史春林,史凱冊(cè)

(大連海事大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院；b.交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧大連　116026)

?

中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作研究

史春林a,史凱冊(cè)b

(大連海事大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院；b.交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧大連116026)

摘要：中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作既有充分的國(guó)際公約法理基礎(chǔ)，也是由海上搜救特點(diǎn)所決定的，因而具有十分重要的意義，有助于人命和財(cái)產(chǎn)救助，共同保障東北亞海運(yùn)安全，促進(jìn)東北亞航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)體現(xiàn)了中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象和國(guó)際人道主義精神。近年來(lái)中國(guó)積極參與東北亞海上搜救國(guó)際合作并取得良好的效果，但由于各種原因也遇到一些問(wèn)題。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)全面加強(qiáng)與東北亞各國(guó)進(jìn)一步開(kāi)展務(wù)實(shí)高效的海上搜救合作，不斷完善海上搜救協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)制，共同提高海上聯(lián)合搜救成功率。

關(guān)鍵詞:中國(guó)；東北亞；海上搜救；國(guó)際合作

由于海上搜救的國(guó)際性和東北亞海域的特殊性，近年來(lái)中國(guó)政府高度重視并積極參與東北亞海上搜救國(guó)際合作。但由于受各種因素影響，中國(guó)在參與東北亞海上搜救國(guó)際合作過(guò)程中也遇到一定障礙，需要進(jìn)一步提高中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作的水平和效果。

一、中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作的必要性及意義

國(guó)際海事組織(IMO)目前將全球海區(qū)分為13個(gè)搜救責(zé)任區(qū)，其中由中國(guó)負(fù)責(zé)對(duì)發(fā)生在北緯10度以北、東經(jīng)124度以西的南中國(guó)海以及西北太平洋共管搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)的海難事故給予人道主義的救助。為此，中國(guó)一方面要不斷增強(qiáng)自身的海上搜救能力，另一方面還要積極參與海上搜救的國(guó)際合作，特別是要參與東北亞的海上搜救國(guó)際合作，以更好地完成西北太平洋共管搜救責(zé)任區(qū)的搜救任務(wù)。

第一，中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作的法理依據(jù)。到目前為止，中國(guó)政府已加入了《國(guó)際海上人命安全公約》《國(guó)際海上搜尋救助公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等與海上搜救有關(guān)的國(guó)際公約，這些公約都要求締約國(guó)通過(guò)開(kāi)展廣泛的國(guó)際合作以提升海上搜救的成功率。如《國(guó)際海上人命安全公約》規(guī)定各締約國(guó)應(yīng)相互協(xié)調(diào)與合作將海上遇險(xiǎn)人員轉(zhuǎn)移到安全地帶。[1]57《國(guó)際海上搜尋救助公約》規(guī)定各締約國(guó)要制訂海上搜救國(guó)際合作計(jì)劃，促進(jìn)各締約國(guó)與其鄰國(guó)開(kāi)展形式多樣的海上搜救聯(lián)合行動(dòng)。[1]77-78《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也規(guī)定沿海國(guó)通過(guò)相互的區(qū)域性安排加強(qiáng)與鄰國(guó)合作。[2]

第二，中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作是適應(yīng)世界上海上搜救一體化趨勢(shì)的體現(xiàn)。隨著全球化的發(fā)展，《國(guó)際海上搜尋救助公約》生效以來(lái)，世界上經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的一些沿海地區(qū)如黑海沿岸國(guó)家、地中海沿岸國(guó)家、波羅的海沿岸國(guó)家、西北非沿海國(guó)家以及北極理事會(huì)成員國(guó)到目前都已簽署了海上搜救合作協(xié)議，加強(qiáng)了在海上搜救方面的多邊合作。

第三，中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作是由海上搜救特點(diǎn)所決定的。一是海上搜救對(duì)被施救的對(duì)象實(shí)行無(wú)差別對(duì)待，必須超越意識(shí)形態(tài)和國(guó)界對(duì)海上遇險(xiǎn)人員進(jìn)行及時(shí)和有效救助。為此，海上搜救具有快速性和時(shí)效性，首先要遵循就近原則以保證時(shí)間優(yōu)先。如2006年浙江漁船上的一位漁民在作業(yè)時(shí)嚴(yán)重受傷有生命危險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)事發(fā)地點(diǎn)離浙江溫嶺達(dá)700多海里，而離韓國(guó)濟(jì)州島不到80海里。于是中國(guó)海上搜救部門(mén)馬上聯(lián)系韓國(guó)海警就近提供緊急救援，最終使這位漁民脫離了危險(xiǎn)。二是海上搜救具有綜合性和系統(tǒng)性，需要國(guó)與國(guó)之間各種海上搜救力量協(xié)調(diào)配合，參與主體多元化，因而具有國(guó)際合作性。三是海上搜救具有復(fù)雜性和艱巨性，僅靠某個(gè)國(guó)家的海上搜救力量有時(shí)很難做好。即便一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家具備強(qiáng)大的海上搜救人員、裝備、技術(shù)和能力，有時(shí)仍難以獨(dú)自承擔(dān)突發(fā)性海上搜救的任務(wù)，特別是在惡劣天氣和重大險(xiǎn)情面前更需要?jiǎng)訂T國(guó)際社會(huì)力量共同施救。如2002年5月7日在大連灣海域發(fā)生一起中國(guó)北方航空公司班機(jī)失事墜海的特大空難事故，這是中國(guó)第一起客機(jī)墜海事故，海上搜救規(guī)模之大、難度之高、任務(wù)之重是新中國(guó)成立以來(lái)首次。特別是在尋找飛機(jī)黑匣子的過(guò)程中，由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)設(shè)備不能滿(mǎn)足海上定位需要，最后借助美國(guó)專(zhuān)家和專(zhuān)用設(shè)備才找到。再如2014年4月16日韓國(guó)“歲月”號(hào)(后改譯“世越”號(hào))客船沉沒(méi)造成大量人員傷亡和失蹤，4月17日習(xí)近平主席向樸槿惠總統(tǒng)致慰問(wèn)電，表示中方愿隨時(shí)向韓方提供必要支持和幫助。[3]4月23日習(xí)近平再次與樸槿惠通電話(huà)，表示中方將根據(jù)韓方要求提供救援設(shè)備并盡快派往事發(fā)海域。[4]由此可見(jiàn)，只有通過(guò)國(guó)際合作才能更好地完成重大的海上搜救任務(wù)。

