沈廣明

摘 要：企業(yè)變更登記的審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中有諸多問(wèn)題。學(xué)界提出的三種主要審查標(biāo)準(zhǔn)各有不足：?jiǎn)我坏男问綄彶闃?biāo)準(zhǔn)在我國(guó)缺乏生存土壤，單一的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)已被我國(guó)立法擯棄，現(xiàn)行折衷審查不但沒(méi)有發(fā)揮形式審查、實(shí)質(zhì)審查兩者的優(yōu)點(diǎn)，反而集兩者缺陷于一身?，F(xiàn)實(shí)困境要求探索新的審查標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)變更登記的審慎審查標(biāo)準(zhǔn)包含了形式審查和可觸及的實(shí)質(zhì)審查，是指登記機(jī)關(guān)在形式審查的基礎(chǔ)上，以“常人標(biāo)準(zhǔn)”及審慎態(tài)度做到對(duì)登記事項(xiàng)的合理注意，依法進(jìn)行相應(yīng)審查的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：企業(yè)變更登記；形式審查；實(shí)質(zhì)審查；審慎審查標(biāo)準(zhǔn)

企業(yè)登記是指企業(yè)設(shè)立、終止或相關(guān)事項(xiàng)發(fā)生變更時(shí)，由申請(qǐng)人依法向登記機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)審核后記載于登記簿并對(duì)外公示的行為。①按照登記的不同階段或內(nèi)容，企業(yè)變更登記可分為設(shè)立、變更及注銷(xiāo)登記。學(xué)界對(duì)于企業(yè)登記的性質(zhì)存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為企業(yè)登記屬于行政許可，②有學(xué)者認(rèn)為屬于行政確認(rèn)，③也有學(xué)者認(rèn)為設(shè)立登記和注銷(xiāo)登記屬于行政許可，而變更登記是一種既不同于設(shè)立登記，亦不同于注銷(xiāo)登記的準(zhǔn)法律性質(zhì)的行政行為。④對(duì)企業(yè)登記性質(zhì)的不同理解反映的是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)管控的力度差異，進(jìn)而影響企業(yè)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的確立。在我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域，涉及企業(yè)變更登記審查標(biāo)準(zhǔn)的案件裁判有著諸多問(wèn)題，其中很重要的原因是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)變更登記審查標(biāo)準(zhǔn)的理解、判斷和適用等持不同看法。本文通過(guò)分析其中存在的制度與實(shí)踐困境，結(jié)合法學(xué)理論有的放矢地提出新型企業(yè)登記審查標(biāo)準(zhǔn)，為行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。

一、企業(yè)變更登記審查標(biāo)準(zhǔn)述評(píng)

（一）單一的形式審查標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)缺乏生存土壤

形式審查標(biāo)準(zhǔn)是指企業(yè)登記機(jī)關(guān)只審查材料是否齊全、是否符合法定形式，而不審查真實(shí)性和有效性。⑤對(duì)于申請(qǐng)材料的真實(shí)性及合法性由申請(qǐng)人負(fù)責(zé)，登記機(jī)關(guān)不承擔(dān)相應(yīng)的審查責(zé)任。該登記行為僅具公示效力，申請(qǐng)材料的證明效力只有經(jīng)法院合法性審查后才能確定。美、日、英等國(guó)實(shí)行形式審查標(biāo)準(zhǔn)。然而，該標(biāo)準(zhǔn)的劣勢(shì)在于：不能保證登記信息的真實(shí)有效，因登記不實(shí)產(chǎn)生的錯(cuò)誤信息將損害市場(chǎng)交易的有序進(jìn)行，侵害利害關(guān)系人的合法權(quán)益。因此，該標(biāo)準(zhǔn)有效運(yùn)行的前提是社會(huì)具備良好的信用體系。反觀我國(guó)，社會(huì)信用體系尚不健全，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚顯稚嫩，近年來(lái)發(fā)生的“地溝油”、“皮革奶”等事件就能很好地說(shuō)明這一點(diǎn)。可見(jiàn)，在這樣的國(guó)情之下，單一的形式審查標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)沒(méi)有賴(lài)以生存的社會(huì)土壤。

