毛 原

(內(nèi)蒙古黨校，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010 )

行政審批制度改革法治化的困境及對策
——基于內(nèi)蒙古自治區(qū)的調(diào)研與思考

毛 原

(內(nèi)蒙古黨校，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010 )

行政審批制度改革的本質(zhì)是處理好政府和市場的關系，實現(xiàn)政府權(quán)力的重新設定和配置。行政審批實際上已經(jīng)成為越來越多的社會管理事前控制措施?；趯?nèi)蒙古自治區(qū)行政審批制度改革的實際調(diào)研，針對取得的成效和面臨的困難特別是一些全國性的普遍性問題，應明確行政審批和行政許可的關系，建立規(guī)范行政審批的管理制度，進行地方政府機構(gòu)調(diào)整改革，實現(xiàn)行政審批制度改革的法治化。

《行政許可法》；行政審批；改革；政府權(quán)力配置；行政許可；法治化

行政審批制度改革是當前全面深化改革的重要內(nèi)容，也是政府部門工作的一大主題和重要抓手。尤其是2014年，我國行政審批制度改革取得巨大成效，到2014年底，國務院共取消下放行政審批事項728項[1]，提前實現(xiàn)了李克強總理在2013年3月作出的“要在未來5年內(nèi)把國務院的1700多項行政審批事項減少三分之一”的承諾。2015年，國務院又取消下放311項行政審批事項，取消123項職業(yè)資格許可和認定事項，并徹底終結(jié)了非行政許可審批[2]。2016年國務院常務會議再次聚焦簡政放權(quán)，1月13日國務院常務會議再推出一批簡政放權(quán)改革措施,包括再取消納稅人申報方式核準、地方企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券的部門預審等150多項審批事項;再取消10余項束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的部門行政許可;再清理規(guī)范192項中介服務事項;再取消汽車營銷師、咖啡師、注冊人力資源管理師等61個事項等。改革朝著更深入和有序的方向繼續(xù)推進。就內(nèi)蒙古自治區(qū)來說，自2004年《行政許可法》頒布實施到2012年，自治區(qū)政府分3批共取消、下放和調(diào)整了302項行政審批項目①。自2013年新一屆中央政府成立以來，自治區(qū)政府取消、下放和調(diào)整的行政審批項目已達到223項②。行政審批制度改革的本質(zhì)是處理好政府和市場的關系，實現(xiàn)政府權(quán)力的重新設定和配置。在全面推進依法治國的當下，如何鞏固行政審批制度改革取得的成果，避免再出現(xiàn)邊清理、邊新增的現(xiàn)象，實現(xiàn)行政審批制度改革的法治化應當是大勢所趨。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)行政審批制度改革主要做法和成效

(一)確立行政審批制度改革指導原則

黨的十八屆三中全會提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題，是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。按照行政審批制度改革這一總的指導原則，從2013年到2015年，自治區(qū)政府連續(xù)三次發(fā)文，確定了統(tǒng)一要求，分類處理，分步實施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅決調(diào)整，并不再保留“非行政許可審批”這一類別的具體指導原則，共取消、下放和調(diào)整了200多項行政審批項目②。2015年7月，自治區(qū)人民政府又印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，要求適應改革發(fā)展新形勢、新任務，行政審批要從重數(shù)量向求實效轉(zhuǎn)變，從分頭分層級推進向縱橫聯(lián)動、協(xié)同并進轉(zhuǎn)變，從減少審批向放權(quán)、監(jiān)管、服務并重轉(zhuǎn)變，著力解決跨領域、跨部門、跨層級的重大問題。各地方和部門以此為指導，確定了本部門行政審批制度改革的具體原則。如2014年5月，包頭市發(fā)改委提出并確立了“四個一律、四個公開”原則，作為發(fā)改委審批事項改革總的指導原則③，烏蘭察布市政府確立了權(quán)力法定、權(quán)責統(tǒng)一、高效便民、合并整合的指導原則④，自治區(qū)國稅局則以五個“到位”引領行政審批制度改革⑤。這些都為自治區(qū)行政審批制度改革打好基調(diào)、指明了方向。

