盧威

（廈門大學(xué)，福建廈門361005）

民辦學(xué)校分類管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)與基本路徑①

盧威

（廈門大學(xué)，福建廈門361005）

在我國民辦教育領(lǐng)域投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)并存的局面下，分類管理的缺失帶來了諸多困境。現(xiàn)今，無論從民辦教育發(fā)展內(nèi)部矛盾來看，還是從經(jīng)濟環(huán)境、思想基礎(chǔ)和政策走向觀之，實施分類管理都具備了一定的可行性。分類管理要堅持多元性取向，允許營利性與非營利性民辦學(xué)校和諧共存；堅持公益性取向，重點發(fā)展非營利性民辦學(xué)校；堅持公平性取向，為兩類民辦學(xué)校采取有針對性的管理措施。其實踐思路是在合理劃分營利性與非營利性民辦學(xué)?；A(chǔ)上，完善分類登記制度，將非營利性民辦學(xué)校同公辦學(xué)校一樣登記為事業(yè)單位法人，將營利性民辦學(xué)校登記為企業(yè)法人，并基于整體扶持與區(qū)別對待相結(jié)合的原則跟進配套政策。實施過程中，要借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，求索本土管理模式；打破各自為政局面，部門地方通力配合；推行地方先行試點，汲取經(jīng)驗總結(jié)教訓(xùn)。

民辦學(xué)校；分類管理；現(xiàn)實基礎(chǔ)；基本路徑

一、民辦學(xué)校分類管理緣何不能缺位

（一）民辦學(xué)校分類管理何以長期缺位

營利性與非營利性民辦學(xué)校并存，顯然是分類管理的基本前提。事實上，不少民辦學(xué)校是有營利訴求的。近年來，民辦學(xué)校的營利性與公益性問題之所以比較敏感，恰恰是因為部分民辦學(xué)校的營利訴求與非營利的外部壓力形成了張力。分類管理的缺失，主要緣于過去對營利性教育缺少必要的包容，脫離了我國民辦學(xué)校以投資辦學(xué)為主的實際。教育立法和決策多以非營利為標(biāo)準(zhǔn)劃紅線，無法有效回應(yīng)部分舉辦者的真實意愿。

應(yīng)該承認，教育能否用來營利，是個爭議頗多的話題。這是因為它不僅取決于教育本身的屬性，而且還關(guān)乎公民基本權(quán)利。本質(zhì)上說，育人和逐利的矛盾確實不易調(diào)和。作為旨在塑造人的活動，教育并不適合追求直接經(jīng)濟回報。從過去很長時期的情況看，人們普遍認為教育是一項公益事業(yè)，并且其公益性與營利訴求是水火不容的。這在教育法律法規(guī)中得到了充分印證：教育法、高等教育法、社會力量辦學(xué)條例均明確規(guī)定不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)；盡管后來的民辦教育促進法規(guī)定了允許出資人可以取得合理回報，但該法同樣未明確允許營利性民辦學(xué)校存在。

不過，雖然教育不得營利的觀念和制度很容易占據(jù)道德制高點，然而由于它僅從理論和理想出發(fā)，落實到實踐中就會面臨一個能否切合國情的問題。民間舉辦教育的目的往往是多元化的，既有可能出于不以營利為目的的高尚初衷，同樣也有可能出于利潤動機，不能概而論之。從實際來看，營利訴求在民辦教育領(lǐng)域長期存在，嚴守非營利界限，不求利潤的民辦學(xué)校相對處于弱勢。如鄔大光教授所指出的，追求回報的投資辦學(xué)而不是捐資辦學(xué)才是我國民辦教育發(fā)展的基本特征。無私的捐資辦學(xué)盡管與國家的倡導(dǎo)更為切合，但客觀上并未居于主導(dǎo)地位。

可以說，限定舉辦民辦學(xué)校不得以營利為目的的立法意圖是良善的，其出發(fā)點是對教育本質(zhì)屬性的遵循和對教育公共性的捍衛(wèi)，但現(xiàn)實中卻不免遭遇不符國情的尷尬。既然民辦教育從一開始就以投資辦學(xué)起家，一些民辦學(xué)校舉辦者的營利訴求始終存在，這種訴求并不會因為一紙政策法律的禁止而輕易銷聲匿跡。正是因此，才出現(xiàn)了我們今天經(jīng)常看到的那樣，一些民辦學(xué)校改頭換面，游走在法律邊緣，打著非營利的幌子從事事實上的營利活動?？偟膩砜矗煞ㄒ?guī)和政策長期以來對民辦教育領(lǐng)域中的營利訴求采取了一種令行禁止的態(tài)度，而非先承認其合法性再加以積極引導(dǎo)，這或許就是造成分類管理一直沒有提上日程的緣由之一。