（二）單一的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)已被我國(guó)立法所擯棄

實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)是指登記機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料及其相關(guān)證明文件的真實(shí)性、有效性進(jìn)行審查，若記載事項(xiàng)虛假便不予登記，登記機(jī)關(guān)對(duì)登記結(jié)果負(fù)責(zé)。⑥一般認(rèn)為，該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)的是“全能政府”理念，主張國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的全面干預(yù)，以行政手段替代市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制，試圖以政府對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻的嚴(yán)格把關(guān)提升市場(chǎng)交易的安全性。在國(guó)外，大陸法系國(guó)家大多實(shí)行實(shí)質(zhì)審查。2004年之前，我國(guó)對(duì)企業(yè)變更登記采用實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者充分肯定實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的積極作用，認(rèn)為它既能實(shí)現(xiàn)公司登記制度的價(jià)值功能，又契合我國(guó)當(dāng)下信用體系不完備的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，堅(jiān)持該標(biāo)準(zhǔn)才是正確選擇。⑦然而，絕對(duì)的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)有著根本性的缺陷：其一，審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛，行政效率低下。其二，企業(yè)登記機(jī)關(guān)掌握登記的審批權(quán)，可能為權(quán)力尋租提供制度空間。其三，加大申請(qǐng)人的申請(qǐng)成本，給企業(yè)交易設(shè)置了障礙，挫傷申請(qǐng)人的投資積極性。其四，絕對(duì)的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中難以實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)全球化、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)越加激烈的大背景下，這種審查標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)合理性已岌岌可危。⑧基于以上原因，2003年我國(guó)公布《行政許可法》、《企業(yè)登記程序規(guī)定》等法律，在立法層面改變了企業(yè)登記中實(shí)行單一實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的做法。

（三）我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)變更登記標(biāo)準(zhǔn)——折衷審查的優(yōu)劣評(píng)判

折衷審查標(biāo)準(zhǔn)是指企業(yè)登記機(jī)關(guān)以形式審查為主，實(shí)質(zhì)審查為輔的審查標(biāo)準(zhǔn)，登記機(jī)關(guān)有實(shí)質(zhì)審查的職權(quán)，但無(wú)實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)，不承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查的法律責(zé)任。⑨它與形式審查一樣，即使獲得登記，也無(wú)法推定登記信息的真實(shí)性，而需要法院作權(quán)威判斷。我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)變更登記審查采用的是折衷審查標(biāo)準(zhǔn)：一方面，登記機(jī)關(guān)在一般情況下進(jìn)行形式審查，同時(shí)，它賦予登記機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，在特定情形下進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，如《企業(yè)登記程序規(guī)定》第3條規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查”。折衷審查標(biāo)準(zhǔn)意在調(diào)和形式、實(shí)質(zhì)審查，兼具兩者優(yōu)點(diǎn)而彌補(bǔ)其不足，⑩從理論上有效平衡了企業(yè)登記制度設(shè)計(jì)中最重要的兩個(gè)因素——效率與安全。然而，如果我們深入審視就會(huì)發(fā)現(xiàn)該標(biāo)準(zhǔn)仍舊存在缺陷：第一，從法理上看，折衷審查標(biāo)準(zhǔn)論的核心論點(diǎn)是登記機(jī)關(guān)享有實(shí)質(zhì)審查的權(quán)力，而不必承擔(dān)因?qū)嵸|(zhì)審查不當(dāng)導(dǎo)致的法律責(zé)任，這在學(xué)理上難以自圓其說(shuō)。第二，現(xiàn)行法規(guī)范對(duì)于形式審查與實(shí)質(zhì)審查的界限沒(méi)有作一個(gè)清晰的界定，企業(yè)登記機(jī)關(guān)對(duì)于何時(shí)啟用實(shí)質(zhì)審查無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中該標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)情況差強(qiáng)人意。綜上，現(xiàn)實(shí)中折衷審查標(biāo)準(zhǔn)不但沒(méi)有發(fā)揮形式審查、實(shí)質(zhì)審查兩者的優(yōu)點(diǎn)，反而集兩者缺陷于一身，可見(jiàn)欲通過(guò)現(xiàn)行制度解決問(wèn)題任重道遠(yuǎn)。

二、企業(yè)變更登記審慎審查標(biāo)準(zhǔn)之構(gòu)建

（一）晨光初現(xiàn)的審慎審查標(biāo)準(zhǔn)