第四，中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作是保障中國(guó)及東北亞海運(yùn)安全的需要。目前東北亞海域發(fā)生的海損事故較多，因此海上搜救的責(zé)任重大、任務(wù)艱巨。一方面，東北亞海域氣象、海況多變，風(fēng)暴潮、大霧、雷暴、冰凍雨雪等災(zāi)害性天氣以及暗礁較多，通航環(huán)境復(fù)雜，特別是地震引發(fā)的海嘯破壞力極大，這些都會(huì)對(duì)船舶安全航行產(chǎn)生較大的影響。而且東北亞海域地處北方地區(qū)，大部分時(shí)間海上表層水溫較低，一旦人員落水，如果搜救不及時(shí)，很快就會(huì)被凍死。另一方面，東北亞海域相對(duì)狹窄，但航線(xiàn)非常繁忙，船舶流量大、密度高。東北亞地區(qū)目前是世界上經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易最活躍的地區(qū)之一，區(qū)域內(nèi)的中國(guó)、日本、韓國(guó)、俄羅斯等國(guó)家之間的經(jīng)貿(mào)和人員往來(lái)相當(dāng)頻繁，同時(shí)與區(qū)域外的北美、南美、歐洲、非洲、大洋洲等國(guó)家的海上貿(mào)易和能源運(yùn)輸也不斷增加，來(lái)往于東北亞各國(guó)的商船、客船、油船等絡(luò)繹不絕。而且東北亞海域還是重要的漁場(chǎng)，漁汛期間會(huì)有數(shù)以千計(jì)的各國(guó)漁船集中在漁場(chǎng)捕撈作業(yè)。在這種情況下，各種貨船、客船、漁船、油船等密集在狹窄的水域內(nèi)很容易發(fā)生海損事故，造成人員和財(cái)產(chǎn)損失以及海洋環(huán)境污染，因此中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作可有效保障海運(yùn)安全和防止海洋污染，這是促進(jìn)中國(guó)及東北亞各國(guó)海運(yùn)經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展的需要。

第五，中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作有助于提升中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)形象。中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作可在搜救管理上做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在搜救人員培訓(xùn)上實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)，在搜救裝備和技術(shù)上進(jìn)行共同研發(fā)，有利于實(shí)現(xiàn)中國(guó)自身跨越式發(fā)展，增強(qiáng)中國(guó)海上搜救能力，保護(hù)人命、財(cái)產(chǎn)安全和海洋生態(tài)環(huán)境以及促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。這不僅是以實(shí)際行動(dòng)詮釋中國(guó)政府“尊重生命”、“以人為本”、“執(zhí)政為民”的理念，而且充分體現(xiàn)了中國(guó)勇于承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的誠(chéng)意和國(guó)際人道主義的精神，積極為東北亞提供更多的海上安全公共產(chǎn)品。

第六，中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作有助于從低敏感領(lǐng)域化解東北亞海洋權(quán)益爭(zhēng)端困境。由于海上搜救政治敏感度較低，又有充分的國(guó)際公約依據(jù)，因此中國(guó)積極參與東北亞海上搜救國(guó)際合作并在有爭(zhēng)議的敏感海域做出迅速反應(yīng)，在關(guān)鍵時(shí)刻展示中國(guó)海上搜救力量，有助于強(qiáng)化中國(guó)在東北亞的海洋權(quán)益，并為將來(lái)中國(guó)與有關(guān)國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)海上安全合作、協(xié)商談判解決海上分歧做好鋪墊。而且在海上搜救這樣低敏感領(lǐng)域合作有助于化解或淡化東北亞海洋權(quán)益爭(zhēng)端的敏感度，并可能為各方合作探索解決海上爭(zhēng)端找到新的出路。因?yàn)楹Ｉ纤丫葒?guó)際合作作為海上非傳統(tǒng)安全合作的重要內(nèi)容，可有效發(fā)揮其“外溢”功能：一方面有助于增強(qiáng)中國(guó)與東北亞各國(guó)在海上政治、軍事和安全方面的互信，從而推動(dòng)在海上傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)的合作。因?yàn)橥ㄟ^(guò)海上搜救的國(guó)際合作會(huì)促使東北亞有關(guān)國(guó)家形成共同的認(rèn)知和共同的身份，萌生共同解決海上問(wèn)題的意愿和擴(kuò)大共同的海上利益，從而會(huì)在一定程度上改變?cè)诤Ｉ蟼鹘y(tǒng)安全環(huán)境下國(guó)家之間的“零和博弈”的關(guān)系態(tài)勢(shì)，加快東亞海上一體化的統(tǒng)合進(jìn)程。[5]另一方面有助于增進(jìn)中國(guó)和東北亞各國(guó)人民之間的深厚友誼，推動(dòng)彼此國(guó)民間好感度上升，從而為進(jìn)一步推動(dòng)其他海上非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)的合作奠定一定的民間感情基礎(chǔ)。

