張利國，程文

（大連民族大學(xué)，遼寧大連116600）

從實(shí)然到應(yīng)然：論非營利民辦高校的產(chǎn)權(quán)構(gòu)建①

張利國，程文

（大連民族大學(xué)，遼寧大連116600）

民辦高校具有獨(dú)特的成長(zhǎng)背景和發(fā)展軌跡，非營利性民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)之間存在一定的脫節(jié)，甚至背離。要在制度設(shè)計(jì)、治理結(jié)構(gòu)、外部環(huán)境等方面逐步培育和推進(jìn)非營利民辦高校的發(fā)展。具體是：一要實(shí)行“新校新辦法，老校老辦法”的產(chǎn)權(quán)界定總原則；二要明確過渡時(shí)期非營利民辦高校舉辦人的權(quán)利義務(wù)；三要完善非營利民辦高校的治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)方面的監(jiān)管；四要明確學(xué)校終止清算后剩余財(cái)產(chǎn)的最終歸屬；五要?jiǎng)?chuàng)設(shè)非營利民辦高校發(fā)展的制度環(huán)境。

非營利民辦高校；實(shí)然；應(yīng)然；產(chǎn)權(quán)

民辦學(xué)校分類管理制度是我國民辦教育改革發(fā)展的重要內(nèi)容和發(fā)展趨勢(shì)。未來我國仍應(yīng)以鼓勵(lì)和引導(dǎo)非營利性民辦高校發(fā)展為主流。一直以來，由于我國民辦高校特殊的成長(zhǎng)環(huán)境和發(fā)展軌跡，非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)制度盡管整體上以非營利法人為假設(shè)條件，并以捐資辦學(xué)作為制度設(shè)計(jì)的邏輯前提，但由于忽視我國民辦高校投資辦學(xué)為主的本質(zhì)特征以及民辦高校分類管理的現(xiàn)實(shí)需要，非營利民辦高校的產(chǎn)權(quán)徒具“非營利”之名，而難具“非營利”之實(shí)?；诖?，筆者以非營利法人為研究視角，對(duì)我國民辦高校產(chǎn)權(quán)的應(yīng)然和實(shí)然狀態(tài)進(jìn)行分析，并嘗試對(duì)非營利民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建加以研究。

一、非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)

（一）非營利民辦高校的財(cái)產(chǎn)原則上應(yīng)為捐助性質(zhì)

財(cái)團(tuán)法人一般是基于饋贈(zèng)行為或者捐贈(zèng)行為而設(shè)立的，因此，財(cái)團(tuán)法人成立后，財(cái)產(chǎn)自然歸屬于法人所有。依照此規(guī)定，非營利民辦高校的財(cái)產(chǎn)無論是舉辦者在設(shè)立時(shí)投入的財(cái)產(chǎn)，社會(huì)各界捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)、學(xué)校發(fā)展過程中滾動(dòng)積累形成的財(cái)產(chǎn)以及國家直接或間接資助的財(cái)產(chǎn)均應(yīng)為對(duì)私立高校的一種“捐助行為”，私立高校成立后，自然歸屬于私立高校（或歸屬設(shè)立私立高校的學(xué)校法人所有）。

（二）非營利民辦高校的財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性

“無財(cái)產(chǎn)即無人格”。法人財(cái)產(chǎn)是財(cái)團(tuán)法人具有獨(dú)立法人資格的基礎(chǔ)。這表明，投資或捐資主體一旦完成向民辦高校的“捐助行為”，即意味著其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與私立高校財(cái)產(chǎn)權(quán)完全分離，私立高校享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。投資或捐資主體原則上不能對(duì)私立高校的資產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)干預(yù)，只能對(duì)它的“合目的性”（即是否按照捐資合同約定或章程規(guī)定履行非營利性法人宗旨和目的）進(jìn)行監(jiān)督約束。

（三）非營利民辦高校須通過一定的組織管理和運(yùn)營法人的財(cái)產(chǎn)