（二）民辦學(xué)校分類管理缺位的負面后果

第一，破壞了民辦學(xué)校的校際公平。在民辦學(xué)校已然分化的前提下，真正要營造公平的政策環(huán)境不能靠一刀切。那些像經(jīng)營企業(yè)那樣追求物質(zhì)回報的民辦學(xué)校，就不應(yīng)和不以營利為目的的民辦學(xué)校享受同等待遇，后者顯然更應(yīng)受到優(yōu)待和扶持，這是彰顯公平之本。將所有民辦學(xué)校均視為非營利機構(gòu)，有營利訴求的民辦學(xué)校與沒有營利性民辦學(xué)校一樣對待，就會使前者一邊享受非營利機構(gòu)的優(yōu)惠政策，一邊又像營利性機構(gòu)那樣面向市場開展經(jīng)營。這種一刀切對民辦學(xué)校及其舉辦者來說，營利也就營利了，不去營利也得不到太多關(guān)照，獲益的是那些追求營利的民辦學(xué)校，捐資辦學(xué)或者說真正的非營利性民辦學(xué)校處于弱勢。如此顯然有失公平，挫傷了一部分學(xué)校的辦學(xué)積極性。

第二，無助于鼓勵、引導(dǎo)民辦學(xué)?！胺菭I利轉(zhuǎn)向”。無論從教育性質(zhì)、民辦學(xué)校發(fā)展、公眾期待還是公共利益最大化來說，民辦學(xué)校還是以定位于非營利組織為宜，這應(yīng)成為我國民辦教育事業(yè)發(fā)展的重要方向。營利性民辦學(xué)校自然可以存在，但是卻并不適合成為主流。通過合理的政策安排，引導(dǎo)鼓勵民辦學(xué)?！胺菭I利轉(zhuǎn)向”，理應(yīng)成為今后的重要任務(wù)。目前分類管理的缺失更趨于使投資辦學(xué)或者說那些具有實質(zhì)營利性目的的民辦學(xué)校獲益，這就無助于上述目標(biāo)的實現(xiàn)。正如有研究所指出的，只有通過明晰營利與非營利的界限，實行兩類民辦學(xué)校分類管理，才有助于進一步鼓勵和扶持捐資辦學(xué)，培育真正的公益性民辦學(xué)校，同時也給營利性民辦學(xué)校發(fā)展留出發(fā)展空間。［1］

第三，影響了民辦學(xué)校形象，阻礙民辦教育事業(yè)發(fā)展壯大。應(yīng)該承認，當(dāng)前民辦教育的聲譽亟待改觀。民辦學(xué)校分類管理政策的缺失，正是造成這種局面的重要根源之一。在沒有分類管理的條件下，捐資辦學(xué)、一心為教的學(xué)校也得不到多少鼓勵，那些打著“非營利”幌子去謀求營利的民辦學(xué)校，與前一類民辦學(xué)校享受同樣的政策待遇。于是，營利就成為一種“不干白不干”的行為。而以非營利的大旗掩藏營利目的，又怎么不可能損害民辦學(xué)校的聲譽呢？由于對不同民辦學(xué)校沒有“分而治之”，我們的政策往往對善舉缺乏鼓勵、對失范約束不夠。這也說明，實施分類管理已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、實施民辦學(xué)校分類管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）民辦教育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)部矛盾呼喚分類管理

第一，民辦教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)模在過去的30多年中顯著擴大，迫切要求我們由“從外看”轉(zhuǎn)而“向內(nèi)看”，即從籠統(tǒng)地、粗放地發(fā)展、管理民辦教育，轉(zhuǎn)向關(guān)注民辦教育領(lǐng)域內(nèi)部的細節(jié)差異問題，這就進而要求決策者要關(guān)注不同民辦學(xué)校及其舉辦者在營利問題上的差別立場。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國共有各級各類民辦學(xué)校（教育機構(gòu)）15.52萬所，比上年增加0.63萬所；招生1563.84萬人，比上年增加69.32萬人；各類教育在校生達4301.91萬人，比上年增加223.60萬人。［2］如果說在民辦教育起步之初，由于其整體規(guī)模較小，我們尚可忽略其內(nèi)部差異，將其作為一個整體來扶持的話，那么今天面對規(guī)模如此龐大且還在不斷增長的民辦教育，就不僅需要從整體上鼓勵扶持，而且還必須關(guān)注伴隨著規(guī)模擴大而在民辦教育系統(tǒng)內(nèi)部逐漸顯現(xiàn)的分化和差異，提供有針對性的對策措施。