(二)調(diào)整取消并大幅度下放審批事項，簡化審批程序

例如，包頭市政府通過取消和下放兩種方式，把全市42個市直部門的269項行政審批事項，精簡到21個市直部門43項審批事項，審批事項精簡幅度達84%。市轄區(qū)平均保留審批事項23項，精簡幅度達70%；外五旗縣區(qū)平均保留審批事項27項，精簡幅度達68%，成為自治區(qū)乃至全國同類城市精簡幅度最大、保留審批事項最少地區(qū)之一。國務院審改辦還將包頭市作為全國推進行政審批制度改革聯(lián)系點單位。烏蘭察布市政府在2015年6月30日公布了行政權(quán)力清單，共涉及市政府55個部門和單位3719項行政權(quán)事項，堅決取消實施依據(jù)不充分的權(quán)力事項，取消部門“紅頭文件”自設的權(quán)力。同時，各地區(qū)部門全面簡化審批程序，大幅壓縮審批時限。包頭市審批事項平均辦理時限由改革前的16天壓縮到4天，壓縮75%，同時采取“并聯(lián)審批、信息共享、限時辦結(jié)”的方式，對房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)投資、工商注冊登記項目審批程序進行了全面簡化⑥。烏蘭察布市將過去行政審批事項平均審批時限18.5個工作日壓縮為5.5個工作日?？傊?，自治區(qū)政府及其部門通過大刀闊斧的推進行政審批制度改革，充分釋放了各類市場主體的積極性和主動性，大大激發(fā)了市場活力，有力促進了地方經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展，人民群眾真正享受到了改革釋放的紅利。2014年，僅包頭市就新增注冊企業(yè)6579戶，新增注冊資本約300億元，新增就業(yè)5.46萬人，同比分別增長65.26%、24.17%和65.45%，極大的激發(fā)了市場活力。

(三)出臺配套文件，規(guī)范審批辦法

在大幅取消下放行政審批事項的同時，各地區(qū)部門紛紛完善政策體系，加強改革的頂層設計。除了依據(jù)國務院和自治區(qū)政府發(fā)布的多個有關行政審批制度改革的文件外，各地區(qū)部門都出臺了相關政策文件。如包頭市先后出臺了《關于公布保留和下放行政審批事項的通知》《包頭市園區(qū)工業(yè)項目審批全程代辦暫行辦法》《關于固定資產(chǎn)投資項目審批事項改革的通知》等14個政策文件，嚴格規(guī)范行政審批事項及環(huán)節(jié)。烏蘭察布市制定了《烏蘭察布市開展行政權(quán)力梳理工作實施方案》《關于做好行政審批事項“放、接、管”工作的實施意見》等，要求各單位對下放的行政審批項目制定實施方案，上下級對口部門制定承接方案，加強對下放后的檢查指導監(jiān)督等。這些政策文件為改革的深入推進提供了重要依據(jù)和工作遵循。國家審計署太原特派員辦事處從2015年4月起，對自治區(qū)行政審批制度改革工作進行全面督查，至今仍在此工作，未發(fā)現(xiàn)自治區(qū)審改工作出現(xiàn)重大違法違規(guī)情形。

二、自治區(qū)行政審批制度改革存在的問題

雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)行政審批制度改革取得了有目共睹的成績，但也存在不小的問題、困難和矛盾，有些是帶有全國性質(zhì)的普遍性問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)關于取消和下放行政審批的標準問題

總體而言，我國目前的行政審批制度改革仍是側(cè)重于對行政審批事項的精簡，“大多是應急型、淺層型、減量型和被動型的，改革往往難以達到預期目標”[3]。我們以發(fā)改委系統(tǒng)為例，其負責的固定資產(chǎn)投資項目審批是數(shù)量集中較多的審批之一，但由于其不屬于行政許可，不受《行政許可法》的調(diào)整。所以，在當前的行政審批制度改革中，取消和下放行政審批的標準是什么？各個地方和部門都不很明確和一致。推而廣之到所有的行政審批事項，哪些行政審批事項應該徹底取消？哪些應該下放到市縣？也沒有一個統(tǒng)一和具有可操作性的標準。黨的十八屆三中全會《決定》指出：深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。但是，這是針對中央政府管理的事項，是否一律適用地方呢？另外，取消和下放是兩個不同性質(zhì)的行為，取消意味著政府不再事前設門檻，公民、法人和其他組織可以自由進入，而下放只是把這個權(quán)力下放給了下級行政機關，該領域仍不能自由進入。取消要解決的是放松管制、轉(zhuǎn)變政府職能的問題；而下放要解決的是行政管理的便民、高效問題，而我們很多地方和部門卻把它們混為一談了。從自治區(qū)乃至全國的情況看，行政審批取消的是少數(shù)，大量的是下放。例如，包頭市發(fā)改委系統(tǒng)目前共辦理的審批項目264個，其中由市發(fā)改委辦理80個(其中審批30個、核準21個、備案29個)；旗縣區(qū)發(fā)改部門辦理184個(其中審批32個、核準47個、備案105個)；固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和招標審批事項、重大項目社會穩(wěn)定風險評估等審批事項，都已下放至旗縣區(qū)發(fā)改部門辦理。目前由旗縣區(qū)辦理的審批項目占全市的70%以上。再如，目前全區(qū)國稅系統(tǒng)的稅務行政審批事項共有78項,其中行政許可7項，非行政許可審批71項。審批權(quán)限在旗縣局的有50項，占比為64.1%。