財(cái)團(tuán)法人章程和代表機(jī)關(guān)對(duì)于確保財(cái)團(tuán)法人目的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。非營利私立高校財(cái)產(chǎn)的管理主要由捐贈(zèng)人通過制定捐助章程予以規(guī)定。財(cái)團(tuán)章程，包括財(cái)團(tuán)目的（宗旨）或組織機(jī)構(gòu)一般情況下不得隨意變更，即使變更，須遵從法律之規(guī)定并履行嚴(yán)格的程序。財(cái)團(tuán)章程的變更，須盡量維護(hù)捐助人意志的延續(xù)，或者說盡量與捐助人的意志相近。［1］此外，由于財(cái)團(tuán)法人僅具有抽象意義上的“所有權(quán)人”，法律要求私立高校須設(shè)立董事會(huì)或理事會(huì)，由其履行議事機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)與代表機(jī)關(guān)的職能。因此，為保障財(cái)團(tuán)法人目的之實(shí)現(xiàn)，一般對(duì)非營利法人的董事課以嚴(yán)格的義務(wù)和責(zé)任。

（四）非營利民辦高校的終止及其剩余財(cái)產(chǎn)歸屬

財(cái)團(tuán)法人在財(cái)務(wù)狀況惡化、目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或客觀上無法實(shí)現(xiàn)，或者違法被撤銷等情形下可能面臨著終止或解散。其中核心問題在于財(cái)團(tuán)法人終止后剩余財(cái)產(chǎn)如何歸屬？德國、日本等大陸法系國家的民法典規(guī)定，財(cái)團(tuán)一旦滅失，剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)按照財(cái)團(tuán)章程之原有規(guī)定，歸屬于章程所指定之人。章程對(duì)歸屬權(quán)人沒有做出明確規(guī)定的，財(cái)團(tuán)的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)歸屬于財(cái)團(tuán)所在地或（財(cái)團(tuán)曾經(jīng)所在州）的國庫或者依照該州法律確定的其他歸屬權(quán)人?！度鹗棵穹ǖ洹芬?guī)定，如果財(cái)團(tuán)組織不健全或者目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或者無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)該變更財(cái)團(tuán)的組織或者目的，仍然無法解決問題時(shí)，應(yīng)將財(cái)團(tuán)財(cái)產(chǎn)劃歸為與原宗旨最相一致的另一財(cái)團(tuán)。但不能違背捐助人的意思或者財(cái)團(tuán)證書的明確規(guī)定。

二、非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)的實(shí)然狀態(tài)

（一）“合理回報(bào)”制度打破了非營利法人“不以營利為目的，排斥利潤分配請(qǐng)求權(quán)”的本質(zhì)規(guī)定

按照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）的相關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)校出資人可從辦學(xué)結(jié)余中獲得一定的合理回報(bào)。作為我國民辦教育的一項(xiàng)獨(dú)創(chuàng)性制度，合理回報(bào)制度對(duì)于保護(hù)和鼓勵(lì)民辦教育投資者的利益訴求，推動(dòng)民辦教育發(fā)展起到了積極作用。盡管其被置于《民辦教育促進(jìn)法》“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”篇中，表達(dá)了立法者試圖運(yùn)用概念和文字的精巧設(shè)計(jì)來回避非營利性對(duì)出資人利潤分配請(qǐng)求權(quán)之絕對(duì)排斥，旨在證明合理回報(bào)并非作為投資人資產(chǎn)收益的回報(bào)，而僅僅是對(duì)其辦學(xué)行為的一種扶持和鼓勵(lì)。但實(shí)踐證明，合理回報(bào)制度僅是民辦教育發(fā)展一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，由于其根本上無法厘清與營利性之關(guān)系，實(shí)質(zhì)上突破了非營利法人“不以營利為目的，排斥利潤分配請(qǐng)求權(quán)”的本質(zhì)規(guī)定，合理回報(bào)制度已成為民辦教育制度中飽受詬病的問題之一。一方面，它誘發(fā)了部分投資人為了自身利益需要，通過隱性或變相等方式追求自身利益最大化，甚至不惜侵害民辦學(xué)校利益的現(xiàn)象頻發(fā)。“一些民辦學(xué)校在教育收費(fèi)、資金運(yùn)作、辦學(xué)盈余分配問題上，按照營利性教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)加以處理，高收費(fèi)、亂收費(fèi)、或明或暗地按照股份制企業(yè)的資產(chǎn)管理方式運(yùn)作，甚至按股分紅。”［2］另一方面，不少民辦學(xué)校以教育的非營利為幌子，享受類似公辦教育在土地、財(cái)稅等方面的政策優(yōu)惠，造成公共資源的浪費(fèi)和社會(huì)公共利益的損害。

