黃　炎

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上?！?01620)

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中國與加拿大跨境追逃法律機(jī)制研究

黃炎

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海201620)

加拿大是中國開展國際追逃工作的重點(diǎn)合作對(duì)象，在以往的司法實(shí)踐中，中國主要通過非法移民遣返程序從加拿大追捕逃犯。然而，繁復(fù)拖沓的移民遣返程序已嚴(yán)重阻礙中國追捕在加逃犯的進(jìn)度；而通過多邊條約或“特定協(xié)議”向加方提出引渡請(qǐng)求的途徑缺乏穩(wěn)定性，且易受兩國外交關(guān)系的影響。從長遠(yuǎn)角度看，締結(jié)中加雙邊引渡條約會(huì)更有利于推進(jìn)兩國刑事司法合作，顯著提高跨境追逃工作效率。

中國/加拿大；跨境追逃；移民遣返程序；雙邊引渡條約

一、引　言

黨的十八大以來，在中央反腐敗協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)一部署下，中央紀(jì)委、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、外交部、國家安全部、司法部、中國人民銀行等有關(guān)部門依托國際追逃追贓內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，組織開展了“天網(wǎng)”專項(xiàng)行動(dòng)，掀起了腐敗犯罪案件跨境追逃追贓工作的高潮。截至2016年4月，我國“天網(wǎng)”行動(dòng)已從68個(gè)國家和地區(qū)追回863人，其中黨員和國家工作人員196人，首次實(shí)現(xiàn)追回人數(shù)超過新增外逃人數(shù)。

加拿大作為我國外逃犯罪分子的主要目的國，是我國開展國際追逃合作的重點(diǎn)對(duì)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“百名紅通人員”以加拿大為藏匿地的多達(dá)26人。由于中加兩國尚未簽訂雙邊引渡條約，在以往的司法實(shí)踐中，我國主要通過煩瑣的移民遣返程序從加拿大追捕逃犯，在一定程度上影響了追逃工作效率。本文將從“賴昌星案”切入，分析“紅色通緝令”名單中的在加逃犯程慕陽可能面臨的遣返程序，在此基礎(chǔ)上探討締結(jié)《中華人民共和國與加拿大雙邊引渡條約》(簡稱《中加引渡條約》)的迫切性與可行性，并就《中加引渡條約》的談判以及雙邊引渡機(jī)制的構(gòu)建提出若干建議。

二、加拿大移民遣返程序評(píng)析

移民作為加拿大人口的主要組成部分，在整個(gè)社會(huì)生活中占有重要地位。為加強(qiáng)對(duì)移民與難民權(quán)益的保護(hù)，加拿大于2001年頒布了《移民與難民保護(hù)法》，并在2002年頒布了該法的實(shí)施細(xì)則——《移民與難民保護(hù)條例》，兩項(xiàng)法案均于2014年進(jìn)行了修訂，并于2015年3月31日起施行。根據(jù)《移民與難民保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，加拿大負(fù)責(zé)遣返非法移民的主要部門包括邊境管理局、移民與難民委員會(huì)、移民部以及各級(jí)聯(lián)邦法院。其中，邊境管理局負(fù)責(zé)對(duì)非法移民的調(diào)查、逮捕和拘留，代表主管部長在移民與難民委員會(huì)各法庭提起指控；移民與難民委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的行政法庭，下設(shè)移民庭、移民上訴庭、難民保護(hù)庭和難民上訴庭；移民部負(fù)責(zé)處理移民與公民事務(wù)，對(duì)移民及難民事務(wù)負(fù)有全面責(zé)任；而聯(lián)邦法院則負(fù)責(zé)對(duì)移民和難民案件的司法審查，聯(lián)邦地方法院作出司法審查裁定后，當(dāng)事人若不服裁定，可以上訴至聯(lián)邦上訴法院，甚至聯(lián)邦最高法院[1]。

加拿大《移民與難民保護(hù)法》及其實(shí)施條例詳細(xì)規(guī)定了移民庭準(zhǔn)入聆訊程序和上訴程序，以及難民聆訊程序、遣返前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序和司法審查程序。然而，由于當(dāng)事人和主管部長對(duì)移民與難民委員會(huì)在遣返程序中每一環(huán)節(jié)的裁定，幾乎都可以申請(qǐng)司法審查，加之《移民與難民保護(hù)法》對(duì)移民與難民委員會(huì)審理案件或法院進(jìn)行司法審查及審理上訴并無時(shí)限規(guī)定，使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序進(jìn)入“上訴—評(píng)估—再上訴—再評(píng)估”的循環(huán)。因此，遣返非法移民案件往往歷時(shí)漫長。以下將從“賴昌星案”切入，分析“程慕陽遣返案”可能的后續(xù)發(fā)展。