吳敬璉教授多次講到：“行政審批從經(jīng)濟學的角度來看，就是尋租，行政審批是腐敗的源頭”[4]。審批權(quán)沒下放時，是大官腐敗，行政審批權(quán)下放后，大官的腐敗會得到一些遏制，但小官就不腐嗎？難道小官的思想境界、能力、抗腐蝕力就比大官強嗎？結(jié)果可能恰恰相反。另外，基層一下子承接了大量不熟悉、甚至不甚懂的業(yè)務，尤其是一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的審批事項，鑒于他們對法律、政策、實踐等的理解把握能力，可能不僅接不住，也辦不好，反而不利于高效便民。

(二)關于取消和下放行政審批的依據(jù)和程序問題

關于取消和下放行政審批事項的依據(jù)，總的指導性依據(jù)是中央或國務院的政策文件，如黨的十八屆三中全會《決定》；各地區(qū)部門直接和具體的依據(jù)則主要是上級政府或部門的文件。這也是以往我國行政審批制度改革的一個重要特征，即主要是政策性推動。政策性推動具有較強的現(xiàn)實針對性和靈活性，但也具有不穩(wěn)定性與不可持續(xù)性的弱點，在改革初期能夠取得積極成效[5]，但在全面深化改革的今天，政策性推動已顯“心有余而力不足”。至于行政審批的程序和簡化便民問題，各地也是做法不一，五花八門。應該說，當前的這場被認為是中國最“傷筋動骨”的行政審批制度改革，法治化程度是較低的，僅靠一些政策文件對行政審批的事項、依據(jù)、程序等進行規(guī)范，一旦經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的壓力機制有所緩解，敢碰“硬骨頭”的決心和勇氣有所松動，行政審批制度改革取得的成效極易出現(xiàn)反彈，這也是理論界和實務界最擔心的問題。

(三)關于部門協(xié)同改革方面的問題

由于我們在行政審批制度改革的整體設計和統(tǒng)籌實施方面尚存在范圍界定不清、標準程序不統(tǒng)一等問題，實踐中出現(xiàn)了改革措施部門化、碎片化，部門之間、上下級之間不聯(lián)動、不協(xié)同、不配套、不落實等問題。我們以發(fā)改委為例，比如固定資產(chǎn)投資項目審批涉及規(guī)劃、國土、環(huán)保、發(fā)改、住建、維穩(wěn)等若干職能部門，部門間聯(lián)動機制、支撐關系、運轉(zhuǎn)流程、前置條件等多方面制度和機制設計，都直接影響著行政審批的效能和結(jié)果，但由于有些部門未能同步或協(xié)同下放權(quán)限，一些縣(旗)區(qū)發(fā)改部門還必須時常到市直部門協(xié)調(diào)手續(xù)辦理，造成審批改革的掣肘和梗阻，甚至使個別項目、某些環(huán)節(jié)的審批改革僅流于名義上的下放。

三、我國行政審批制度改革法治化的對策

由于行政審批不受《行政許可法》的規(guī)范和調(diào)整，成了法外之審批，加之實踐中一些行政許可為了規(guī)避法律的控制，也被冠之以行政審批的名義，行政審批實際上已經(jīng)成為越來越多的社會管理事前控制措施。要實現(xiàn)行政審批制度的法治化，避免再出現(xiàn)邊清理、邊新增現(xiàn)象，應當重點解決以下問題：

