。

［1］喬治·弗雷德里克森. 公共行政的精神［M］.北京： 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

［2］俞可平. 治理與善治［M］. 北京： 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［3］丁煌. 尋求公平與效率的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一［J］.中國(guó)行政管理，1998.

［4］張秋立. 公共行政的精神［J］. 長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)，2006.