二、中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作的主要成就

2011年8月24日世界海上人命救助大會(huì)在上海召開(kāi)，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的張德江在致辭中強(qiáng)調(diào)中國(guó)要加強(qiáng)海上搜救國(guó)際交流合作，攜手應(yīng)對(duì)海上風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，為世界繁榮進(jìn)步和人類(lèi)共同利益做出新的更大貢獻(xiàn)。[6]由于地理位置的原因，近年來(lái)中國(guó)高度重視并積極參與東北亞海上搜救的國(guó)際合作，到目前已建立了各種合作關(guān)系并開(kāi)展了形式多樣的合作活動(dòng)。

第一，中國(guó)與東北亞各國(guó)共同發(fā)表宣言強(qiáng)調(diào)開(kāi)展海上搜救國(guó)際合作的重要性。東北亞各國(guó)特別是中、日、韓三國(guó)由于一衣帶水或隔海相望，開(kāi)展海上搜救國(guó)際合作有著便利的地理優(yōu)勢(shì)，曾多次共同發(fā)表宣言強(qiáng)調(diào)開(kāi)展海上搜救國(guó)際合作的重要性。如2012年《第五次中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議關(guān)于提升全方位合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》就強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中、日、韓三國(guó)海上搜救的國(guó)際合作以確保海上安全的重要性。[7]

第二，中國(guó)與東北亞各國(guó)共同簽署有關(guān)海上搜救國(guó)際合作的協(xié)定。近年來(lái)中國(guó)通過(guò)與東北亞有關(guān)國(guó)家談判協(xié)商，到目前已正式簽署了《中朝海上搜救協(xié)定》《中韓海上搜尋救助合作協(xié)定》《中日雙邊海上搜救合作框架協(xié)議》等，其中《中韓海上搜尋救助合作協(xié)定》內(nèi)容比較全面并且運(yùn)行比較成功。2007年4月溫家寶總理訪(fǎng)韓期間，雙方正式簽署了《中韓海上搜尋救助合作協(xié)定》，標(biāo)志著雙方海上搜救進(jìn)入了全面合作的新階段。[8]之后中韓有關(guān)海上搜救部門(mén)還就該協(xié)定的進(jìn)一步履行進(jìn)行了兩次事務(wù)磋商，并于2008年8月簽訂了《關(guān)于履行〈中韓海上搜尋救助合作協(xié)定〉的協(xié)議》，標(biāo)志著雙方海上搜救合作進(jìn)一步深化。[9]

第三，中國(guó)主辦或參加有關(guān)東北亞海上搜救的國(guó)際會(huì)議。從1996年開(kāi)始東北亞的中、日、韓、俄四國(guó)的海上搜救部門(mén)每年都要舉行海上搜救國(guó)際合作操作級(jí)別會(huì)議，由上述四國(guó)輪流舉辦，其中2004年第9屆、2008年第13屆、2012年第17屆分別在中國(guó)的青島、煙臺(tái)、濟(jì)南舉行。東北亞四國(guó)海上搜救國(guó)際合作操作級(jí)別會(huì)議具有重要意義：一是推動(dòng)?xùn)|北亞四國(guó)海上搜救機(jī)構(gòu)建立了密切的國(guó)際合作關(guān)系，同時(shí)也建立了操作人員緊密的人際關(guān)系工作網(wǎng)絡(luò)；二是為加強(qiáng)東北亞四國(guó)海上搜救國(guó)際合作建立了良好的溝通平臺(tái)，為加強(qiáng)雙邊或多邊海上搜救合作奠定了良好的基礎(chǔ)；三是提高了四國(guó)在東北亞區(qū)域內(nèi)海上搜救配合與協(xié)同的能力。

第四，中國(guó)與東北亞各國(guó)有關(guān)海上搜救人員及船舶開(kāi)展交流與互訪(fǎng)活動(dòng)。一方面從海上搜救人員交往來(lái)看，2007年4月中國(guó)交通部李盛霖部長(zhǎng)和中國(guó)海上搜救中心劉功臣副主任在首爾拜訪(fǎng)了韓國(guó)海洋水產(chǎn)部長(zhǎng)官金成珍,雙方就做好建立中韓海上搜救協(xié)調(diào)員以及信息和技術(shù)交流機(jī)制等工作進(jìn)行了協(xié)商。[8]2008年11月交通運(yùn)輸部徐祖遠(yuǎn)副部長(zhǎng)在北京會(huì)見(jiàn)了來(lái)訪(fǎng)的韓國(guó)海洋警察廳姜熙洛廳長(zhǎng)，希望中韓進(jìn)一步加強(qiáng)海上搜救合作與交流。[10]另一方面從海上搜救船舶互訪(fǎng)來(lái)看，2004年5月中國(guó)海事局首次派代表團(tuán)乘“海巡21”號(hào)海事執(zhí)法船前往日本參加人命救助及海上防災(zāi)演習(xí)。2005年7月日本海上保安廳和韓國(guó)海洋警察廳各派一艘船來(lái)上海觀(guān)摩中國(guó)海事局組織的東海聯(lián)合搜救演習(xí)。2010年5月中國(guó)海事局再派代表團(tuán)乘“海巡21”號(hào)船前往日本觀(guān)摩海上保安廳的海上搜救綜合訓(xùn)練。