(一)“賴昌星遣返案”——以“難民資格審理”為主的遣返程序

賴昌星于1994年成立遠(yuǎn)華集團(tuán)，從成立到1999年案發(fā)從事走私犯罪活動(dòng)達(dá)五年之久，走私貨物總值530億元，偷逃稅額300億元，合計(jì)造成國家損失830億元。該案堪稱中國自1949年以來查處的最大一起經(jīng)濟(jì)犯罪案件，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。就在案發(fā)后，賴昌星攜家人持香港護(hù)照和旅游簽證潛逃至加拿大。而在其簽證到期時(shí)，加拿大移民部以非法移民罪將其拘捕。賴昌星以回國后將忍受酷刑并可能被判處死刑等理由，向加拿大移民與難民委員會(huì)申請(qǐng)難民資格，從此開始了十多年的難民身份確認(rèn)程序。

1.難民聆訊程序

《移民與難民保護(hù)法》在第99條至第109條規(guī)定了加拿大的難民聆訊程序：難民保護(hù)庭負(fù)責(zé)對(duì)難民申請(qǐng)的聆訊，其中尤其關(guān)注對(duì)遣返目的國司法程序及人權(quán)狀況的審查。難民聆訊程序結(jié)束后，難民保護(hù)庭應(yīng)作出批準(zhǔn)或駁回其難民保護(hù)申請(qǐng)的裁定。申請(qǐng)人和主管部長均可就難民保護(hù)庭的裁定向難民上訴庭提出上訴，對(duì)難民上訴庭的裁定不服的，還可以向聯(lián)邦法院起訴。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p75-83.

賴昌星的旅游簽證于2000年3月到期時(shí)，加拿大邊境管理局向其發(fā)出離境令，但賴昌星繼續(xù)在加拿大境內(nèi)逗留。同年11月，移民部以非法移民罪將其拘捕，賴昌星則向難民保護(hù)庭提出了難民保護(hù)申請(qǐng)。2001年7月，難民保護(hù)庭就該案進(jìn)行難民聆訊，認(rèn)為賴昌星在中國犯下了嚴(yán)重的非政治罪行，并不符合《移民與難民保護(hù)法》對(duì)難民身份的界定。難民申請(qǐng)被駁回后，賴昌星于2002年至2005年分別向聯(lián)邦地方法院、上訴法院和最高法院提起訴訟，均被裁定為不具備難民資格。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration and the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness) 2011 FC 915. para.76.

2.遣返前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序

根據(jù)《移民與難民保護(hù)法》第112條的規(guī)定，當(dāng)事人的難民申請(qǐng)被駁回后，可以申請(qǐng)遣返前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，由加拿大移民部對(duì)行為人被遣返以后是否會(huì)遭受不公正的待遇進(jìn)行評(píng)估。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p87.評(píng)估認(rèn)為遣返后不存在風(fēng)險(xiǎn)的，將執(zhí)行遣返；而認(rèn)為存在風(fēng)險(xiǎn)的，被遣返人將獲得難民保護(hù)，并可申請(qǐng)永久居民身份。

在賴昌星案中，遣返前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序主要圍繞我國的死刑狀況和刑事司法程序的公正性展開。由于此前我國外交部已就賴昌星案作出不判處死刑的承諾，加拿大移民部最終在2006年5月作出評(píng)估報(bào)告，認(rèn)為賴昌星被遣返回國后并不存在死刑或酷刑風(fēng)險(xiǎn)。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration) 2006 FC 672. para.12.

3.司法審查程序

根據(jù)《移民與難民保護(hù)法》第72條的規(guī)定，對(duì)于移民與難民委員會(huì)的最終裁定或者移民部的遣返前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估裁定，當(dāng)事人可以向聯(lián)邦法院提出司法審查。對(duì)于聯(lián)邦地方法院的司法審查裁定不滿的，還可以提出上訴，直至上訴到加拿大聯(lián)邦最高法院。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p53.

就賴昌星案而言，加拿大移民部早在2006年就已裁定賴昌星遣返回國并不存在風(fēng)險(xiǎn)，但賴昌星在其律師戴維·馬塔斯的幫助下就移民部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估裁定向聯(lián)邦法院申請(qǐng)司法審查。聯(lián)邦法院于2007年4月作出判決，認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估裁定“缺少對(duì)賴昌星回國可能遭受虐待的可信保證”，要求移民部重新啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。聯(lián)邦法院的這一裁定使得“賴昌星遣返案”再次進(jìn)入冗長的司法程序。最終，加拿大聯(lián)邦法院在2011年7月作出裁決，將賴昌星遣返回中國。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration and the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness) 2011 FC 915. para.80.