第二，改革開放以來我國民辦教育所走過的道路，不僅是一條規(guī)模持續(xù)擴張的道路，而且也是一條多樣化的分化道路，投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)并存的局面亟需政策響應(yīng)。民辦學(xué)校發(fā)展須從“整體關(guān)照”轉(zhuǎn)向“分類改進”。一提到多樣化發(fā)展，我們首先會想到民辦教育已經(jīng)遍及學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和社會培訓(xùn)等各個領(lǐng)域；實際上，投資辦學(xué)與捐資辦學(xué)的分野與并存也應(yīng)當(dāng)被視為我國民辦教育多樣化發(fā)展的一個重要方面。盡管當(dāng)前營利性民辦教育尚未取得合法地位，但一些舉辦者明確以獲利為目的，只不過他們往往以非營利身份卻要求合理回報的合法面目出現(xiàn)。因此，一切從實際出發(fā)，我國早就并存營利性取向的民辦學(xué)校和非營利性取向的民辦學(xué)校，這一局面迫切呼喚民辦教育政策由“整體觀照”轉(zhuǎn)向“分類改進”“分而治之”。

第三，民辦學(xué)校營利性訴求凸顯，要求政策由“消極抑制”轉(zhuǎn)向“積極應(yīng)對”，化解長期存在于民辦教育領(lǐng)域中的突出矛盾。一方面是投資辦學(xué)作為民辦教育的基本特征，另一方面法律又不允許營利性民辦教育存在，這種矛盾使“營利”或“合理回報”一直是民辦教育領(lǐng)域的敏感話題。近些年圍繞著民辦學(xué)校的營利性展開了大量爭論，中國民辦教育協(xié)會曾在《關(guān)于民辦教育十大問題與對策建議的報告》中將合理回報問題列為我國民辦教育面臨的十個重要問題之一。［3］可以說，這些年來我國民辦教育中并不是沒有營利性訴求，而是這些訴求沒有得到官方的有力回應(yīng)。今天，由于民間資本持續(xù)成長壯大，民辦教育規(guī)模持續(xù)擴張，包括民辦學(xué)校舉辦者在內(nèi)的利益相關(guān)者話語權(quán)極大增強，民辦教育領(lǐng)域中營利性的問題也日益突出，這都迫切要求政策給予明確響應(yīng)，對民辦教育界的營利性訴求一味消極抑制不是合理選擇，決策須由“消極抑制”轉(zhuǎn)向“積極應(yīng)對”。

（二）實施民辦學(xué)校分類管理的外部條件初步具備

第一，從經(jīng)濟環(huán)境觀之，市場化改革為營利性民辦教育發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。營利性教育的產(chǎn)生和發(fā)展，是教育與市場結(jié)合的產(chǎn)物。沒有市場就不可能存在營利性民辦學(xué)校的土壤。改革開放后我國所走的路，就是一條從“大政府、小市場”轉(zhuǎn)向“小政府、大市場”的道路。歷經(jīng)30余年的改革，原先的“大政府”已大大收縮，市場的領(lǐng)地則在持續(xù)擴張。不斷成長壯大的民間資本必然要尋求新的投資空間，教育也就自然成為其下一步的進軍目標(biāo)。盡管重點支持非營利性民辦學(xué)校的取向必須繼續(xù)堅持，但客觀地看，在民間資本尋利和政策積極引導(dǎo)的共同作用下，營利性民辦教育的發(fā)展空間將得到空前拓展。

第二，從思想基礎(chǔ)看，營利性民辦教育和民辦學(xué)校生存的文化土壤逐漸形成。不允許營利性民辦學(xué)校合法存在，對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理也就無從談起。隨著市場對教育領(lǐng)域的影響不斷加深，人們對于任何學(xué)校都必須堅守“非營利”底線的認識開始被突破，不僅民間資本以投資的眼光來看待教育，將其作為尋求利潤的新的領(lǐng)地，而且整個社會也日益形成了對營利性民辦教育、民辦學(xué)校的寬容態(tài)度。這就為營利性民辦學(xué)校取得合法身份奠定了思想基礎(chǔ)，進而為分類管理提供了條件。