第五，中國(guó)與東北亞各國(guó)舉辦海上聯(lián)合搜救演習(xí)。近年來(lái)為了提高中國(guó)及東北亞各國(guó)海上人命救助和船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)的協(xié)調(diào)能力，中國(guó)經(jīng)常與東北亞各國(guó)舉行海上聯(lián)合搜救演習(xí)。一是從中日海上聯(lián)合搜救演習(xí)來(lái)看，近年來(lái)中日兩國(guó)舉行了多次海上搜救聯(lián)合通信演習(xí)，其中2007—2010年分別在上海、青島、南京等地舉行。二是從中韓海上搜救聯(lián)合演習(xí)來(lái)看，2008年9月在青島附近海域舉行了“2008中國(guó)(山東)海上搜救及西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃中韓海上溢油應(yīng)急聯(lián)合大型演習(xí)”，這是中國(guó)政府首次舉辦的國(guó)際性海上搜救溢油應(yīng)急反應(yīng)聯(lián)合演習(xí)。近年來(lái)中韓兩國(guó)還多次輪流舉行海上搜救聯(lián)合通信演習(xí)，其中2008—2013年在北京、大連、青島等地舉行。三是從中朝海上搜救聯(lián)合演習(xí)來(lái)看，2011年8月遼寧海事局同朝鮮平安北道海事監(jiān)督處在大連和平壤聯(lián)合開(kāi)展了海上事故應(yīng)急處置通信演練。四是從中俄海上搜救聯(lián)合演習(xí)來(lái)看，2012年4月與2013年7月中俄在黃海和日本海舉行了兩次聯(lián)合軍演，雙方演練了海上聯(lián)合搜救等科目?？傊ㄟ^(guò)這些演習(xí)，中國(guó)與東北亞各國(guó)的海上搜救部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)能力得到了加強(qiáng)，特別是海上搜救聯(lián)合通信演習(xí)目前已常態(tài)化并獲得世界上高度贊譽(yù)，如2009年國(guó)際海事組織就稱(chēng)贊中國(guó)海上搜救中心積極與東北亞國(guó)家開(kāi)展聯(lián)合通信演習(xí)對(duì)促進(jìn)國(guó)家間搜救合作大有益處且費(fèi)用低、效果好。[11]

第六，中國(guó)與東北亞各國(guó)聯(lián)合搜救中外遇險(xiǎn)人員和船只。近年來(lái)中國(guó)、日本、韓國(guó)、朝鮮、俄羅斯等東北亞國(guó)家的海上搜救力量合作，多次成功救助了海上遇險(xiǎn)人員。如2007年9月1日天津津神客貨輪船有限公司的“燕京”號(hào)班輪在韓國(guó)巨文島附近海域成功救起3名韓國(guó)遇險(xiǎn)漁民并轉(zhuǎn)交給韓國(guó)麗水海警，韓國(guó)海警官員對(duì)此表示：“我們代表韓國(guó)政府向貴公司及‘燕京’輪船長(zhǎng)和船員們表示深深謝意和崇高的致敬!”[12]2009年11月17日朝鮮籍“吉松5”號(hào)船在從朝鮮開(kāi)往秦皇島的途中沉沒(méi)，遼寧海事局和北海救助局接到朝鮮方面報(bào)警后救起15名船員。2012年10月21日圣文森特籍“明洋”號(hào)船在日本那霸海域失火，中國(guó)東海救助局接到救助信息后立即派“東海救111”號(hào)船于22日抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)與日本巡邏艇會(huì)遇，經(jīng)與日方現(xiàn)場(chǎng)溝通后將船上的64名中國(guó)船員全部安全轉(zhuǎn)移到“東海救111”號(hào)船上。2014年4月16日韓國(guó)“歲月”號(hào)客船失事后，中國(guó)外交部和駐韓使領(lǐng)館立即啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，駐光州總領(lǐng)事還趕赴現(xiàn)場(chǎng)慰問(wèn)中國(guó)遇難者家屬，中國(guó)外交部發(fā)言人表示中方愿隨時(shí)在海上搜救方面提供幫助。[13]

總之通過(guò)上述努力，中國(guó)與東北亞各國(guó)建立了良好的海上搜救合作關(guān)系。對(duì)此，2008年3月國(guó)際海上人命救助聯(lián)盟(IMRF)高度贊揚(yáng)了中國(guó)在東北亞海上搜救合作方面所做的工作和貢獻(xiàn)，體現(xiàn)了中國(guó)政府對(duì)國(guó)際海上人命救助事業(yè)的重視與支持。[14]

三、中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作遇到的障礙

近年來(lái)中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作雖取得一定成效，但由于受各種因素的影響也遇到一些問(wèn)題。

第一，在海上搜救信息情報(bào)合作方面存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是目前東北亞各國(guó)海上搜救中心之間沒(méi)有建立信息情報(bào)共享平臺(tái)，大多情況下只是雙邊溝通。二是按國(guó)際慣例，各國(guó)海上搜救中心合作所使用的工作語(yǔ)言應(yīng)為英語(yǔ)，但東北亞各國(guó)的母語(yǔ)均不是英語(yǔ)。在這種情況下，東北亞各國(guó)海上搜救中心之間在信息情報(bào)相互交流和溝通時(shí)面臨著流暢性和準(zhǔn)確性問(wèn)題。三是目前東北亞各國(guó)海上專(zhuān)用報(bào)警電話(huà)號(hào)碼各不相同，如中國(guó)是“12395”，日本是“118”，韓國(guó)是“122”，而實(shí)際上船舶在海上遇難時(shí)特別是小型船有時(shí)很難確定自己遇難海域?qū)儆谀膫€(gè)國(guó)家管轄，因此面臨著向誰(shuí)報(bào)警的困惑。