(一)明確行政審批和行政許可的關系

首先要明確的是，行政審批不是一個法律概念。通常認為，行政審批是行政審核和行政批準的合稱，是行政機關對相對人行為的合法性、真實性進行審查、認可，確認特定民事關系或者民事權(quán)利能力和行為能力的行為。實踐中，行政機關具有審批性的管理行為有多種，如產(chǎn)權(quán)人對有關資產(chǎn)管理的審批、財政優(yōu)惠待遇審批、授予榮譽稱號審批、審核、批準、同意、檢驗、備案等等。因為行政審批不受《行政許可法》的規(guī)范和調(diào)整，是法外之審批。現(xiàn)在的行政審批基本上成了一個大籮筐，越來越多的社會管理事前控制措施，有的本來是屬于行政許可的，也都塞進到這個籮筐中，以此來規(guī)避《行政許可法》的調(diào)整和規(guī)范。而《行政許可法》對行政許可的涵義、特征、范圍，設定行政許可的原則，許可的程序、對許可的監(jiān)督等都做了明確的規(guī)定，故建議應當以《行政許可法》為基本依據(jù)和遵循，對目前的行政審批做如下清理和分類:一是將現(xiàn)有的行政審批中一部分屬于行政許可的審批，納入《行政許可法》的調(diào)整和規(guī)范之內(nèi)，并改稱為行政許可；二是將現(xiàn)有一部分屬于行政機關的內(nèi)部審批，因其不能包含在《行政許可法》中，這部分行政審批可以繼續(xù)保留下來，但是要嚴格掌握并控制在行政機關內(nèi)部事務中，不能涉及外部行政相對人；三是還有一部分行政審批就是沒有設立必要的審批事項，清理取消的主要應當是這部分內(nèi)容。

(二)建立規(guī)范行政審批的管理制度

一是關于設立或者保留行政審批的標準問題。行政審批制度改革的根本目的和判斷標準，是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。市場經(jīng)濟條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品提供有關的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。地方政府不能再習慣于通過招商引資、上項目、對部分企業(yè)給予特殊優(yōu)惠政策等行政手段干預資源配置，以審批手段壓縮市場活力?！缎姓S可法》第13條規(guī)定：“本法第12條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主解決的事項；市場競爭機制能夠有效解決的事項；行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理的事項；采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項?！眲澏诵姓S可的范圍，并強調(diào)“四個優(yōu)先”原則。行政審批雖然不完全等同于行政許可，但二者的作用是相同的。早在2004年，國務院就提出“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定外，行政機關不要通過行政管理去解決?！盵6]2012年10月10日，《國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》再次強調(diào)了“四個優(yōu)先”原則⑦。2015年12月28日，國務院發(fā)布《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》，指出“最大程度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍，最大幅度減少對各類機構(gòu)及其活動的認定”，與“四個優(yōu)先”原則一脈相承?？梢姡八膫€優(yōu)先”原則不僅適用行政許可，同樣也應該適用行政審批，應當以此作為設立或者保留行政審批的基本標準。據(jù)此，一些該取消的行政審批，應一律取消；一些屬于行政許可又確需保留的，應轉(zhuǎn)為法律規(guī)范下的行政許可；一些不屬于行政許可又需要審批的事項，轉(zhuǎn)為內(nèi)部管理事項。

二是關于行政審批的標準化建設問題。行政審批的標準化建設是深化行政審批制度改革的必然要求，也是行政權(quán)力規(guī)范化運行的重要內(nèi)容。應按照“簡化、便民、合理、明晰”的原則，編制審批流程、裁量準則標準和服務方式標準，確保審批辦事信息公開、精確、權(quán)威，為辦事主體提供無差別的服務。這其中《行政許可法》規(guī)定的諸如“一次性告知”“聽證”“一個窗口對外”等相關程序，也應當成為行政審批要遵循的基本程序，要讓行政相對人在行政審批全過程中看到程序正義、享受程序正義、相信程序正義。

三是關于對行政審批的定期評價和監(jiān)管問題?！缎姓S可法》第20條規(guī)定，行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第13條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政審批的規(guī)定及時予以修改或者廢止。行政審批應參照上述規(guī)定進行定期評價，同時加強對行政審批的監(jiān)督，按照“誰審批、誰監(jiān)督”的原則，完善監(jiān)管制度和責任體系。

(三)進行地方政府機構(gòu)調(diào)整改革

我國目前地方政府機構(gòu)數(shù)量過多、規(guī)模過小，市縣機構(gòu)中10人以下的機構(gòu)約占地方行政機構(gòu)總數(shù)的42.3%[7]，同時各部門領導職數(shù)較多，提前離崗占用了一些編制，客觀上降低了行政編制的使用效率，導致地方一些部門出現(xiàn)人浮于事和人手不足的現(xiàn)象。在行政審批制度改革中，要繼續(xù)深化大部制改革，加大機構(gòu)整合的力度，推動部門間機構(gòu)優(yōu)化、部門內(nèi)職能整合，最終實現(xiàn)簡政放權(quán)、提高行政效率、改善公共服務質(zhì)量的目標。

