廖丁瑤 浙江工業(yè)大學(xué)播音與主持專業(yè)

關(guān)于完善農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)工作的一些建議

廖丁瑤 浙江工業(yè)大學(xué)播音與主持專業(yè)

當(dāng)前，農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)工作正在全國59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)正式鋪開，但在實(shí)際操作中，仍然面臨著法律法規(guī)制約及現(xiàn)實(shí)條件制約等多重困難。本文從實(shí)際出發(fā)，以在全國率先探索農(nóng)房抵押貸款的樂清市為例，總結(jié)了樂清市在農(nóng)房抵押貸款方面經(jīng)驗(yàn)做法、取得的成效及其現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)，充分分析了當(dāng)前農(nóng)房抵押貸款在操作中存在的問題，并提出了建設(shè)性的意見。

農(nóng)房抵押貸款 農(nóng)民資產(chǎn) 農(nóng)村改革

完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，是黨的十八屆五中全會提出的一項(xiàng)任務(wù)。2015年12月，樂清獲全國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下簡稱“農(nóng)房”）抵押試點(diǎn)。而素有“農(nóng)村改革試驗(yàn)田”之稱的樂清，從上世紀(jì)九十年代后期開始、采用“房產(chǎn)證+土地使用證+村委會認(rèn)可書”作抵押物，經(jīng)審核后給予房屋市場評估價(jià)50%-70%的貸款資金的方式，探索農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓，總結(jié)出了實(shí)現(xiàn)農(nóng)房跨村轉(zhuǎn)讓的有效途徑，從而盤活了農(nóng)民手中這筆最大的資產(chǎn)，極大緩解了農(nóng)民生產(chǎn)融資難問題，撬動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展。

一、基本背景

一是民間融資需求。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，城鎮(zhèn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善，對農(nóng)民的吸引力越來越多，越來越多的農(nóng)民需要轉(zhuǎn)移到城區(qū)、城鎮(zhèn)或工業(yè)園周邊村莊居住，一些農(nóng)房住房便被空置；同時(shí)，作為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分農(nóng)民也需要進(jìn)行融資擴(kuò)大生產(chǎn)，農(nóng)房交易和農(nóng)房融資的需求上升導(dǎo)致融資需求大幅提升。

二是銀行積極探索。在農(nóng)房轉(zhuǎn)讓量急劇攀升的形勢下，樂清市農(nóng)村信用社（現(xiàn)為樂清農(nóng)商銀行）抓住機(jī)遇，積極探索，率先開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。而該行的這項(xiàng)舉措不但促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也使其本身得到了快速發(fā)展。樂清其他股份銀行也紛紛效仿跟進(jìn)，開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。

三是地方政府支持。在前期深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，地方政府充分考慮了實(shí)際情況，本著盤活農(nóng)民資產(chǎn)，支持地方民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好愿望，從不支持轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當(dāng)放寬變通，并要求各相關(guān)部門在不觸及法律底線的前提下，嘗試地方性政策措施，對農(nóng)房抵押貸款予以支持。對此，相關(guān)部門進(jìn)行了職責(zé)范圍內(nèi)的積極探索，特別是法院在若干案例中的判決，對這項(xiàng)工作給予了大力支持。

四是上級政府肯定。近年來，中央農(nóng)辦等有關(guān)部委多次來樂清進(jìn)行調(diào)研，將樂清的農(nóng)房抵押貸款情況整理成材料，報(bào)給中央領(lǐng)導(dǎo)，并得到了領(lǐng)導(dǎo)的肯定批示。此外，新華社、浙江日報(bào)等主流媒體紛紛予以正面報(bào)道，樂清探索農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓的做法得到了上級政府的充分肯定。目前，樂清已經(jīng)入圍全國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押首批59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。

二、主要做法及成效

2015年以來，樂清市認(rèn)真貫徹落實(shí)省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)批復(fù)精神，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)保障和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓機(jī)制創(chuàng)新試驗(yàn)。