第二，在海上跨界搜救方面存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是中國(guó)與東北亞各國(guó)還沒(méi)有建立起跨國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)組織海上聯(lián)合搜救，既缺少常態(tài)化機(jī)制，更缺少機(jī)制關(guān)聯(lián)性。在這種情況下，援救方不能及時(shí)調(diào)動(dòng)最便利的海上搜救力量進(jìn)入被救方海域。即使能夠開(kāi)展海上聯(lián)合搜救，也是“臨時(shí)抱佛腳”。二是東北亞各國(guó)之間關(guān)系較為復(fù)雜，缺乏普遍的相互信任，特別是作為區(qū)域內(nèi)主導(dǎo)國(guó)家——中、日、韓三國(guó)之間存在相當(dāng)復(fù)雜的歷史恩怨和現(xiàn)實(shí)利益矛盾，尤其是有關(guān)島嶼和海域劃界爭(zhēng)議會(huì)引起彼此之間相互懷疑與猜忌，這會(huì)嚴(yán)重影響有關(guān)國(guó)家在有爭(zhēng)議海域開(kāi)展聯(lián)合搜救。三是如果動(dòng)用海軍艦艇參與海上聯(lián)合搜救，有時(shí)會(huì)要求被搜救方提供相關(guān)水文資料和雷達(dá)數(shù)據(jù)等，這有可能會(huì)危及國(guó)家主權(quán)和安全。在這種情況下，東北亞有關(guān)國(guó)家出于對(duì)主權(quán)、安全以及國(guó)民復(fù)雜情感等因素的考慮，特別是在看待彼此的海軍力量在參與海上搜救的真實(shí)意圖上帶有不確定性，[15]使得各國(guó)在動(dòng)用海軍艦艇參與海上搜救合作時(shí)面臨諸多困難。

第三，在海上搜救能力差異方面存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是從海上搜救管理來(lái)看，雖然中國(guó)海上搜救組織管理機(jī)構(gòu)較為完善，但在涉外搜救國(guó)際合作方面目前還缺乏具體、可操作性規(guī)定。因此在實(shí)際操作中基本上是根據(jù)海損事故等級(jí)逐級(jí)上報(bào)，很難做到快速?zèng)Q策和反應(yīng)。而東北亞其他國(guó)家，盡管日本和韓國(guó)海上搜救機(jī)構(gòu)設(shè)置比較完整，但在重大海難搜救中也暴露出許多問(wèn)題。如2011年3月11日的日本大地震引發(fā)了海嘯，在搜救中嚴(yán)重暴露出搜救能力不足和復(fù)雜官僚體制漏洞等問(wèn)題。[16]再如2014年4月16日在韓國(guó)“歲月”號(hào)沉船事故中，由于該船沒(méi)有很好組織自救，再加上專(zhuān)業(yè)救助力量未及時(shí)到位，結(jié)果造成大量人員傷亡。為此韓國(guó)總理鄭烘原引咎辭職，并為政府未能提前預(yù)防和阻止事故的發(fā)生以及各方面應(yīng)對(duì)處理不力而向公眾道歉，[17]樸槿惠總統(tǒng)也為此連續(xù)3次表示道歉，[18]并在5月19日宣布解散救援不到位的韓國(guó)海洋警察廳，將其海上搜救的職能轉(zhuǎn)交給新成立的國(guó)家安全處。而俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)和朝鮮的海上搜救機(jī)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，海上專(zhuān)業(yè)救助力量薄弱，這在一定程度上會(huì)影響海上搜救的國(guó)際合作開(kāi)展，如到目前為止中朝兩國(guó)開(kāi)展的海上搜救合作還較少。

二是從海上搜救資源來(lái)看，首先，中國(guó)與東北亞各國(guó)負(fù)責(zé)海上搜救的部門(mén)及其職責(zé)各不相同，有關(guān)國(guó)家海上搜救船更新和部署地點(diǎn)會(huì)隨時(shí)變化，這會(huì)給其他方制訂海上合作預(yù)案造成困擾。其次，中國(guó)海上專(zhuān)業(yè)搜救船實(shí)行動(dòng)態(tài)待命值班，而東北亞其他國(guó)家海上救助船一般是在港內(nèi)碼頭值班待命，再加上東北亞各國(guó)海上救助基地分布不合理或不到位，中國(guó)與東北亞各國(guó)專(zhuān)業(yè)搜救船之間難以做到值守時(shí)間和功能上的互補(bǔ)。最后，中國(guó)與東北亞各國(guó)對(duì)彼此在應(yīng)急方面所能提供的海上搜救資源、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)程序等掌握還不甚全面，使海上搜救協(xié)調(diào)受到限制。

三是由于東北亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和搜救水平不一，再加上中國(guó)與東北亞各國(guó)加入的有關(guān)海上搜救的國(guó)際公約也不太一樣，如《國(guó)際海上搜尋救助公約》，朝鮮沒(méi)有加入，《國(guó)際救助公約》，日本、韓國(guó)、朝鮮沒(méi)有加入，《國(guó)際海事衛(wèi)星組織公約》，朝鮮沒(méi)有加入，在這種情況下，東北亞各國(guó)海上搜救權(quán)利和義務(wù)并不對(duì)等，從而影響東北亞海上搜救國(guó)際合作的程度。