為了擺脫適用折衷審查標(biāo)準(zhǔn)引起的現(xiàn)實(shí)困境，依法規(guī)范行政機(jī)關(guān)的企業(yè)變更登記行為，法院運(yùn)用在審判實(shí)踐中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)逐漸摸索出一套建立在折衷審查基礎(chǔ)上的企業(yè)變更登記司法審查標(biāo)準(zhǔn)，即通過(guò)審查登記機(jī)關(guān)是否履行合理、審慎審查義務(wù)來(lái)判斷行政行為的合法性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已有部分案例已提出“審慎審查義務(wù)”、“合理、審慎的審查義務(wù)”及類(lèi)似說(shuō)法。例如，在2009年陳云薇與上海市工商行政管理局法定代表人變更登記行政行為糾紛上訴案中，法院則明確提出了“審慎審查義務(wù)”的概念，認(rèn)為“被上訴人作為登記機(jī)關(guān)對(duì)于日新香港與PLOVER公司之間存在何種聯(lián)系及由劉偉琪簽署的上述任免文件有效性應(yīng)依法盡審慎審查義務(wù)”。該司法審查標(biāo)準(zhǔn)有效彌補(bǔ)了實(shí)踐中登記機(jī)關(guān)怠于實(shí)質(zhì)審查的制度漏洞，對(duì)企業(yè)變更登記領(lǐng)域的司法審判有積極推動(dòng)作用。因此，高審級(jí)的法院逐漸出臺(tái)相關(guān)司法文件對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)作“書(shū)面認(rèn)可”。2011年6月，四川省高級(jí)法院頒布《關(guān)于審理企業(yè)登記行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，提出“以企業(yè)登記機(jī)關(guān)是否履行審慎合理審查職責(zé)為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)”，并對(duì)審慎合理審查作了規(guī)定。2012年3月7日，最高人民法院辦公廳關(guān)于印發(fā)《關(guān)于審理公司登記行政案件若干問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》的通知，規(guī)定登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行審慎審查義務(wù)，并以此作為登記機(jī)關(guān)是否承擔(dān)敗訴、行政賠償責(zé)任的依據(jù)，但該紀(jì)要未對(duì)什么是審慎審查作具體規(guī)定。這兩個(gè)文件的出臺(tái)意味著企業(yè)變更登記的司法審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有了新的發(fā)展，但在國(guó)家層面上，審慎審查義務(wù)的具體內(nèi)容仍未明確。因此，雖然審慎審查的理念已被提出，但統(tǒng)一、具體標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)仍需作學(xué)理上的探討與司法實(shí)踐的進(jìn)一步探索。

（二）企業(yè)變更登記審慎審查標(biāo)準(zhǔn)探討

學(xué)界對(duì)審慎審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有初步研究， 但總的來(lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)審慎審查標(biāo)準(zhǔn)的研究還存在有關(guān)審慎審查的稱(chēng)謂混亂，未明確審慎審查標(biāo)準(zhǔn)與形式審查、實(shí)質(zhì)審查之間的關(guān)系等問(wèn)題。針對(duì)以上這些問(wèn)題，筆者將結(jié)合學(xué)界已有的研究以及司法審判中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在重新明確形式審查與實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)審慎審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵和外延提出自己的看法。

1.形式審查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在“材料齊全、形式法定”的范圍之內(nèi)。材料齊全，即數(shù)量上的完整性，如公司變更登記的，申請(qǐng)人提交的材料應(yīng)當(dāng)符合《公司登記管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定提交相應(yīng)文件。形式法定，即材料的形式而非實(shí)質(zhì)內(nèi)容符合法律規(guī)定。例如，就虛假簽章的情況來(lái)說(shuō)，形式審查的范圍包括：（1）審查簽章的有無(wú)；（2）簽章的歸屬，如股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)中的簽字是應(yīng)當(dāng)由股東甲而非乙簽字。對(duì)于虛假簽章（是否由本人所簽）的審查，則屬于實(shí)質(zhì)審查的范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2014年10月至2015年2月，上海市工商局受理注冊(cè)登記的企業(yè)數(shù)約為10.7萬(wàn)戶，相較去年同期有大幅增長(zhǎng)。如果對(duì)每一份登記申請(qǐng)都進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么工作量之大將使工商局不堪重負(fù)，行政效率亦無(wú)從談起。