(二)“程慕陽遣返案”——針對(duì)加拿大永久居民的遣返程序

程慕陽系原河北省委書記程維高之子，于20世紀(jì)90年代在我國涉嫌腐敗犯罪后將贓款贓物轉(zhuǎn)移至加拿大，并于1996年獲得加拿大永久居民身份。他被我國2015年“紅色通緝令”列入名單后，在加拿大積極興訴，試圖依據(jù)加拿大《移民與難民保護(hù)法》向移民與難民委員會(huì)申請(qǐng)難民保護(hù)。

程慕陽案與賴昌星案的相同之處在于：第一，在中國均涉嫌腐敗犯罪。賴昌星涉嫌走私普通貨物罪和行賄罪，而程慕陽涉嫌貪污罪和窩藏轉(zhuǎn)移贓物罪。第二，犯罪后均出逃加拿大。第三，二者均不接受我國政府的勸返措施，而是利用加拿大繁復(fù)拖沓的遣返程序拖延回國時(shí)間，并選擇同一律師戴維·馬塔斯代理其難民身份案件。兩案的不同之處在于：賴昌星逃亡加拿大時(shí)只是持有香港護(hù)照和旅行簽證，并未獲得過加拿大臨時(shí)居民或永久居民的身份，因此其遣返程序主要包括難民聆訊、對(duì)難民保護(hù)庭裁定的司法審查、遣返前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、對(duì)遣返前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的司法審查等程序。與賴昌星不同，程慕陽早在1996年就獲得了加拿大永久居民的身份，如果加拿大移民部門對(duì)其主動(dòng)實(shí)施遣返措施，還需要首先啟動(dòng)移民聆訊程序，否定其合法移民身份。

《移民與難民保護(hù)法》對(duì)移民聆訊程序作出了詳細(xì)的規(guī)定，具體包括移民庭聆訊和上訴程序。根據(jù)該法第44條的規(guī)定，邊境管理局官員認(rèn)為在加拿大境內(nèi)的某永久居民或外國人屬于禁止入境人員的，可起草報(bào)告陳述相關(guān)事實(shí)，并提交給主管部長。主管部長如果認(rèn)為該報(bào)告理由充分，可以將案件提交給移民庭。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，程慕陽并沒有被動(dòng)等待加拿大移民部門對(duì)其實(shí)施遣返程序，而是分別于2001年和2004年兩次申請(qǐng)加入加拿大國籍，一直未獲批準(zhǔn)。2014年，程慕陽試圖向隸屬于移民與難民委員會(huì)的難民庭申請(qǐng)難民身份，在其難民申請(qǐng)被拒絕后，他向溫伯尼法院提出司法復(fù)核請(qǐng)求。2015年7月，溫尼伯法院作出裁決，將程慕陽的難民申請(qǐng)發(fā)回難民庭重審，使得該案再次陷入僵局。如果難民庭最終認(rèn)定程慕陽為加拿大難民，是否就無法將其遣返回國？

事實(shí)上，對(duì)于程慕陽這種已取得加拿大永久居民身份并申請(qǐng)難民保護(hù)的情形，我國主管機(jī)關(guān)可以調(diào)查其是否采用了違法手段辦理居留手續(xù)。因?yàn)楦鶕?jù)《移民與難民保護(hù)法》第46條、第109條和第114條的規(guī)定，如果難民保護(hù)庭審理認(rèn)為難民保護(hù)裁定是由申請(qǐng)人提供失實(shí)信息，或隱瞞重要事實(shí)造成的，則難民保護(hù)庭可以撤銷原裁定。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p41, p82 and p89-90.我國主管機(jī)關(guān)必要時(shí)還應(yīng)主動(dòng)派遣偵查人員到加拿大移民或難民法庭出庭作證，向主管部長或法官說明我方依法偵查的過程，陳述我國在司法公正和人權(quán)保護(hù)方面的法律政策及實(shí)踐，證明我國提供證據(jù)的合法性和可信度。然而，長期以來由于我國和加拿大在法律和文化等方面存在諸多差異，我國主管機(jī)關(guān)遣返在加逃犯時(shí)，可能忽略了加方認(rèn)為非常重要的線索，這使得我國在面對(duì)加拿大本就復(fù)雜漫長的遣返程序時(shí)雪上加霜。

三、中國與加拿大締結(jié)雙邊引渡條約的必要性與可行性

加拿大非法移民遣返程序作為引渡的替代措施，在“賴昌星遣返案”中充分體現(xiàn)了其繁復(fù)拖沓的弊端，且相較于雙邊引渡條約缺乏穩(wěn)定性，易受國際政治格局和一國外交政策的影響。從長遠(yuǎn)角度看，締結(jié)《中加引渡條約》將大力推進(jìn)兩國刑事司法合作，提高引渡工作效率。事實(shí)上，隨著中加兩國法律交往和執(zhí)法合作的不斷深入，加拿大逐步了解我國的法律制度，兩國的引渡理念也日益接近，締結(jié)《中加引渡條約》的時(shí)機(jī)日趨成熟。