第四，在海上遇險(xiǎn)漁船和重大事故開(kāi)展聯(lián)合搜救存在以下兩方面問(wèn)題：一方面從海上遇險(xiǎn)漁船聯(lián)合搜救來(lái)看，在東北亞海域漁船發(fā)生險(xiǎn)情概率較高，但對(duì)漁船進(jìn)行聯(lián)合搜救卻面臨許多問(wèn)題。一是有些漁船缺乏基本的通信設(shè)備，而有些漁船雖裝備了高頻通信設(shè)備，但漁船的通信頻率與東北亞各國(guó)搜救協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及來(lái)往商船的通信頻率不同，造成漁船發(fā)生險(xiǎn)情后無(wú)法直接向各國(guó)搜救中心和過(guò)往商船及時(shí)有效報(bào)警。二是有些漁船越界違規(guī)作業(yè)，發(fā)生險(xiǎn)情后不敢報(bào)警。即使報(bào)警，由于受東北亞海上權(quán)益爭(zhēng)端的影響，有關(guān)國(guó)家的軍警經(jīng)常抓扣所謂越界捕撈的漁民，致使遇險(xiǎn)漁民對(duì)前來(lái)救助的其他國(guó)家的海上搜救力量缺乏信任，容易產(chǎn)生誤會(huì)，不愿主動(dòng)配合。三是東北亞各國(guó)漁民的文化水平普遍較低，精通海上救助的國(guó)際通用語(yǔ)——英語(yǔ)的很少，在海上聯(lián)合搜救時(shí)會(huì)遇到交流與溝通方面的障礙。另一方面從海上重大事故聯(lián)合搜救來(lái)看，雖然像客船、油船、?；愤\(yùn)輸船等發(fā)生重大海難以及航空器發(fā)生失事墜海等重大事故的概率較小，但一旦發(fā)生會(huì)造成群死群傷以及環(huán)境污染，如2014年4月16日韓國(guó)“歲月”號(hào)客船沉沒(méi)造成300多人傷亡和失蹤。這類(lèi)事故影響面廣，救援難度大，更要加強(qiáng)東北亞各國(guó)海上聯(lián)合搜救的力度。

四、中國(guó)全面加強(qiáng)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作的對(duì)策

對(duì)于目前中國(guó)在參與東北亞海上搜救國(guó)際合作方面遇到的上述問(wèn)題，還需要中國(guó)與東北亞各國(guó)共同努力來(lái)加以解決，建立東北亞海上搜救國(guó)際合作的長(zhǎng)效機(jī)制。

第一，在海上聯(lián)合搜救組織領(lǐng)導(dǎo)方面，一是中國(guó)需要對(duì)涉外海上搜救應(yīng)急管理程序進(jìn)行調(diào)整，避免逐級(jí)上報(bào)所造成的中間環(huán)節(jié)過(guò)多等問(wèn)題。同時(shí)針對(duì)日本2011年地震引發(fā)的海嘯和2014年韓國(guó)“歲月”號(hào)沉沒(méi)暴露出的海上搜救問(wèn)題，日、韓等國(guó)也需要改革其海上搜救應(yīng)急體制以適應(yīng)海上聯(lián)合搜救開(kāi)展。二是東北亞有關(guān)國(guó)家應(yīng)在其搜救管理機(jī)構(gòu)內(nèi)專(zhuān)設(shè)一個(gè)海上搜救國(guó)際合作辦公室，具體負(fù)責(zé)有關(guān)海上搜救國(guó)際合作的日常協(xié)調(diào)工作。三是在此基礎(chǔ)上，為減少一事一議麻煩，中國(guó)與東北亞各國(guó)應(yīng)協(xié)商設(shè)立東北亞海上搜救國(guó)際合作秘書(shū)處來(lái)承辦重大海難的聯(lián)合應(yīng)急行動(dòng)。

第二，在海上聯(lián)合搜救通信聯(lián)絡(luò)方式和信息情報(bào)交流內(nèi)容方面，一方面從海上搜救通信聯(lián)絡(luò)方式來(lái)看，一是中國(guó)與東北亞各國(guó)應(yīng)建立海上聯(lián)合搜救熱線(xiàn)以統(tǒng)一渠道及時(shí)發(fā)布有關(guān)信息。二是東北亞各國(guó)應(yīng)協(xié)商設(shè)定統(tǒng)一的海上緊急報(bào)警公共電話(huà)并能對(duì)海上遇險(xiǎn)人員的手機(jī)進(jìn)行定位，以快速確定海上遇險(xiǎn)者的位置。三是及時(shí)更新海上搜救相關(guān)信息特別是要及時(shí)通報(bào)通信方式的變更，共同建立東北亞海上聯(lián)合搜救資源共享網(wǎng)。四是要建立遇險(xiǎn)信息傳遞的標(biāo)準(zhǔn)格式或規(guī)范，避免因信息問(wèn)題給東北亞各國(guó)海上搜救力量應(yīng)對(duì)帶來(lái)困擾。另一方面從海上搜救信息情報(bào)交流的內(nèi)容來(lái)看，中國(guó)與東北亞各國(guó)彼此都應(yīng)注重準(zhǔn)確、客觀(guān)、透明的信息公開(kāi)發(fā)布，實(shí)現(xiàn)東北亞各國(guó)相互之間信息對(duì)稱(chēng)，避免因信息情報(bào)滯后和模糊給海上搜救人員及裝備的準(zhǔn)備造成麻煩。