（二）民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)不到位

作為非營利性法人，其顯著的特征和要求在于法人應(yīng)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于民辦高校，其獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是其獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)地位是否得到法律上的確認(rèn)。即民辦高校是否具有對(duì)其所擁有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行實(shí)際的占有、使用、收益和處分等項(xiàng)權(quán)能，并排除他人非法干涉的權(quán)利。二是在實(shí)踐層面，民辦高校獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是否真正落實(shí)。

在第一個(gè)層面，依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》我國民辦高校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法律形式上確立了民辦高校享有獨(dú)立的排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但由于民辦法人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、監(jiān)管機(jī)制不健全，民辦高?？茖W(xué)規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)尚未形成，在法律對(duì)舉辦者或投資人的收益權(quán)沒有明確規(guī)定的情況下，實(shí)踐中不少民辦學(xué)校的舉辦者或投資人基于短期利益追逐之考量，會(huì)選擇各種侵害學(xué)校獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的圖利行為。部分投資者要么直接擔(dān)任或委托親屬擔(dān)任學(xué)校的董事長(zhǎng)、校長(zhǎng)等高級(jí)職務(wù)，實(shí)際掌握著學(xué)校的控制權(quán)和管理權(quán)，要么直接干預(yù)學(xué)校的經(jīng)營運(yùn)作及校產(chǎn)支配，嚴(yán)重影響了學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立行使。

在第二個(gè)層面，資產(chǎn)過戶制度是落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)際步驟和具體措施，對(duì)維護(hù)民辦高校獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)具有重要意義。2006年國務(wù)院出臺(tái)專門政策對(duì)此做了規(guī)定。上海、浙江、廣東、遼寧、四川等省市相繼出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)、政策。但實(shí)際工作中資產(chǎn)過戶卻遭遇了來自民辦學(xué)校較大的阻力。據(jù)調(diào)查，在45所民辦高校中，資產(chǎn)完全沒有過戶的、資產(chǎn)完全過戶到位分別有11所、2所，占調(diào)查學(xué)校的24.4%、4.4%。有29所學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)占全部資產(chǎn)50%以下，占所調(diào)查學(xué)校的64.4%。［3］很多民辦學(xué)校的投資者和舉辦者對(duì)資產(chǎn)過戶政策存在不理解、不支持甚至抵觸的心理。這不僅反映了民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)難以在實(shí)踐中真正得以落實(shí)的現(xiàn)狀，也反映出民辦高校在資產(chǎn)管理方面缺乏規(guī)范的管理和有效的監(jiān)督，缺乏對(duì)民辦學(xué)校出資者出資義務(wù)、責(zé)任的法律設(shè)計(jì)而導(dǎo)致民辦學(xué)校獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度難以真正建立。

（三）民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的最終歸屬不明確

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦學(xué)校終止而進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算時(shí)，剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。然而具體為何種法律、何種行政法規(guī)，描述的較為籠統(tǒng)、抽象，特別是對(duì)于舉辦者或出資人普遍關(guān)心的投入資產(chǎn)部分沒有提出具體的分配辦法，導(dǎo)致剩余財(cái)產(chǎn)的最終歸屬不明確?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》僅對(duì)民辦學(xué)校資產(chǎn)中國有資產(chǎn)和受贈(zèng)資產(chǎn)的監(jiān)督、使用和管理作了原則規(guī)定，完全回避了對(duì)舉辦者投入、辦學(xué)積累增值部分以及民辦學(xué)校終止時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)分配等問題。民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)最終歸屬問題一直處于模糊不清、制度不明的狀態(tài)。

（四）民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不健全，學(xué)校財(cái)產(chǎn)管理和運(yùn)營不科學(xué)

為保證財(cái)團(tuán)法人公益目的的實(shí)現(xiàn)，財(cái)團(tuán)法人一般都要制定規(guī)范的法人章程，通過設(shè)置一定的代表機(jī)關(guān)，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)并對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)和個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任作出規(guī)定，以保證財(cái)團(tuán)法人科學(xué)有序地運(yùn)行。我國《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)（一般包括學(xué)校董事會(huì)、理事會(huì)或其他形式）的人員構(gòu)成、職權(quán)范圍、法定代表人等事項(xiàng)做了規(guī)定。《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》則對(duì)民辦學(xué)校的章程、決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任職條件、會(huì)議形式、重大事項(xiàng)表決等做了進(jìn)一步規(guī)定。但實(shí)際情況是，我國民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)大多表現(xiàn)為舉辦者內(nèi)控型治理模式，民辦高校校長(zhǎng)職業(yè)化程度普遍較低，權(quán)責(zé)明確、民主規(guī)范，科學(xué)有效的學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制尚未完全建立。［4］與此同時(shí)，由于缺乏外部的有效監(jiān)管，在民辦學(xué)校的實(shí)際運(yùn)行中，往往出現(xiàn)抽逃學(xué)校投資，資金不到位，學(xué)校財(cái)務(wù)制度和資產(chǎn)管理制度不健全等問題。［5］