一是加強(qiáng)創(chuàng)新，規(guī)范運(yùn)行。出臺“1+4”試驗(yàn)方案，制訂適合農(nóng)房特點(diǎn)的抵押轉(zhuǎn)讓操作流程和管理制度。同時(shí)，嚴(yán)格審批條件，設(shè)置了“兩證三書”的前置審批條件，要求農(nóng)戶申請農(nóng)房抵押貸款時(shí)，必須是房屋所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證兩證齊全，并出具“抵押物非唯一住房確認(rèn)書”、“所在村集體同意抵押物處置證明書”和“處置人不再申請宅基地承諾書”。在具體執(zhí)行中，對逾期未還貸的，由銀行提起訴訟，法院依法審判；對不執(zhí)行判決的，由法院采取拍賣、變賣或抵債等方式予以強(qiáng)制執(zhí)行，限定本市農(nóng)業(yè)戶口人員受讓；對被執(zhí)行人僅有一處住房的，從房屋變現(xiàn)款中扣除部分安置款，用于實(shí)物安置或貨幣安置。截至目前，新增辦理農(nóng)房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記930宗件，轉(zhuǎn)讓面積20.75萬平方米，農(nóng)房抵押貸款余額約51.3億元。

二是加快確權(quán)，夯實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)相關(guān)政策實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分時(shí)段設(shè)置登記條件，妥善處理宅基地管理的歷史遺留問題，并簡化登記程序，縮短辦理時(shí)限，切實(shí)加快農(nóng)房及宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作。此外，重視第一還款來源，開展農(nóng)戶經(jīng)營項(xiàng)目和還款能力評估，切實(shí)把好資金用途關(guān)；差別對待第二還款來源，根據(jù)抵押農(nóng)房變賣能力，實(shí)行差別化抵押率折算，最高不超過評估價(jià)的60%；同時(shí)限定農(nóng)房只能為產(chǎn)權(quán)人本人貸款抵押，不得為他人提供擔(dān)保，多管齊下、防患風(fēng)險(xiǎn)。至2015年底，累計(jì)完成農(nóng)村宅基地登記23.98萬宗，登記率為91.3%，完成農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記13.76萬多宗，登記率為52.4%。 2015年新增辦理農(nóng)房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記930宗件，轉(zhuǎn)讓面積20.75萬平方米，農(nóng)房抵押貸款余額約51.3億元。

三是加速擴(kuò)面，提升成效。引導(dǎo)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，促進(jìn)農(nóng)房抵押貸款由中心城鎮(zhèn)向一般農(nóng)村覆蓋，并推出“信聯(lián)信惠農(nóng)貸”行動試點(diǎn)計(jì)劃，市財(cái)政出資500萬元建立風(fēng)險(xiǎn)保障金，用于農(nóng)民還貸周轉(zhuǎn)和逾期風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。同時(shí)，積極規(guī)范標(biāo)的處置。大膽探索農(nóng)房跨村流轉(zhuǎn)，大大提高了農(nóng)房的市場流通空間。參照國有房產(chǎn)管理辦法，設(shè)定了農(nóng)房產(chǎn)權(quán)移交程序，限定轉(zhuǎn)讓范圍為“市域范圍，農(nóng)戶之間”，并嚴(yán)格遵守“地隨房走”的原則，先過戶房屋產(chǎn)權(quán)，再過戶宅基地使用權(quán)，使原來是以賣契為憑證的實(shí)物交易，變?yōu)橐援a(chǎn)權(quán)移交為標(biāo)志的物權(quán)交易。同時(shí)，堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)成員身份不變，確保出讓方不會因?yàn)檗r(nóng)房轉(zhuǎn)讓而損害其他利益。截至目前，樂清市已有15家金融機(jī)構(gòu)開辦農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)。

三、積極意義

樂清在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)房抵押貸款是一項(xiàng)多方共贏的舉措，既盤活了農(nóng)民資產(chǎn)，又提高了銀行效益，也加快了地方政府城鎮(zhèn)化步伐。

一是盤活了農(nóng)民資產(chǎn)，緩解了農(nóng)民融資難問題。農(nóng)房是農(nóng)民最主要的財(cái)富，給予農(nóng)房可以抵押貸款功能，極大拓寬了農(nóng)民融資渠道，盤活了農(nóng)民資產(chǎn)，對推動民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒。

二是規(guī)避了金融風(fēng)險(xiǎn)，提高了銀行資金效益。多年來，農(nóng)房抵押貸款逾期率始終保持在0.3%左右，不到平均逾期率的一半，即使在金融危機(jī)當(dāng)前，溫州試點(diǎn)區(qū)域（樂清、瑞安）農(nóng)房抵押貸款不良率為1.22%，遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)貸款不良率，并且不存在風(fēng)險(xiǎn)傳遞，比擔(dān)保貸款安全得多，被銀行業(yè)普遍看好。