第三，在海上聯(lián)合搜救資源互補(bǔ)方面，一是中國(guó)與東北亞各國(guó)應(yīng)共同設(shè)立東北亞海上搜救國(guó)際合作基金以應(yīng)對(duì)重大海上聯(lián)合搜救任務(wù)。二是中國(guó)與東北亞各國(guó)應(yīng)彼此優(yōu)化海上搜救資源配置，合理部署海上搜救船舶和飛機(jī)。三是中國(guó)與東北亞各國(guó)應(yīng)選拔優(yōu)秀的海上搜救人員組建一支專(zhuān)業(yè)的海上聯(lián)合搜救隊(duì)，整合區(qū)域內(nèi)最先進(jìn)的海上搜救技術(shù)及設(shè)備，以應(yīng)對(duì)重大海上險(xiǎn)情。

第四，在海上聯(lián)合搜救基地選擇方面，一是對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，一方面要充分利用2005年建成投入使用的交通運(yùn)輸部北海救助局大連基地。因?yàn)樵摶啬壳笆墙煌ㄟ\(yùn)輸部北海救助局中功能最齊全的一級(jí)救助基地。同時(shí)大連在東北亞具有優(yōu)越的地理位置，特別是面臨韓、日兩國(guó)，大連和首爾、東京幾乎在地理空間的同一條直線(xiàn)上，因此該基地在中國(guó)參與東北亞海上搜救國(guó)際合作中可充分發(fā)揮其地緣區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在人命救助、后勤保障及搜救指揮等工作中發(fā)揮重要作用。另一方面要加快建設(shè)和完善丹東海上救助基地。2009年交通運(yùn)輸部確定在丹東建設(shè)海上救助基地，因?yàn)榈|與朝鮮半島相鄰，與日本隔海相望。丹東港距韓國(guó)仁川僅245海里，是連接韓國(guó)、日本十分便利的海上通道，因此建設(shè)丹東海上救助基地對(duì)東北亞有關(guān)國(guó)家提出海上搜救協(xié)作會(huì)做出及時(shí)反應(yīng)。[19]二是從東北亞的其他國(guó)家來(lái)看，日本應(yīng)選擇那霸、廣島、鹿兒島、北九州，韓國(guó)應(yīng)選擇仁川、釜山、群山，朝鮮應(yīng)選擇羅津，俄羅斯應(yīng)選擇符拉迪沃斯托克等作為東北亞進(jìn)行海上聯(lián)合搜救的基地。三是中國(guó)還應(yīng)與東北亞有關(guān)國(guó)家談判協(xié)商在有爭(zhēng)議島嶼合作建立海上搜救站點(diǎn)，因?yàn)闁|北亞有爭(zhēng)議島嶼或者位于海上重要航線(xiàn)附近，或者周?chē)侵匾臐O場(chǎng)，在此合作建立海上搜救站點(diǎn)不僅可為海上遇險(xiǎn)船只和人員就近提供避難場(chǎng)所，還有助于東北亞有關(guān)國(guó)家擱置海上爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)共同開(kāi)發(fā)。

第五，在海上聯(lián)合搜救機(jī)制利用方面，2011年8月24日世界海上人命救助大會(huì)在上海召開(kāi)，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的張德江在致辭中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)應(yīng)充分利用現(xiàn)有多邊、雙邊合作機(jī)制和渠道，相互交流、取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同分享海上應(yīng)急管理和人命救助的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，共同保障海上公共安全。[6]一是利用世界上有關(guān)海上搜救的國(guó)際合作機(jī)制，如國(guó)際海事組織、國(guó)際海上人命救助聯(lián)盟等。二是利用東北亞有關(guān)海上搜救的國(guó)際合作機(jī)制，如西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃、北太平洋海岸警備機(jī)構(gòu)論壇等。三是利用中國(guó)與東北亞各國(guó)已建立的有關(guān)海上搜救的國(guó)際合作機(jī)制，如中韓海上搜救事務(wù)級(jí)會(huì)談、中日海事調(diào)查定期會(huì)議等。四是利用在中國(guó)設(shè)立的有關(guān)海上搜救的國(guó)際合作機(jī)制，如在上海設(shè)立的國(guó)際海上人命救助聯(lián)盟亞太中心、中國(guó)國(guó)際救撈論壇等。五是利用在東北亞其他國(guó)家設(shè)立的有關(guān)海上搜救的國(guó)際合作機(jī)制，如在日本設(shè)立的北太平洋北海道大會(huì)、在韓國(guó)設(shè)立的APEC海洋環(huán)境教育與培訓(xùn)中心等。通過(guò)這些平臺(tái)，中國(guó)可與東北亞各國(guó)在海上搜救方面建立全方位、多層次雙邊或多邊聯(lián)系，擴(kuò)大中國(guó)在東北亞海上搜救界的知名度和影響力，促進(jìn)東北亞海上搜救國(guó)際合作一體化。

第六，在海上聯(lián)合應(yīng)急搜救方面，一方面中國(guó)與東北亞有關(guān)國(guó)家應(yīng)協(xié)商制訂《東北亞海上聯(lián)合應(yīng)急搜救預(yù)案》。預(yù)案首先要加強(qiáng)對(duì)漁船進(jìn)行聯(lián)合搜救。為此，預(yù)案應(yīng)規(guī)定漁船也要像商船那樣盡快完善船位通報(bào)制度，這樣漁船遇險(xiǎn)后東北亞有關(guān)國(guó)家的海上搜救力量就會(huì)很快確定遇險(xiǎn)漁船位置并組織力量進(jìn)行搜救。同時(shí)也應(yīng)該看到漁船不僅是被救助對(duì)象，而且也是參與聯(lián)合搜救的重要輔助力量。由于漁船作業(yè)范圍廣、干舷低、機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，在東北亞一些重大聯(lián)合搜救中發(fā)揮了重要作用，對(duì)此預(yù)案要高度重視，鼓勵(lì)漁船自救和互救。其次預(yù)案要加強(qiáng)對(duì)重大險(xiǎn)情進(jìn)行聯(lián)合搜救，特別是應(yīng)重點(diǎn)研究對(duì)客船、油船、危化品運(yùn)輸船以及航空器失事墜海等重大事故進(jìn)行聯(lián)合搜救的組織、協(xié)調(diào)制度以及應(yīng)急反應(yīng)程序和救援方法等，盡量減少海上遇險(xiǎn)人員和財(cái)產(chǎn)損失以及防范環(huán)境污染。