(一)中加締結(jié)雙邊引渡條約的必要性

移民遣返程序作為引渡替代措施，在中加尚未簽訂雙邊引渡條約時(shí)發(fā)揮著一定作用，但通過以上對(duì)加拿大非法移民遣返程序的剖析，不難看出其弊端也是顯而易見的。首先，移民遣返程序是逃犯藏匿地為維護(hù)本國的安全秩序，根據(jù)本國移民法律作出的單方面決定，因此，遣返非法移民在形式上未必表現(xiàn)為國際合作。我國只能依賴加拿大移民部門的遣返裁決對(duì)逃犯進(jìn)行追捕，在加拿大移民遣返程序中發(fā)揮的作用甚微。其次，遣返程序針對(duì)的是當(dāng)事人的非法移民身份，而非逃犯身份，相較于引渡程序而言，其更注重對(duì)被遣返人的保護(hù)。再次，加拿大《移民與難民保護(hù)法》及其實(shí)施條例就非法移民遣返程序規(guī)定得十分繁復(fù)拖沓[2]，賴昌星就曾利用移民遣返程序在加拿大“賴”了12年之久。由此可見，加拿大移民遣返程序在充分保障移民與難民權(quán)益的同時(shí)，也為逃犯逃避本國法律制裁提供了契機(jī)，加拿大因而成為我國犯罪分子的“庇護(hù)天堂”。

基于此，有學(xué)者提出，雖然我國尚未與加拿大簽訂雙邊引渡條約，但依據(jù)加拿大1999年《引渡法》，多邊公約或“特定協(xié)議”也可以作為提出引渡請(qǐng)求的依據(jù)。該法第2條規(guī)定：“引渡合作伙伴是指與加拿大達(dá)成引渡協(xié)定，或者與加拿大已經(jīng)達(dá)成特定協(xié)議或者其名字已列入附件中的國家或者實(shí)體。”*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p2.根據(jù)該條規(guī)定，成為加拿大引渡合作伙伴有以下三種情形：第一，請(qǐng)求國與加拿大簽署了“引渡協(xié)定”。該法第2條將“引渡協(xié)定”界定為“包含引渡規(guī)定且以加拿大為一方當(dāng)事人的已生效協(xié)議，特定協(xié)議除外”，也就是說“引渡協(xié)定”包含加拿大加入的、含有引渡條款的多邊公約。第二，請(qǐng)求國與加拿大達(dá)成了“特定協(xié)議”。根據(jù)該法第10條的規(guī)定，司法部長可以在雙方不存在引渡條約的情形下就個(gè)案批準(zhǔn)達(dá)成“特定協(xié)議”。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p5.第三，請(qǐng)求國是“列入附件中的國家和實(shí)體”，主要包括英聯(lián)邦國家。

針對(duì)加拿大1999年《引渡法》放棄“條約前置主義”的規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為，就“賴昌星案”而言，適用非法移民遣返程序可能是當(dāng)時(shí)唯一的選擇，也更有助于將其緝捕回國。由于賴昌星的出逃時(shí)間是1999年8月，而加拿大新的《引渡法》于1999年6月通過，當(dāng)時(shí)我國對(duì)新《引渡法》中的多邊條約和“特定協(xié)議”程序不熟悉，因此并未提出引渡請(qǐng)求。但2005年的“高山案”*高山，原中國銀行哈爾濱河松街支行行長，伙同北京世紀(jì)綠洲投資有限公司董事長李東哲騙取巨額存款后，通過地下錢莊將錢轉(zhuǎn)移至加拿大，并于2004年出逃加拿大。經(jīng)過中加兩國的共同努力，高山于2012年回國自首。中，我國應(yīng)通過2005年《聯(lián)合國反腐敗公約》或“特定協(xié)議”的方式向加方提出引渡請(qǐng)求，而不必再借助移民遣返程序。這樣不僅能早日將逃犯追捕回國，也更能體現(xiàn)我國在跨國追逃工作中的主動(dòng)性，開創(chuàng)中加引渡合作的先例。

本文認(rèn)為，依據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》向加拿大提出引渡請(qǐng)求在理論上是可行的，我國外交部也可以代表中央政府與加拿大司法部進(jìn)行磋商，探討就具體案件簽署“特定協(xié)定”。但現(xiàn)實(shí)情況是，我國政府一直將非法移民遣返程序作為追捕在加逃犯的首選路徑，而從未向加方提出引渡請(qǐng)求。雖然包括加拿大在內(nèi)的英美法系國家逐漸放棄或變通“條約前置主義”，允許將多邊公約或個(gè)案協(xié)議作為引渡合作的依據(jù)，但相較于雙邊引渡條約而言，這些變通措施缺乏穩(wěn)定性，且易受兩國外交關(guān)系的影響。事實(shí)上，面對(duì)加拿大漫長的移民遣返程序，我國并非不愿“開創(chuàng)中加引渡合作的先例”。由于缺乏雙邊引渡條約的保證，嘗試依據(jù)多邊條約或“特定協(xié)議”提出引渡請(qǐng)求可能會(huì)遭到加方拒絕，進(jìn)而喪失將逃犯追捕回國的時(shí)機(jī)。因此，與加拿大簽訂雙邊引渡條約是未來追捕在加逃犯工作的重中之重。

