周緒梅

（海南省林業(yè)廳，海南 ?？?570203）

基于防火與防汛比較的落實森林防火行政首長負責制的思考

周緒梅

（海南省林業(yè)廳，海南 海口 570203）

森林防火是一項群眾性、社會性很強的系統(tǒng)工程，涉及面廣，特別是撲救重大森林火災(zāi)，需要調(diào)動方方面面的力量。實踐證明，靠林業(yè)部門單打獨斗是干不好、也是干不了的。“必須由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮”“建立政府負總責、部門齊抓共管的工作機制”，《森林防火條例》第5條“森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制”（以下簡稱行政首長負責制），顯然成為推動森林防火工作的“牛鼻子”。怎樣才能牽動“牛鼻子”？負責森林防火的監(jiān)督和管理工作、承擔森林防火指揮機構(gòu)日常工作的林業(yè)部門，如何推動“森林防火行政首長負責制”的落實？

1 貫徹落實森林防火行政首長負責制情況

按照《森林防火條例》的規(guī)定，海南從省至市（縣）、區(qū)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）均成立了以各級政府分管領(lǐng)導(dǎo)為指揮長的森林防火指揮部，指揮部下設(shè)辦公室，配有專人負責森林防火監(jiān)督和管理工作，防火辦一般都設(shè)立在各級林業(yè)行政主管部門（實踐中有的是掛靠在林業(yè)部門，有的是林業(yè)部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)）?？h級以上的森林防火經(jīng)費基本納入本級財政預(yù)算。2015年7月制定的《海南省森林防火條例》規(guī)定：“森林防火工作實行各級人民政府行政首長負責制。各級人民政府應(yīng)當加強對森林防火工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全森林防火責任追究制度，簽訂森林防火責任書，將森林防火工作納入政府績效考核內(nèi)容”。

全省18個市（縣）政府每年進入防火期均召開全市（縣）森林防火工作會議，進行動員部署。遇有高火險天氣，森林防火形勢嚴峻時刻，臨時召開緊急會議，層層動員，抽調(diào)政府相關(guān)部門組成森林防火督查組進行督查。省委書記羅保銘、省長劉賜貴“清明”期間都對做好“清明”高火險期森林防火工作做出重要批示，省林業(yè)廳抽調(diào)全廳處級干部，由廳領(lǐng)導(dǎo)帶隊，組成若個森林防火督查組深入市（縣）進行明查暗訪。一些火險等級較高的西部市（縣）如儋州市、昌江縣、東方市等，每當這一時段市委書記、市長、分管副市長都分別在各種場合、利用各種會議強調(diào)抓森林防火，有的還親自帶隊深入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢查督促。2016年清明期間儋州市委、市政府就分別成立兩個督查組，從市委、市政府督查室、市紀委、市防火辦抽調(diào)人員組成，深入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、農(nóng)林場進行暗訪巡查，發(fā)現(xiàn)部署和措施不到位的，立即責令整改；發(fā)現(xiàn)有失職、不作為的當場問責。僅2015年儋州市森林防火工作就問責了3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府分管領(lǐng)導(dǎo)及16名干部。目前，我省市（縣）級黨政領(lǐng)導(dǎo)高火險期間抓森林防火工作，以及撲救森林火災(zāi)時鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、市（縣）領(lǐng)導(dǎo)趕赴火場協(xié)調(diào)組織、指揮火災(zāi)撲救已成為常態(tài)。

2 對森林防火行政首長負責制內(nèi)涵和標準的理解

2.1 森林防火和防汛搶險工作的比較

森林防火和防汛搶險都是實行行政首長負責制的應(yīng)急救災(zāi)工作，縣級以上人民政府均是以設(shè)立指揮部的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和組織工作開展的，我們可以作一比較（表1）。

表1 《森林防火條例》和《防汛條例》規(guī)定的表述比較

比較后發(fā)現(xiàn)：同樣都是實行行政首長負責制，日常工作機構(gòu)都設(shè)在行業(yè)行政主管部門，但《防汛條例》比《森林防火條例》表述更為明確、直觀、責任更清晰。且《防汛條例》自始至終表述均是“指揮部”，而《森林防火條例》則表述為“指揮機構(gòu)”（可理解為指揮部，亦可理解為指揮部辦公室），表面看差不多，但實際工作中，是“指揮部”還是“指揮部辦公室”，不僅權(quán)威性不一樣，且工作效果也決非等同。

2.2 實踐效果

2.2.1 防汛工作

每當汛期來臨，預(yù)報有臺風、強降雨等天氣，行政首長的省長、市長（縣長）都會親自坐鎮(zhèn)防汛指揮中心，召開防汛會議動員部署，指揮搶險救災(zāi)。每年省、市（縣）財政安排專項資金修建、完善防汛基礎(chǔ)設(shè)施，即便爭取中央投資，配套資金也比林業(yè)易拿到。其行為的傳導(dǎo)結(jié)果是：政府各部門、各單位一把手對防汛搶險工作親自參與、親自部署、親自落實。防汛工作是行政首長的主動作為。