另一方面中國(guó)與東北亞有關(guān)國(guó)家在海上聯(lián)合應(yīng)急搜救行動(dòng)中，一是海上事故責(zé)任方應(yīng)以最快的速度上報(bào)和下達(dá)有關(guān)方，讓對(duì)方有充分的準(zhǔn)備。二是要確定海上應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)中各方所能提供的條件和要求。首先，援助方應(yīng)向請(qǐng)求方提供必要的信息，以便捷海上搜救人員和設(shè)備等快速批準(zhǔn)入境。其次，請(qǐng)求方應(yīng)向援助方提供入境的程序，并做好有關(guān)接待準(zhǔn)備。最后，在海上聯(lián)合搜救應(yīng)急行動(dòng)中，搜救人員和設(shè)備等不得違反《國(guó)際海上搜尋救助公約》及對(duì)方的規(guī)定，以避免發(fā)生不必要的誤會(huì)和糾紛。三是應(yīng)組成現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)協(xié)調(diào)工作小組來(lái)統(tǒng)籌指揮海上聯(lián)合搜救應(yīng)急行動(dòng)。指揮方原則上應(yīng)以海域?qū)俚貋?lái)確定，發(fā)生在有爭(zhēng)議海域或公海上的事故應(yīng)以遇難船籍或以出動(dòng)海上搜救力量最多方來(lái)確定，并根據(jù)海上搜救的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際的發(fā)展變化及時(shí)變更相關(guān)力量之間的指揮權(quán)，以避免現(xiàn)場(chǎng)混亂和各自為政情況的發(fā)生。

總之，隨著東北亞國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和區(qū)域一體化的深入發(fā)展，中國(guó)應(yīng)高度重視并積極參與東北亞海上搜救國(guó)際合作，共同提高海上搜救效率和成功率，最大限度地減少人命和財(cái)產(chǎn)損失以及海洋環(huán)境污染，為東北亞海運(yùn)安全和經(jīng)濟(jì)繁榮提供強(qiáng)有力的保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]危敬添.國(guó)際海事條約的歷史和現(xiàn)狀概覽[M].北京：人民交通出版社，2010.

[2]中華人民共和國(guó)海事局.聯(lián)合國(guó)海洋法公約[M].北京：人民交通出版社，2004：36.

[3]習(xí)近平向樸槿惠總統(tǒng)致慰問(wèn)電[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-04-18.

[4]習(xí)近平同韓國(guó)總統(tǒng)樸槿惠通電話(huà)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-04-24.

[5]張威威.論中日韓安全合作[J].和平與發(fā)展，2011(4):24-25.

[6]張德江.加強(qiáng)國(guó)際應(yīng)急救助合作，保障海上人命安全[J].中國(guó)應(yīng)急管理，2011(9):6.

[7]魏志江.試析中日韓三國(guó)2011年以來(lái)的非傳統(tǒng)安全合作[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2012(4)：29.

[8]方穎.中韓簽署海上搜救合作協(xié)定[N].中國(guó)交通報(bào)，2007-04-12.

[9]劉興增.中韓簽署協(xié)議履行海上搜救合作協(xié)定[N].中國(guó)交通報(bào)，2008-08-26.

[10]孫妍.中韓將進(jìn)一步加強(qiáng)海上搜救合作[N].中國(guó)交通報(bào)，2008-11-17.

[11]鄭懷宇.中日聯(lián)合海上搜救通信演習(xí)成功舉行[N].中國(guó)交通報(bào)，2010-03-16.

[12]童翠龍.救助無(wú)國(guó)界，危急顯丹心[J].中國(guó)海事，2007(9)：51.

[13]王遠(yuǎn).中國(guó)外交部和駐韓國(guó)使領(lǐng)館啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-04-18.

[14]蔡立.參與國(guó)際合作，盡顯負(fù)責(zé)任政府部門(mén)形象[N].中國(guó)水運(yùn)報(bào)，2008-06-25.

[15]ENGSTROM J. Taking disaster seriously: East Asian military involvement in international disaster relief operations and the implications for force projection[J]. Asian Security，2013(1)：56．

[16]Statoru Ikeuchi. A country’s lasting aftershocks[N]. The New York Times，2011-03-19．

[17]林昊.韓國(guó)總理宣布引咎辭職[N].大連日?qǐng)?bào)，2014-04-26.

[18]樸槿惠就沉船事故向國(guó)民道歉[N].大連日?qǐng)?bào)，2014-04-30.

[19]曲玉春.建設(shè)海上救助基地是丹東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2009(5)：41.

中圖分類(lèi)號(hào):U676.81；D822

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-7031(2016)01-0034-07

作者簡(jiǎn)介：史春林(1966-)，男，博士，教授，博士生導(dǎo)師；E-mail:shichunlin@dlmu.edu.cn

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(15YJAGJW003)；遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目(L13AGJ001)

收稿日期：2015-09-14