(二)中加締結(jié)雙邊引渡條約的可行性

我國和加拿大早在1994年就簽訂了雙邊刑事司法協(xié)助條約，但由于種種原因，至今未締結(jié)雙邊引渡條約。2014年以來，國家主席習(xí)近平在與加拿大總理哈珀舉行會(huì)談時(shí)，多次提出兩國應(yīng)在打擊腐敗、執(zhí)法交流、追逃追贓等方面加強(qiáng)合作；哈珀在2014年訪華時(shí)也明確表態(tài)，加拿大無意收留外國逃犯，愿意在遣返方面同中方合作。同時(shí)，中加兩國的引渡理念日趨接近，特別在引渡規(guī)則的核心問題“拒絕引渡的理由”方面并不存在重大分歧，這為締結(jié)《中加引渡條約》奠定了基礎(chǔ)。

加拿大《引渡法》在第44條至47條具體規(guī)定了司法部長“應(yīng)當(dāng)拒絕引渡”和“可以拒絕引渡”的情形，我國《引渡法》在第8條和第9條也作出相應(yīng)規(guī)定。兩國引渡法律均規(guī)定在以下情形中“應(yīng)當(dāng)拒絕引渡”：引渡是不公正的或不人道的；被請(qǐng)求引渡人僅因其種族、宗教、國籍、性別、政治見解或者身份等方面原因而被提起刑事訴訟的；因政治犯罪而請(qǐng)求引渡的；引渡請(qǐng)求所指的犯罪純屬軍事犯罪的；對(duì)被請(qǐng)求引渡人的追訴已超過時(shí)效或時(shí)限的。就“可以拒絕引渡”而言，兩國《引渡法》均規(guī)定，引渡請(qǐng)求所針對(duì)的行為正在被請(qǐng)求國接受刑事追訴時(shí)，被請(qǐng)求國可以拒絕引渡。

值得注意的是，“死刑不引渡”和“政治犯不引渡”等長期阻礙中加引渡合作的敏感問題也在逐步得到解決[3]。隨著人權(quán)觀念的興起和發(fā)展，廢除和嚴(yán)格限制死刑已成為國際趨勢，“死刑不引渡”已成為現(xiàn)代引渡制度的一項(xiàng)重要原則，如加拿大《引渡法》在第44條第2款規(guī)定：“根據(jù)請(qǐng)求方的法律，被引渡人的犯罪行為可能被判處死刑的，司法部長可以拒絕引渡請(qǐng)求?！?See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p18.長期以來，我國《刑法》中死刑罪名大量存在，而加拿大已廢除死刑，并在其《引渡法》中明確將死刑作為可以拒絕引渡的理由。為了把在加逃犯順利追捕回國，我國順應(yīng)國際趨勢，由最高人民法院作出不判處死刑的決定，并通過外交部向被請(qǐng)求國正式作出承諾。此外，我國已逐漸形成生命權(quán)高于財(cái)產(chǎn)權(quán)的共識(shí)，并逐步減少了死刑罪名。2011年《刑法修正案(八)》取消了13種經(jīng)濟(jì)犯罪的死刑，2015年《刑法修正案(九)》又取消了集資詐騙罪等9項(xiàng)死刑罪名，使我國的死刑罪名降至46個(gè)。這不僅從立法上改變死刑罪名過多的現(xiàn)狀，也有助于避免經(jīng)濟(jì)犯罪分子在引渡或遣返后擺脫死刑命運(yùn)的司法不平等現(xiàn)象。

“政治犯不引渡原則”曾經(jīng)是引渡合作的一項(xiàng)重要原則，但由于貪污腐敗、恐怖主義等犯罪行為的主體往往在逃亡國外后，利用其政治身份為自身的罪行開脫，如果不對(duì)政治犯的內(nèi)涵作出詳細(xì)界定，該原則將逐漸淪為犯罪分子逃避懲罰的工具[4]。加拿大《引渡法》用反向列舉的方式對(duì)政治犯作出了明確界定，根據(jù)該法第46條第2款的規(guī)定，如果加拿大加入的國際公約要求締約國對(duì)某些犯罪負(fù)有“或引渡或起訴”的義務(wù)，則這類犯罪不構(gòu)成政治犯罪；此外還列舉了其他不具有政治性質(zhì)的犯罪，包括謀殺或過失殺人、嚴(yán)重傷害、綁架、人質(zhì)劫持、敲詐勒索、使用爆炸物或燃燒物等。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p19.我國《引渡法》也在第8條第3款中將政治犯罪確定為“應(yīng)當(dāng)拒絕引渡”的情形。中加兩國均為締約方的《聯(lián)合國反腐敗公約》同樣對(duì)“政治犯不引渡原則”作出了回應(yīng)，根據(jù)該公約第44條第4款*該條款規(guī)定：“本條適用的各項(xiàng)犯罪均應(yīng)當(dāng)視為締約國之間現(xiàn)行任何引渡條約中的可以引渡的犯罪。締約國承諾將這種犯罪作為可以引渡的犯罪列入它們之間將締結(jié)的每一項(xiàng)引渡條約。在以本公約作為引渡依據(jù)時(shí)，如果締約國本國法律允許，根據(jù)本公約確立的任何犯罪均不應(yīng)當(dāng)視為政治犯罪。”的規(guī)定，當(dāng)我國依據(jù)本公約向加拿大提出引渡請(qǐng)求時(shí)，加拿大不得將貪腐犯罪認(rèn)定為政治犯罪。