總之，行政審批制度改革就是“虎口拔牙”。為了鞏固行政審批制度改革取得的成效，應當關注《行政許可法》與行政審批制度改革的關系，用《行政許可法》來引領行政審批制度改革，實現(xiàn)行政審批制度改革的法治化。

[注 釋]

①數(shù)據(jù)來源：內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府法制辦公室。

②《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》(內(nèi)政發(fā)〔2013〕104號)，取消、下放了103項行政審批事項；《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關于分級審批、下放和取消部分行政審批項目的決定》(內(nèi)政發(fā)〔2014〕58號)，分級審批52項，下放52項，取消10項；《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關于取消和調(diào)整一批行政許可項目的決定》(內(nèi)政發(fā)〔2015〕65號)，取消和暫緩執(zhí)行6項行政許可項目。

③市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動一律取消審批，符合自治區(qū)“8337”發(fā)展思路和國家規(guī)定的一律改為備案制，由地方管理更方便有效的事項一律下放地方和基層管理，按規(guī)定保留下來的審批事項一律做到審批事項、審批要件、審批流程、辦理時限“四公開”。

④取消實施依據(jù)不充分的權(quán)力事項,取消部門“紅頭文件”自定的權(quán)力事項；凡是涉及職權(quán)調(diào)整的部門,一律按照“誰行使、誰梳理”的總要求進行梳理；除法律法規(guī)規(guī)定應由市級部門行使的行政權(quán)力外,凡是直接面向基層、量大面廣,由地方政府管理更有效、更方便群眾辦理且能夠承接的行政權(quán)力,一律進行下放；凡是順應本地區(qū)行政管理體制改革的大趨勢,符合全面深化改革要求,同一類權(quán)力事項通過整合能夠?qū)崿F(xiàn)科學合理運行的,一律進行合并整合。

⑤行政審批制度改革從嚴落實到位、對外宣傳到位、部門協(xié)作到位、調(diào)研準備到位、配套措施到位。

⑥如房地產(chǎn)開發(fā)項目審批程序在全國率先實現(xiàn)了“1+4”模式。由政府出資委托規(guī)劃部門牽頭，組織完成區(qū)域性環(huán)評、水評、能評、地震安全評價和社會穩(wěn)定風險評估工作，建設單位不再單獨做上述各類評價，也不再繳納相關費用；建立了并聯(lián)審批與聯(lián)合驗收新機制，審批時限由改革前的183個工作日縮短至42個工作日，減少141個工作日。工業(yè)建設項目審批程序簡化為4個“集裝箱”。大幅減少評估評價環(huán)節(jié)，精簡前置審批條件，建立聯(lián)合審批新機制。審批時限由改革前的360個工作日縮短至29個工作日，減少330個工作日。工商注冊登記實行“先照后證”、“三證合一”改革。按照“寬進嚴管”的改革要求，把國務院兩次公布的113項工商注冊登記前置審批全部改為后置，并實現(xiàn)了電子化“三證合一”。

⑦《決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批?！?/p>

[1]汪玉凱.行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新成效評估[J].行政改革內(nèi)參,2015,(3).

[2]李克強總理2016年《政府工作報告[EB/OL].http://house.china.com.cn/apple/fullview_823253.htm.

[3]查志剛,馬靖芳.行政審批改革與法治化建設的對策與建議[J].河北大學學報(哲學社會科學版),2013,(3).

[4]吳敬璉.行政審批是腐敗源頭 比十年前多得多” [EB/OL].網(wǎng)易財經(jīng),2012年9月15日.

[5]劉劍明,胡悅.行政審批制度改革法治化的路徑選擇[J] .東北師大學學報(社會科學版),2015,(1).

[6]國務院2004年3月發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》(國發(fā)[2004]10號)[EB/OL].http://baike.baidu.com/lin k?url=aRpIbiqDqCdEFmWp0BZypSLZWa4NGCzgowkjpfSs2X35M24Br8rsmE
DNqvO9Eixz-TQDB8rlIvDSP_7LVt_.

[7]于 寧.地方行政體制改革進程分析與建議[J].行政改革內(nèi)參，2015,(3).

[責任編輯：降小寧]

Dilemma and Countermeasures of Administrative-Approval-System Reformation Ruled by Law：Based on Survey and Reflect on Inner Mongolia Autonomous Region

MAO Yuan

(PartySchooloftheCPCInnerMongoliaCommittee,HuhhotInnerMongoliaChina010010)

2016-08-25

毛 原，女，內(nèi)蒙古行政學院法學教研部，教授。

D

A

1008-0597(2016)03-0003-05

10.16161/j.issn.1008-0597.2016.03.001