三、從實(shí)然到應(yīng)然：非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建

（一）實(shí)行“新校新辦法，老校老辦法”的產(chǎn)權(quán)界定總原則

筆者認(rèn)為，我國可采取“新校新辦法，老校老辦法”的思路，逐步推進(jìn)非營利民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的建立。即對(duì)于已經(jīng)開展了營利性和非營利民辦高校分類管理工作，相關(guān)制度較為成熟的地區(qū)，以及新建、籌建的非營利性民辦高校，應(yīng)嚴(yán)格按照非營利性法人產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定和要求執(zhí)行；對(duì)于既有的民辦高校，其產(chǎn)權(quán)制度可以采取“政府引導(dǎo)，學(xué)校自愿”的原則，允許學(xué)校自行選擇營利性抑或非營利性管理，規(guī)定一定的過渡期間，在此期間主要實(shí)行“老校老辦法”的規(guī)定，按照既有的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行管理。

（二）明確過渡時(shí)期非營利民辦高校舉辦人的權(quán)利義務(wù)

1.舉辦者的相關(guān)權(quán)利

其一，舉辦人對(duì)原始出資財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。一般而言，法人在登記機(jī)關(guān)注冊(cè)登記之日為其成立之日。注冊(cè)登記之前的所有行為視為設(shè)立中的法人行為。注冊(cè)登記后的行為視為法人的行為。因此，民辦學(xué)校的原始出資指的是舉辦者人或投資者在民辦高校設(shè)立登記日之前，即設(shè)立階段的出資；而學(xué)校法人一旦設(shè)立登記，即轉(zhuǎn)化為法人行為，舉辦人或投資者的出資即為后續(xù)出資。首先，在法律性質(zhì)上，舉辦人原始出資的所有權(quán)是一項(xiàng)受限制的所有權(quán)。即在學(xué)校存續(xù)期間，舉辦人不能像傳統(tǒng)所有權(quán)人那樣擁有對(duì)原始出資完全的占有、使用、收益、處分等權(quán)能，如不得抽逃出資、不得擅自轉(zhuǎn)讓用作它途等。此外，基于原始出資形成的辦學(xué)積累及校產(chǎn)增值部分，舉辦者也不能享有所有權(quán)而應(yīng)轉(zhuǎn)歸民辦高校所有。其次，在資本的構(gòu)成上，舉辦者的人力資本可以作為出資并享有所有權(quán)。一直以來，關(guān)于能否以舉辦者的人力資本作為出資在理論和實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議。不可否認(rèn)的是，在我國民辦教育的發(fā)展過程中，存在不少主要依靠舉辦者開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)、知識(shí)、能力素質(zhì)等人力資本發(fā)展壯大起來的民辦高校?！翱梢哉f，沒有這樣一批主要是‘人力資本投入’創(chuàng)辦和發(fā)展起來的學(xué)校，就沒有中國民辦教育的今天?！保?］《中華人民共和國公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）、《民辦教育促進(jìn)法》均沒有規(guī)定人力資本可以出資。筆者認(rèn)為，在創(chuàng)新型社會(huì)的時(shí)代背景下，應(yīng)借鑒上海、深圳等地對(duì)高新技術(shù)人才人力資本出資的制度規(guī)定，允許民辦學(xué)校的舉辦者或者部分對(duì)民辦學(xué)校發(fā)展具有關(guān)鍵作用的杰出教師、管理人才以自己的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和人力資源作價(jià)出資。考慮到人力資本出資的特殊性，應(yīng)對(duì)人力資本出資者的主體資格、范圍、出資比例和義務(wù)責(zé)任作出明確規(guī)定。［7］1999年，黑龍江省齊齊哈爾職業(yè)學(xué)院開展的產(chǎn)權(quán)制度改革以及私立華聯(lián)學(xué)院股份合作制改革都在一定程度上承認(rèn)了對(duì)原始出資的股份權(quán)及其勞力股。