四、《中加引渡條約》中的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則前瞻

加拿大調(diào)整本國與其他國家引渡關(guān)系的法律歷經(jīng)逾百年的沿革，從1877年《加拿大引渡法》，到1882年《加拿大逃犯法》，繼而到最新的1999年《加拿大引渡法》，而我國直到2000年才頒布《中華人民共和國引渡法》。雖然兩國的引渡理念日趨接近，但在實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則方面仍存在較大差距。以下將對(duì)比分析兩國的引渡制度，并對(duì)《中加引渡條約》中的實(shí)體與程序規(guī)則設(shè)計(jì)提出若干意見。

(一)《中加引渡條約》中的實(shí)體規(guī)則

雙邊引渡條約的實(shí)體規(guī)則主要包括“可引渡的犯罪”和“拒絕引渡的理由”兩方面?！翱梢傻姆缸铩敝饕婕耙尚唐跇?biāo)準(zhǔn)問題。根據(jù)我國《引渡法》第7條的規(guī)定，外國向我國提出引渡請(qǐng)求的前提是，引渡請(qǐng)求所指的行為依照我國法律和請(qǐng)求國法律均構(gòu)成犯罪，且均可判處一年以上有期徒刑；而根據(jù)加拿大《引渡法》第3條的規(guī)定，根據(jù)特定協(xié)議和依據(jù)引渡條約請(qǐng)求引渡的刑期標(biāo)準(zhǔn)并不相同，分別為五年以上監(jiān)禁和兩年以上監(jiān)禁。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p3.由此可見，加拿大對(duì)引渡請(qǐng)求所指行為的刑期比我國更長。在中加雙邊條約談判過程中，我方應(yīng)盡可能將最低刑期標(biāo)準(zhǔn)定為一年，這樣有利于擴(kuò)大被引渡人的范圍。事實(shí)上，我國與其他國家簽訂的雙邊引渡條約也是如此規(guī)定的。*例如《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦引渡條約》第2條第1款、《中華人民共和國和秘魯共和國引渡條約》第2條第1款第1項(xiàng)、《中華人民共和國和西班牙王國引渡條約》第2條第1款、《中華人民共和國和南非共和國引渡條約》第2條第1款、《中華人民共和國和大韓民國引渡條約》第2條第1款都將引渡的最低刑期標(biāo)準(zhǔn)定為一年。

“拒絕引渡的理由”包含“應(yīng)當(dāng)拒絕引渡的情形”和“可以拒絕引渡的情形”兩方面。我國《引渡法》第8條第8款將“請(qǐng)求國根據(jù)缺席判決提出引渡請(qǐng)求”納入“應(yīng)當(dāng)拒絕引渡”的情形，而加拿大則將其納入“可以拒絕引渡”的情形。由于加拿大是我國外逃腐敗犯罪分子的主要目的國，絕對(duì)不認(rèn)可缺席判決的做法可能會(huì)影響我國追捕在加逃犯，因此宜在《中加引渡條約》中將“作出缺席判決”規(guī)定為“可以拒絕引渡”的情形。其次，我國《引渡法》在第8條第1款中規(guī)定“被請(qǐng)求引渡人具有中華人民共和國國籍的”，“應(yīng)當(dāng)拒絕引渡”，確立了我國《引渡法》中“本國國民不引渡”的原則，而加拿大《引渡法》則沒有類似的規(guī)定。政治性和司法性是現(xiàn)代引渡制度的兩大屬性，引渡制度中的一切問題，歸根結(jié)底是由如何看待兩者的關(guān)系決定的，而絕對(duì)不引渡本國國民是法律屬地主義原則的表現(xiàn)。[4]我國在今后的引渡工作中，應(yīng)更多關(guān)注引渡的司法性特征，逐步允許引渡本國國民。

針對(duì)“政治犯不引渡”原則，我國雖已在《引渡法》第8條中將政治犯罪規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)拒絕引渡”的情形，但未對(duì)“政治犯”作出明確界定?！吨腥A人民共和國與西班牙王國引渡條約》在第3條第1款明確規(guī)定“恐怖主義犯罪和雙方均為締約國的國際公約不認(rèn)為是政治犯罪的行為均不視為政治犯罪”，《聯(lián)合國反腐敗公約》也在第44條規(guī)定“依據(jù)本公約提出引渡請(qǐng)求時(shí)，被請(qǐng)求國不得將貪腐犯罪認(rèn)定為政治犯罪”。在中加引渡條約文本中，應(yīng)明確界定政治犯的內(nèi)涵，尤其應(yīng)當(dāng)將貪腐犯罪、恐怖主義犯罪、跨國有組織犯罪等犯罪行為排除在政治犯罪之外。