2.2.2 防火工作

如非政府啟動預(yù)案，森林火災(zāi)撲救多數(shù)依賴林業(yè)部門。每年防火期常規(guī)性的省級層面的森林防火工作會議雖以森林防火指揮部名義召開，但多限于林業(yè)系統(tǒng)層面，市（縣）級層面的森林防火工作會議，因涉及年度考核并統(tǒng)一納入省政府對市（縣）政府生態(tài)建設(shè)績效考核，基本上都由市（縣）政府召開或市（縣）森林防火指揮部召開，市（縣）政府分管領(lǐng)導(dǎo)出席講話。每逢進入清明等高火險期，省及市縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)都會強調(diào)做好森林防火工作，一些重點火險市縣黨委主要負責人比較關(guān)注，親自抓森林防火工作的情況也屢見不鮮。森林防火經(jīng)費落實情況不平衡，多數(shù)列入市（縣）財政預(yù)算的森林防火經(jīng)費并不能滿足工作需要。即使是森林防火責任目標年度考核結(jié)果納入省政府對市（縣）政府生態(tài)建設(shè)績效考核內(nèi)容，也是林業(yè)部門推著市（縣）行政首長抓森林防火，是被動抓。

2.3 客觀因素分析

2.3.1 防汛工作

天氣情況及汛期風暴發(fā)展路徑可以預(yù)測預(yù)報，指揮長（政府行政首長）可根據(jù)氣象預(yù)報提前動員部署，采取相關(guān)措施。水災(zāi)純屬天災(zāi)，人力難以控制，并且影響面大，尤其是涉及人民群眾生命安全，易得到行政首長重視。

2.3.2 防火工作

林火突發(fā)性強、難以預(yù)測，按照燃燒三角原理，相對而言，可通過預(yù)防措施杜絕火災(zāi)發(fā)生（除雷擊火外）。森林火災(zāi)多數(shù)屬人禍（一定程度上防火就是防人），受損是局部區(qū)域，受害對象為森林資源和生態(tài)環(huán)境。預(yù)防為主體現(xiàn)的是一種常態(tài)性工作，不易得到行政首長重視，要靠林業(yè)部門平日長期堅持、長抓不懈。這其中涉及機構(gòu)、隊伍、經(jīng)費、政策等支持，環(huán)節(jié)多、情況復(fù)雜，最終還是要看黨委、政府一把手是否重視森林防火工作。

2004年4月14日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強森林防火工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕33號）指出：“在防火期內(nèi)，有林的地方政府要把森林防火工作作為頭等大事來抓，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負總責，分管領(lǐng)導(dǎo)要坐鎮(zhèn)指揮。地方各級人民政府要對本地區(qū)森林防火工作全面負責，政府主要負責同志為第一責任人，分管負責同志為主要責任人。”這已經(jīng)將行政首長負責制解釋得很清楚。可惜2008年11月修訂頒布的《森林防火條例》只表述為“森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制”。各級政府在森林防火工作中負有管方向、管人事、管投資、管防撲的職能的體現(xiàn)，需要林業(yè)部門去推動、去爭取、去落實。相比之下，感覺森林防火工作難度大：行政首長平日不聞不問，著起火來就要拿你是問；上級舉辦指揮員培訓班不參加，可到了火場卻要轄指揮；重視森林防火工作停留在嘴上、紙上多，一旦碰到實際問題如機構(gòu)、隊伍、經(jīng)費等問題難有突破；救火花多少不管，防火一要錢就心疼。所以《森林防火條例》規(guī)定的“縣級以上地方人民政府應(yīng)當將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將森林防火經(jīng)費納入本級財政預(yù)算”落實不理想，森林防火基礎(chǔ)和能力建設(shè)提高不快。

3 建議

隨著生態(tài)建設(shè)納入國家“五位一體”戰(zhàn)略布局，以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責任追究辦法》的出臺，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對森林防火工作的重視不斷提高，為落實“森林防火實行地方各級人民政府行政首長負責制”提供了良好的工作環(huán)境，實行“森林防火重點管理縣辦法”“森林防火責任目標年度考核”等制度已成為各地推動落實“森林防火實行地方各級人民政府行政首長負責制”的重要抓手。前不久廣西修訂的《廣西壯族自治區(qū)森林防火條例》，首次將“森林防火實施重點監(jiān)管縣（市、區(qū))”在森林防火條例中明確，為追究行政首長森林防火責任提供了法律依據(jù)，證明“實施森林防火重點管理縣”這項制度是可行，是對行政首長負責制的有效完善。實踐證明建立森林防火工作考核制度，是推動落實行政首長森林防火責任制的抓手，是牽動“牛鼻子”的牛繩。為此，建議國家林業(yè)局早日出臺《森林防火地方各級人民政府行政首長負責制考核辦法》及《重大及以上森林火災(zāi)防控責任追究制度實施細則》，做好頂層設(shè)計，加大力度推動各級政府森林防火行政首長負責制的落實。

（責任編輯：陳小華）

2016-08-11