其二，獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)權(quán)。作為對(duì)舉辦者利益以及長(zhǎng)期貢獻(xiàn)的一種考量，可賦予舉辦者獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)權(quán)。該權(quán)利不同于合理回報(bào)制度，其既不與出資人的出資比例、出資額度相關(guān)聯(lián)，也不與民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余和校產(chǎn)增值額相關(guān)聯(lián)，出資人能否獲得以及獲得多少獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)，主要考察的是學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)和創(chuàng)造的社會(huì)效益。［8］在形式上可采取類似工資形態(tài)的穩(wěn)定性收益，也可一次性給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。該收益可以結(jié)合當(dāng)?shù)赝惞⒏咝＝處煹钠骄べY收入確定，也可以根據(jù)出資人實(shí)際投入民辦學(xué)校的出資額，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)當(dāng)期人民幣年貸款基準(zhǔn)利率來計(jì)算確定。這樣可避免非營利性劃分可能對(duì)舉辦者權(quán)益的突然剝奪，從而對(duì)整個(gè)民辦教育產(chǎn)生沖擊。

其三，一定的處分權(quán)。即舉辦者作為對(duì)原始出資財(cái)產(chǎn)的所有人有權(quán)對(duì)該部分財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予或其他處分形式。

其四，選舉管理者及參與學(xué)校重大事項(xiàng)決策的權(quán)利。

2.舉辦者的義務(wù)

其一，按時(shí)足額繳納出資的義務(wù)。為保證民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)，舉辦人應(yīng)當(dāng)按照學(xué)校章程的規(guī)定足額繳納各自的出資，或及時(shí)辦理相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)民辦高校資產(chǎn)過戶問題的管理。可借鑒《公司法》有關(guān)出資人出資義務(wù)、出資責(zé)任的系統(tǒng)法律規(guī)定，如建立舉辦者資本充實(shí)責(zé)任，舉辦者怠于行使出資過戶義務(wù)的賠償責(zé)任，出資有瑕疵或違約的舉辦者對(duì)出資沒有瑕疵和守約的其他主體的違約責(zé)任，以及由于其違約行為導(dǎo)致學(xué)校設(shè)立失敗而應(yīng)承擔(dān)的其他責(zé)任等。

其二，維護(hù)民辦高校財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定性的義務(wù)。主要應(yīng)包括兩個(gè)方面：一方面保證資本的充實(shí)性和完整性。如加強(qiáng)資產(chǎn)過戶監(jiān)管和懲罰力度，保證資產(chǎn)過戶；加強(qiáng)對(duì)抽逃出資、虛假出資行為的監(jiān)管和懲處，保證資本的真實(shí)性。另一方面建立和完善資產(chǎn)流動(dòng)的程序機(jī)制，保證法人財(cái)產(chǎn)的合理流動(dòng)。如建立舉辦者對(duì)其原始出資權(quán)處分行為的備案制度和核準(zhǔn)制度。允許舉辦者在法律框架下自由處分其原始出資，鼓勵(lì)其在學(xué)校內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或處分其原始出資，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其出資繼續(xù)用于從事教育或其他類似公益之事業(yè)。對(duì)舉辦者對(duì)原始出資的外部處分行為，應(yīng)適當(dāng)引入專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)行有關(guān)財(cái)產(chǎn)的專業(yè)審計(jì)、清查。

其三，遵紀(jì)守法，依法行使權(quán)利的義務(wù)。舉辦者應(yīng)當(dāng)自覺遵守法律、行政法規(guī)以及學(xué)校的章程，依法依規(guī)依章程行使權(quán)利，履行義務(wù)，不得損害學(xué)校及其他利害關(guān)系人的權(quán)益。

（三）完善非營利民辦高校的治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)方面的監(jiān)管

1.按照非營利法人治理結(jié)構(gòu)的要求，完善民辦高校董事會(huì)制度

一是明確董事會(huì)的人員構(gòu)成?？山梃b美國和日本私立高校的做法，除明確舉辦者或代表、學(xué)校校長(zhǎng)、教職工代表有權(quán)參與民辦高校決策機(jī)構(gòu)以外，應(yīng)積極吸納社會(huì)專業(yè)人士、社區(qū)或?qū)W生家長(zhǎng)代表等利益相關(guān)者進(jìn)入到學(xué)校董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)中，防止民辦高校決策權(quán)力的“家族化”和“集中化”。