三是助推地方城鎮(zhèn)化建設(shè)。截止2015年底，樂清市農(nóng)房交易累計(jì)達(dá)2萬宗以上，其中80%發(fā)生在樂清市區(qū)和虹橋、柳市、北白象等大集鎮(zhèn)。對購買原因的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，就業(yè)創(chuàng)業(yè)需要約占40%，改善居住條件約占20%，為子女就學(xué)的約占15%，投資性購買的約占15%，其他購房目的的約占10%。

四是農(nóng)民物權(quán)意識得到提升。自探索農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓工作以來，農(nóng)民的物權(quán)意識得到極大提升，大大降低了無證房產(chǎn)不規(guī)范抵押交易的數(shù)量，從而極大減少了相關(guān)權(quán)屬糾紛，確保了基層和諧穩(wěn)定。

四、存在問題

一是農(nóng)房抵押配套政策仍不完善。目前，從溫州全市來看，仍然缺乏統(tǒng)一的“農(nóng)房抵押登記辦法”，各地對受理的農(nóng)房抵押登記業(yè)務(wù)處理存在較大差異。各地建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，由于缺少市場化要素和中介機(jī)構(gòu)參與，并未發(fā)揮真正作用，交易寥寥無幾。

二是農(nóng)房抵押權(quán)處置范圍受限?！斗课莸怯涋k法》規(guī)定流轉(zhuǎn)只能限于集體成員內(nèi)部，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》等文件規(guī)定農(nóng)房住宅不得向城市居民出售。目前，大部分地區(qū)包括溫州農(nóng)房的流轉(zhuǎn)一般只能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部間轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，受傳統(tǒng)觀念影響和基于人情世故的考慮，同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員又不愿購買抵押處置房屋，導(dǎo)致農(nóng)房處置困難。

三是非試點(diǎn)地區(qū)業(yè)務(wù)合法性問題受到考驗(yàn)。由于樂清、瑞安兩地成功申報(bào)國務(wù)院農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)得到全國人大暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款的授權(quán)，農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)“合法化”，這對非試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)產(chǎn)生一定的負(fù)面作用。從溫州全市來看，截至2016年2月末，溫州非試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額7.66億元，與年初基本持平，非試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款增長乏力。

五、相關(guān)建議

一是要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加快修訂農(nóng)房抵押貸款相關(guān)法律規(guī)定。盡管全國人大公告中已經(jīng)明確試點(diǎn)地區(qū)突破了相關(guān)法律限制，但具體內(nèi)容及相關(guān)規(guī)定還需要進(jìn)一步細(xì)化。應(yīng)盡快修訂《土地管理法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等法律中有礙于農(nóng)村住房抵押融資的規(guī)定，明確農(nóng)村宅基地的物權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，允許宅基地自由或有條件地進(jìn)入市場交易機(jī)制，加快建立與農(nóng)房抵押融資相適應(yīng)的正式法律制度框架。統(tǒng)一制定農(nóng)房抵押貸款管理辦法，明確抵押登記、流轉(zhuǎn)的具體流程，規(guī)范相關(guān)業(yè)務(wù)操作；并適時(shí)向上級有關(guān)部門建議適當(dāng)放寬農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)范圍。

二是要強(qiáng)化政府推動，組建農(nóng)房抵押貸款中介機(jī)構(gòu)與平臺。地方政府部門要推動組建權(quán)威公正的農(nóng)村住房資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，嚴(yán)密農(nóng)房評估程序，建立嚴(yán)格的評估責(zé)任追究制度；要組織搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的作用，引入評估、登記等市場化要素，為農(nóng)房抵押貸款房屋的流轉(zhuǎn)、處置打造有效的服務(wù)支撐平臺，為農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)提供“一站式”服務(wù)，提高農(nóng)房抵押貸款的業(yè)務(wù)質(zhì)量和工作效率。

三是要多方協(xié)作，完善農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。要探索建立住房抵押貸款保證基金，成立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為金融機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。同時(shí)，放寬農(nóng)房抵押貸款呆壞賬核銷條件，對農(nóng)房抵押貸款給予財(cái)政貼現(xiàn)等多種方式，規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款業(yè)務(wù)健康發(fā)展。同時(shí)，繼續(xù)加大對農(nóng)房抵押貸款的宣傳力度，開展農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)主題宣傳系列活動，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)提質(zhì)擴(kuò)面。