就“死刑不引渡原則”而言，應(yīng)當(dāng)正視我國短期內(nèi)保留死刑的事實(shí)，同時(shí)尊重他國廢除死刑的刑事政策，具體可在《中加引渡條約》中借鑒《中華人民共和國與澳大利亞引渡條約》的相關(guān)條文，明確規(guī)定若被引渡人根據(jù)請(qǐng)求方的法律可能被判處死刑，則被請(qǐng)求方應(yīng)當(dāng)拒絕引渡，除非請(qǐng)求方作出不判處死刑的承諾。*《中華人民共和國和澳大利亞引渡條約》第3條前言規(guī)定“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)拒絕引渡”，其中第6款規(guī)定,“根據(jù)請(qǐng)求方法律，被請(qǐng)求引渡人可能因引渡請(qǐng)求所針對(duì)的犯罪被判處死刑，除非請(qǐng)求方保證不判處死刑，或者在判處死刑的情況下不執(zhí)行死刑”。今后還應(yīng)逐步減少乃至廢除經(jīng)濟(jì)犯罪的死刑，縮小死刑的適用范圍，從而增強(qiáng)引渡合作伙伴對(duì)我國的信任，推動(dòng)我國與加拿大等貪官逃亡目的國雙邊引渡條約的締結(jié)。

(二)《中加引渡條約》中的程序規(guī)則

加拿大《引渡法》對(duì)引渡請(qǐng)求的處理程序規(guī)定得十分細(xì)致，幾乎所有法條都體現(xiàn)了其縝密的程序規(guī)則，而我國《引渡法》則粗略地規(guī)定了引渡案件的程序規(guī)則。為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)中加兩國《引渡法》中的程序規(guī)則進(jìn)行對(duì)比分析，在雙邊引渡條約的文本中借鑒加拿大《引渡法》中的合理內(nèi)容；針對(duì)其引渡實(shí)踐中引渡審查程序復(fù)雜、審理時(shí)限過長的情形，可引入“簡便引渡程序”的規(guī)定。

證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是引渡程序規(guī)則中的首要問題。加拿大1877年《引渡法》對(duì)引渡請(qǐng)求的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得十分嚴(yán)格，要求所有證明材料都要通過宣誓的方式進(jìn)行確認(rèn)，嚴(yán)重拖延了引渡程序。1999年《引渡法》一方面繼續(xù)堅(jiān)持“表面證據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也根據(jù)引渡合作的實(shí)際情況作出一些比較靈活的規(guī)定。該法第31至37條規(guī)定了引渡的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問題。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p14-15.主管法官可以在不完全遵循加拿大法律確定的證據(jù)規(guī)則的情況下，采納請(qǐng)求方提供的證據(jù)材料。請(qǐng)求方為支持其引渡請(qǐng)求所提供的文件和材料可以是原件，也可以是影印件或者復(fù)印件，并附有加拿大官方語言的譯文。上述文件和材料及其譯文不需要通過宣誓等方式加以確認(rèn)，除非有關(guān)的引渡協(xié)定作出不同的規(guī)定[5]。

證據(jù)規(guī)則的完善與否是衡量一個(gè)國家引渡制度先進(jìn)與否的標(biāo)準(zhǔn)之一，而我國《引渡法》并沒有關(guān)于證據(jù)規(guī)則的條文，對(duì)證據(jù)材料的忽視已成為阻礙我國主動(dòng)引渡的一大障礙。我國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)加拿大《引渡法》中證據(jù)制度的研究，重視對(duì)外逃案件的調(diào)查取證工作，在證據(jù)材料備齊時(shí)再提出引渡請(qǐng)求，以符合加拿大《引渡法》中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)我國引渡主管機(jī)關(guān)應(yīng)與加拿大構(gòu)建更便捷的溝通渠道，及時(shí)提供補(bǔ)充證據(jù)，讓加拿大了解我國保護(hù)人權(quán)的法律法規(guī)、政策和實(shí)踐。在中加引渡條約的談判中，可以借鑒加拿大《引渡法》對(duì)“表面證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)所做的靈活調(diào)整，對(duì)證據(jù)材料作出相應(yīng)的要求。

就引渡案件的具體程序來看，我國負(fù)責(zé)對(duì)引渡請(qǐng)求審查的主管機(jī)關(guān)包括外交部、最高人民法院、高級(jí)人民法院、最高人民檢察院和公安部。根據(jù)我國《引渡法》第16條至第29條的規(guī)定，外交部負(fù)責(zé)對(duì)引渡材料進(jìn)行形式審查，高級(jí)人民法院進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，作出符合引渡條件或者不引渡的裁定后，報(bào)請(qǐng)最高人民法院復(fù)核，最終由外交部報(bào)送國務(wù)院決定是否引渡。加拿大《引渡法》的引渡審查程序主要分為六個(gè)步驟：(1)審理授權(quán)書程序：司法部長認(rèn)為引渡請(qǐng)求所針對(duì)的犯罪屬于可引渡的犯罪，可以簽發(fā)審理授權(quán)書，授權(quán)法院拘押被請(qǐng)求引渡人。(2)引渡聽審程序：主持引渡聽審的法官在收到司法部長簽發(fā)的審理授權(quán)書后開始進(jìn)行引渡聽審。(3)行政審查程序：法官作出同意引渡的報(bào)告后，由被引渡人申請(qǐng)，司法部長對(duì)引渡報(bào)告進(jìn)行行政審查?！兑煞ā焚x予司法部長相當(dāng)寬泛的權(quán)力，可以單獨(dú)決定是否將被引渡人引渡給請(qǐng)求國。(4)上訴程序：對(duì)于法官作出的同意引渡的報(bào)告，被引渡人不僅可以向司法部長申請(qǐng)行政審查，也可以上訴，直至上訴至加拿大聯(lián)邦最高法院。(5)司法審查程序：就司法部長作出的同意引渡的決定，被引渡人還可以向法院提出司法審查申請(qǐng)。如果被引渡人已就同意引渡的報(bào)告提出了上訴，上訴法院可以決定將上訴審理與司法審查程序合并進(jìn)行。(6)引渡執(zhí)行程序：引渡的執(zhí)行須由加拿大司法部長簽發(fā)移交令，并在相應(yīng)期限屆滿前實(shí)施移交程序。