二是科學(xué)劃定董事會(huì)的職責(zé)范圍和議事規(guī)則。妥善處理董事會(huì)與學(xué)校校長(zhǎng)、舉辦者、教代會(huì)和工會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)涉及學(xué)校合并、分立、學(xué)校資產(chǎn)變更、轉(zhuǎn)讓以及學(xué)校章程修改等重大事項(xiàng)，應(yīng)廣泛征求各方主體的意見。

三是建立和完善理（董）事的義務(wù)和責(zé)任制度。國際上多數(shù)國家一般通過賦予非營利法人董事注意義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)來規(guī)范其行為。所謂董事的注意義務(wù)是指非營利法人應(yīng)像“一般謹(jǐn)慎之人”一樣去履行自身的職責(zé)。其關(guān)鍵在于為非營利法人董事的職務(wù)活動(dòng)提供行為標(biāo)準(zhǔn)，防止董事的濫權(quán)行為。所謂董事的忠實(shí)義務(wù)，是指董事的行為應(yīng)將法人利益置于個(gè)人利益至上，特別是當(dāng)出現(xiàn)利益沖突的時(shí)候，董事應(yīng)忠實(shí)于法人利益。該規(guī)則并不要求非營利董事在發(fā)生利益沖突時(shí)犧牲個(gè)人利益，而是不允許董事所獲取的個(gè)人利益超過正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)利益，或超過市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)者所能獲取的正當(dāng)利益。［9］具體體現(xiàn)在以下義務(wù)內(nèi)容：如董事自我交易禁止義務(wù)、競(jìng)業(yè)禁止義務(wù)、禁止挪用學(xué)校資金或?qū)W(xué)校資金借貸給他人，禁止將學(xué)校財(cái)產(chǎn)以個(gè)人名義或他人名義開立賬戶存儲(chǔ)，禁止以學(xué)校財(cái)產(chǎn)為他人提供擔(dān)保等。對(duì)理（董）事違反法律或?qū)W校章程行使職務(wù)的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、甚至刑事責(zé)任。

2.建立完善民辦高校監(jiān)督機(jī)制

一是完善民辦高校的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)。借鑒日本、韓國的《私立學(xué)校法》的監(jiān)事制度以及我國臺(tái)灣地區(qū)私立學(xué)校監(jiān)察人制度，完善我國以監(jiān)事會(huì)為核心的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)借鑒英美法系國家的公共會(huì)計(jì)師和外部審計(jì)師等制度，加強(qiáng)民辦高校會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、信息披露制度、教職員工民主參與等制度建設(shè)。

二是完善以政府監(jiān)控為主體的外部監(jiān)督制度。由于非營利法人沒有催生意思自治的物質(zhì)載體，“各國財(cái)團(tuán)法人立法例都既兼顧私法自治又強(qiáng)調(diào)必要的公共干預(yù)”［10］。為引導(dǎo)民辦高校完成向應(yīng)然狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，政府的監(jiān)督必不可少。要完善現(xiàn)行年度檢查制度，建立健全辦學(xué)信息、資產(chǎn)管理等制度。盡快研究制定統(tǒng)一、規(guī)范的非營利民辦高校財(cái)務(wù)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度。加強(qiáng)辦學(xué)成本的核算控制，防止學(xué)校法人資產(chǎn)流失。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)民辦高校資金流動(dòng)與財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管，引入民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，防化各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是完善民辦高校的法人章程。章程作為規(guī)范權(quán)利主體權(quán)利義務(wù)的重要規(guī)范性文件，對(duì)營利性民辦高校具有重要意義。我國民辦高校的章程存在著章程制定主體不明確，制定依據(jù)不充分，章程內(nèi)容要件不齊全、權(quán)力主體職責(zé)不清晰、制定程序不規(guī)范以及實(shí)際執(zhí)行不到位等問題。［11］為保護(hù)民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)在學(xué)校章程中載明以下事項(xiàng)：（1）學(xué)校的資本構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)歸屬；（2）舉辦人的出資方式、出資額和出資時(shí)間；（3）學(xué)校的主要機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則；（4）其他需要規(guī)定的事項(xiàng)（如獎(jiǎng)勵(lì)回報(bào)、剩余財(cái)產(chǎn)歸屬等）。要嚴(yán)格章程制定的程序、加強(qiáng)章程審核與督查工作，保證章程的有效執(zhí)行。