2.實(shí)質(zhì)審查分為兩種情況：（1）理想狀態(tài)下的實(shí)質(zhì)審查，即對(duì)所有材料的真實(shí)性實(shí)質(zhì)審查。由于登記機(jī)關(guān)能力、精力等因素限制，該標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。（2）可觸及的實(shí)質(zhì)審查，此時(shí)登記機(jī)關(guān)在合理、審慎的注意之下，必然能對(duì)相關(guān)材料的實(shí)質(zhì)真實(shí)性進(jìn)行審查。例如，在已有第三人就申請(qǐng)材料的真實(shí)性提出質(zhì)疑并提交相應(yīng)證據(jù)的情形下，登記機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。再如，若申請(qǐng)材料中有統(tǒng)一股東多處簽字，并且這些簽字明顯不同，那么登記機(jī)關(guān)依“常人標(biāo)準(zhǔn)”，在合理、審慎注意的情況下完全應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)該問(wèn)題，并進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

綜上，審慎審查標(biāo)準(zhǔn)包含了形式審查和可觸及的實(shí)質(zhì)審查，為兩者的上位概念，是指企業(yè)變更登記中，登記機(jī)關(guān)在形式審查的基礎(chǔ)上，以“常人標(biāo)準(zhǔn)”及審慎態(tài)度做到對(duì)登記事項(xiàng)的合理注意，依法進(jìn)行相應(yīng)審查的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)在于：對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，審慎審查標(biāo)準(zhǔn)的適用可以促使登記機(jī)關(guān)以行政合理注意義務(wù)為原則，依法規(guī)范其行政行為，督促其依法行政；對(duì)于登記機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，審慎審查標(biāo)準(zhǔn)的適用可以與法院審判標(biāo)準(zhǔn)保持一致，明確實(shí)質(zhì)審查的范圍與情形，降低敗訴風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，該審慎審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)僅是對(duì)審判實(shí)踐需求所作的一種學(xué)術(shù)回應(yīng)，其實(shí)際效果還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

注釋?zhuān)?/p>

①尹秀超、王立爭(zhēng)、吳春岐著：《公司登記》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第5頁(yè)。

②章劍生：《行政許可審查標(biāo)準(zhǔn)：形式抑或?qū)嵸|(zhì)》，載《法商研究》2009年第1期。

③張宏光：《公司法定代表人、股東變更登記的性質(zhì)和審查標(biāo)準(zhǔn)》，載《人民司法.案例》2008年第12期。

④江蘇省南京市中級(jí)人民法院課題組：《公司變更登記司法審查的難點(diǎn)及其解決》，載《法律適用》2008年第12期。

⑤梁上上主編：《公司登記疑難案例解析》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第9-10頁(yè)。

⑥參見(jiàn)趙萬(wàn)一：《商法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第53頁(yè)。

⑦參見(jiàn)李克武：《公司登記法律制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第194-197頁(yè)。

⑧華德波：《商事登記二元化審查標(biāo)準(zhǔn)的困境與出路》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

⑨李惠陽(yáng)：《商主體登記法律制度研究》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2009年版，第188頁(yè)。

⑩李克武：《我國(guó)公司登記機(jī)關(guān)職責(zé)之劃分：現(xiàn)狀檢討與應(yīng)然選擇》，載《法學(xué)評(píng)論》2011年第4期。

上海市第一中級(jí)人民法院（2009）滬一中行終字第77號(hào)。

在折衷審查標(biāo)準(zhǔn)中，實(shí)質(zhì)審查屬于登記機(jī)關(guān)的自由裁量范疇，即使登記機(jī)關(guān)怠于行使該職權(quán)，法院在一般情況下也難以否定其行政行為的合法性。

該資料源自上海市工商管理局官方網(wǎng)站：http：//www.sgs.gov.cn/shaic/gov_info_publish/info.html？section=2，最后訪問(wèn)日期：2015年4月9日。

常人標(biāo)準(zhǔn)，即一個(gè)智力中等的正常人所具有的判斷能力標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 尹秀超，王立爭(zhēng)，吳春岐著。公司登[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008年版.

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