對(duì)比中加兩國關(guān)于引渡程序的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，加拿大在引渡審查過程中設(shè)置了更為細(xì)致的行政和司法救濟(jì)程序。首先，我國的引渡主管機(jī)關(guān)雖包括外交部等多個(gè)國家機(jī)關(guān)，但真正對(duì)引渡條件進(jìn)行審查的主體是高級(jí)人民法院和最高人民法院，其他中央機(jī)關(guān)的職能只是輔助性或程序性的。針對(duì)高級(jí)人民法院作出的同意引渡的裁定，被請(qǐng)求引渡人可以向最高人民法院提出上訴，最高人民法院作出的裁定為終審裁定。我國《引渡法》雖在第29條規(guī)定了國務(wù)院將最終決定是否予以引渡，但并未明確其行政審查的具體權(quán)限。加拿大對(duì)引渡決定的審查程序規(guī)定得更為詳細(xì)，針對(duì)法院作出的同意引渡的報(bào)告，被請(qǐng)求引渡人不僅可以向省級(jí)法院上訴，也可以向司法部長提出行政審查的申請(qǐng)。針對(duì)司法部長作出的行政審查報(bào)告，被請(qǐng)求引渡人還可以向法院提出上訴。其次，就司法救濟(jì)程序而言，我國《引渡法》僅規(guī)定在高級(jí)人民法院作出同意引渡的裁定時(shí)，被引渡人可以向最高人民法院提出意見，但并未賦予引渡請(qǐng)求方在高級(jí)人民法院作出不同意引渡裁定時(shí)的上訴權(quán)利。而在加拿大，針對(duì)法官因同意引渡而簽發(fā)的拘押令，被引渡人有權(quán)向省級(jí)上訴法院提出上訴；針對(duì)法官因不同意引渡而簽發(fā)的釋放令，引渡請(qǐng)求方也可以通過加拿大總檢察長向省級(jí)上訴法院提出上訴。

現(xiàn)代引渡制度兼有行政屬性和司法屬性，加拿大1999年《引渡法》中體現(xiàn)了司法行政部門與法院的配合和協(xié)作，這是我國今后需要學(xué)習(xí)和借鑒的。同時(shí)，1999年《引渡法》在1877年《引渡法》的基礎(chǔ)上簡化了引渡程序，降低了引渡證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。但在加拿大引渡實(shí)踐中，英美法系“遵循先例”的判例法原則修正了1999年《引渡法》中的司法程序，被引渡人可尋求的法律救濟(jì)程序過于復(fù)雜。2000年《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、2005年《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約已在呼吁各國在引渡合作中適用簡易程序，1990年《聯(lián)合國引渡示范條約》更是在第6條中明確規(guī)定了“簡易引渡程序”，建議被請(qǐng)求方在被引渡人明確表示同意的情形下將其直接提交給請(qǐng)求方。本文建議，我國在與加拿大進(jìn)行雙邊引渡條約談判時(shí)，可以參照《中華人民共和國和秘魯共和國引渡條約》第13條*《中華人民共和國和秘魯共和國引渡條約》第13條規(guī)定，“如果被請(qǐng)求引渡人同意被移交給請(qǐng)求方，被請(qǐng)求方可以在其法律允許的范圍內(nèi)盡快移交該人，而無需任何后續(xù)程序”。的規(guī)定，將引渡程序分為一般程序和簡易程序，并在被引渡人同意被移交給請(qǐng)求方的情形下適用簡易程序，將被引渡人盡快移交給請(qǐng)求方。另外，在引渡實(shí)踐中，還應(yīng)進(jìn)一步提高我國各中央主管機(jī)關(guān)在引渡審查工作中的能動(dòng)性，疏通審查和決策機(jī)關(guān)的關(guān)系，提高引渡合作的效率。

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2016-03-28

國家社科基金青年項(xiàng)目(16CFX071)

黃炎(1988-)，女，博士研究生，助理研究員；E-mail:crystalhuangyan@163.com

1671-7031(2016)05-0024-07

D997.9

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