（四）明確學(xué)校終止清算后剩余財(cái)產(chǎn)的最終歸屬

一是國有資產(chǎn)中屬于國家直接支持民辦學(xué)校發(fā)展的國有土地，在學(xué)校終止后應(yīng)收歸國家所有。對(duì)于政府直接或間接（比如財(cái)政支持或稅收優(yōu)惠）給予民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)或收益不建議直接收歸國有而應(yīng)繼續(xù)用于教育或與其相類似的社會(huì)公益事業(yè)。該部分資產(chǎn)的管理和使用可采取公益信托或財(cái)團(tuán)法人等方式。

二是舉辦者享有對(duì)原始投入財(cái)產(chǎn)的返還請(qǐng)求權(quán)。我國民辦教育以投資辦學(xué)為主，捐資助學(xué)傳統(tǒng)薄弱。為保護(hù)舉辦者投資利益，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)賦予舉辦者或投資人對(duì)原始投入財(cái)產(chǎn)的返還請(qǐng)求權(quán)還應(yīng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策。

三是辦學(xué)積累及校產(chǎn)增值部分在學(xué)校終止清算后剩余財(cái)產(chǎn)仍繼續(xù)用于教育事業(yè)或相類似的社會(huì)公益事業(yè)，并可通過公益信托或財(cái)團(tuán)法人的形式進(jìn)行管理。

四是在我國民法中積極引入財(cái)團(tuán)法人概念。將捐資辦學(xué)型的民辦學(xué)?；蛎鞔_表明或以其他表明不要求合理回報(bào)的民辦學(xué)校界定為財(cái)團(tuán)法人。按照財(cái)團(tuán)法人的章程規(guī)定，明確學(xué)校財(cái)產(chǎn)的管理、流動(dòng)和處分事項(xiàng)，明確學(xué)校法人因各種法定事由解散，其剩余財(cái)產(chǎn)也不得在成員之間進(jìn)行分配，而應(yīng)繼續(xù)用于從事教育或其他社會(huì)公益事業(yè)之用途。［12］

（五）創(chuàng)設(shè)非營利民辦高校發(fā)展的制度環(huán)境

1.強(qiáng)化政府引導(dǎo)和政策支持

為鼓勵(lì)非營利性民辦高校的發(fā)展，中央和地方政府應(yīng)進(jìn)一步深化對(duì)民辦高校的供給側(cè)改革，重點(diǎn)加強(qiáng)在財(cái)政、稅收、土地使用等方面的政策傾斜和支持力度，解決制約民辦高校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題和體制機(jī)制障礙。各級(jí)政府可結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政和教育發(fā)展的實(shí)際需求，以逐步推進(jìn)、逐年提高的原則，在經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、財(cái)政津貼以及專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)等方面給予民辦學(xué)校類似于公辦學(xué)校同樣的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)改變公辦民辦學(xué)校實(shí)質(zhì)地位不平等的狀況。參照公辦學(xué)校教師權(quán)利，建立民辦學(xué)校教師在職稱評(píng)聘任、科研項(xiàng)目申報(bào)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、教學(xué)培訓(xùn)等方面的權(quán)利保障機(jī)制。為緩解民辦學(xué)校融資困境，建議由政府發(fā)起，通過建立信托資金，出租、出讓閑置的國有資產(chǎn)，設(shè)立擔(dān)保公司，創(chuàng)設(shè)校地、校企合作共建等方式，解決民辦高校資金、資源短缺問題。［13］此外，應(yīng)加強(qiáng)稅收政策引導(dǎo)，非營利性民辦高校應(yīng)與公辦高校享有同等的稅收優(yōu)惠。減免非營利性民辦高校在資產(chǎn)過戶中涉及到的交易手續(xù)費(fèi)、契稅等，鼓勵(lì)民辦高校資產(chǎn)過戶及時(shí)到位。

2.積極創(chuàng)設(shè)捐資辦學(xué)型民辦高校的發(fā)展環(huán)境

捐資助學(xué)型民辦高校在我國發(fā)展極不充分，政府應(yīng)積極培育有利于捐資助學(xué)型民辦高校發(fā)展的制度環(huán)境。2016年3月《中華人民共和國慈善法》頒布實(shí)施，為自然人、法人和其他組織開展慈善活動(dòng)以及與慈善有關(guān)的活動(dòng)提供了法律依據(jù)，其中對(duì)慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善財(cái)產(chǎn)、慈善信息公開、法律責(zé)任等方面做出了詳細(xì)規(guī)定，為捐資辦學(xué)型民辦學(xué)校的發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境。應(yīng)盡快將捐資辦學(xué)型民辦學(xué)校納入慈善法規(guī)范，完善產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律制度。

3.積極引導(dǎo)民辦高校向非營利學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展

未來非營利性民辦高校仍應(yīng)為我國民辦高校的發(fā)展方向和主體力量，在民辦學(xué)校分類管理制度改革框架下，應(yīng)通過積極的政策引導(dǎo)，如給予舉辦人物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者以契約方式建立類似工資或利息的穩(wěn)定收入，實(shí)行股權(quán)轉(zhuǎn)債權(quán)，采取學(xué)?；蚍ㄈ嘶饡?huì)持股，政府收購、產(chǎn)權(quán)置換等多種形式，積極引導(dǎo)民辦高校向非營利民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展。

［1］羅昆.財(cái)團(tuán)法人制度研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2009：135.

［2］稅兵.民辦學(xué)?！昂侠砘貓?bào)”之爭(zhēng)的私法破解［J］.法律科學(xué)，2008，（5）：152-159.

［3］董圣足.關(guān)于民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的思考——基于45所民辦院校法人財(cái)產(chǎn)狀況的調(diào)查分析［J］.教育發(fā)展研究，2007，（7-8B）：1-5.

［4］董圣足.民辦院校良治之道—我國民辦高校法人治理問題研究［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2010：118.

［5］張雁飛.民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)及保護(hù)［J］.教育發(fā)展研究，2006，（12B）：52-56.

［6］文東茅.走向公共教育—教育民營化的超越［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008：65.

［7］張利國.人力資本出資的法律障礙分析及對(duì)策［J］.中國人力資源開發(fā)，2011，（8）：75-79.

［8］尹曉敏.論我國非營利性民辦學(xué)校的培育之道［J］.浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（6）：12-17.

［9］James J.Fisherman，Stephen Schwarz.Nonprofit Organizations：Cases and Materials［M］.The Foundation Press，1995：200.

［10］稅兵.非營利法人解釋［J］.法學(xué)研究，2007，（5）：66-74.

［11］董圣足，李蔚.論民辦高校章程的制定與完善［J］.高等教育研究，2008，（6）：57-63.

［12］張利國.民辦學(xué)校私法性質(zhì)界定的缺陷及其立法建議［J］.現(xiàn)代教育管理，2011，（6）：54-57.

［13］董圣足.民辦學(xué)校分類管理的制度構(gòu)架—基于國際比較的視角［J］.教育發(fā)展研究，2013，（9）：14-19.

（責(zé)任編輯：趙曉梅；責(zé)任校對(duì)：李作章）

From Practical State to Perfect State:the Property Rights Construction of Non-profit Civilian-run Universities

ZHANG Liguo，CHENG Wen
（Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116600）

There are some irrelevance，even deviation between the practical state and perfect state of the property rights system of non-profit civilian-run colleges and universities because of the special growth environment and the law of development.It is proposed to foster and promote the non-profit private universities in the aspects of system design，governance structure，and external environment，etc.First，It shall be regarded as the general principles of property rights that the newly created private colleges shall perform new standards and the existing provisions shall continue to be implemented for existing private schools before new standards are formulated.Second，the rights and the obligations of non-profit private universities organizers should be defined during the transition.Third，to improve the governance structure by the stronger regulation of the property rights.Forth，the ultimate ownership of the residual property after liquidation termination should be definite.Fifth，to create the institutional environment for the development of non-profit private universities.

non-profit private university；practical state；perfect state；property rights

G648.7

A

1674-5485（2016）09-0064-06

國家社科基金一般項(xiàng)目“分類管理改革視野下民辦學(xué)校退出機(jī)制研究”（16BGL164）。

張利國（1976-），男，河北張北縣人，大連民族大學(xué)副教授，博士，主要從事民商法、教育法研究；程文（1982-），女，遼寧大連人，大連民族大學(xué)講師，博士，主要從事人力資源管理研究。