第三，從政策走向看，營利性民辦教育和民辦學(xué)校將走向合法化。我們不難發(fā)現(xiàn)政策持續(xù)走向松動的軌跡。從1997年社會力量辦學(xué)條例規(guī)定舉辦民辦教育機構(gòu)不得以營利為目的，到2003年民辦教育促進法規(guī)定允許出資人從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報，再到2013年教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）提出允許民辦學(xué)校可以自愿登記為非營利性或者營利性法人，最后到2015年1月國務(wù)院常務(wù)會議提出允許興辦營利性民辦學(xué)校，無不說明捆在營利性民辦學(xué)校頭上的“非營利”緊箍正在逐步被撬動，營利性民辦學(xué)校取得合法地位指日可待。一旦形成了營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校共生并存的局面，跟進分類管理也就自然成為題中之義。

三、民辦學(xué)校分類管理的政策框架構(gòu)劃

（一）民辦學(xué)校分類管理的目標(biāo)取向

第一，多元性取向，即允許營利性民辦學(xué)校合法存在。盡管從教育自身屬性和教育公共性出發(fā)，營利性民辦教育不宜成為主流，但從我國特殊情況觀之，營利性教育和教育領(lǐng)域中的營利訴求都會繼續(xù)存在下去。投資辦學(xué)而不是捐資辦學(xué)才是我國現(xiàn)階段民辦教育真實的主要特征。這就要求我們尊重民辦教育發(fā)展的歷史和現(xiàn)實，承認營利性民辦學(xué)校的合法存在，允許其同非營利性民辦學(xué)校多元共存、和諧發(fā)展。

第二，公益性取向，即重點發(fā)展非營利性民辦學(xué)校。貧富差距較大是我國當(dāng)前面臨的嚴重問題，無論出于實現(xiàn)公民權(quán)利需要，還是出于維護社會穩(wěn)定考慮，都要盡可能減弱階層固化，而這就需要教育發(fā)揮社會流動渠道的作用。因此，教育在主流上必須以非營利性為底線，如此才盡可能保證有足夠?qū)W力而沒有足夠支付能力的學(xué)生不被排斥。若在大力支持民辦學(xué)校高水平辦學(xué)的同時，沒有積極地引導(dǎo)其朝向非營利方向發(fā)展，甚至過度放開學(xué)歷教育收費市場，那么其結(jié)果便是塑造出許多隨行就市、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的“貴族學(xué)校”，使貧寒子弟接受優(yōu)質(zhì)教育的機會不足。在這方面，要通過分類管理發(fā)揮好引導(dǎo)作用。

第三，公平性取向，即針對學(xué)校間的差異提供公平合理的政策。忽略現(xiàn)實中存在投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)的兩種不同情況硬搞一刀切，有無營利訴求的兩類民辦學(xué)校均被視同不以營利為目的對待，這對捐資辦學(xué)的民辦學(xué)校是不公平的。因此，針對民辦學(xué)校之間在營利訴求上存在的差異，設(shè)計出更為精細的、更具有針對性的政策措施并分別落實有關(guān)待遇，提供相對公平的政策環(huán)境，就成為分類管理的應(yīng)有之義。

（二）民辦學(xué)校分類管理的實踐思路

第一，明確營利性與非營利性民辦學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，對于區(qū)分兩類民辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，主要是看舉辦民辦學(xué)校的動機、對民辦學(xué)校各種投入的歸屬及民辦學(xué)校辦學(xué)終止時剩余資產(chǎn)處置等方面。對此，王善邁教授的觀點具有代表性。他指出，判斷民辦學(xué)校是否具有營利性，一是看辦學(xué)節(jié)余或利潤歸屬學(xué)校還是舉辦者；二是看舉辦者初始投入和追加投入形成的學(xué)校固定資產(chǎn)歸屬學(xué)校還是舉辦者；三是看學(xué)校辦學(xué)終止時，在財產(chǎn)清算和清償債務(wù)后的剩余資產(chǎn)歸屬社會公益還是舉辦者。概言之，民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)是辦學(xué)節(jié)余和學(xué)校資產(chǎn)剩余的歸屬，或者說是舉辦者是否具有利潤和剩余資產(chǎn)的索取權(quán)。舉辦者具有利潤和剩余資產(chǎn)的索取權(quán)的民辦學(xué)校屬于營利性民辦學(xué)校；反之，則屬于非營利性民辦學(xué)校。［4］這一觀點對于區(qū)分兩類民辦學(xué)校，具有重要的實踐價值和可操作性。

第二，改革民辦學(xué)校登記制度，實行分類登記?！胺ㄈ藢傩藻e亂是民辦教育發(fā)展困境的源頭性問題?！保?］改革登記制度，明晰民辦學(xué)校法人屬性是分類管理的第一步。目前民辦學(xué)?；旧习凑铡睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位。這種做法不僅除了明確民辦學(xué)?！安皇瞧髽I(yè)”之外并沒說清它到底“是什么”，而且也并不符合上位法要求。作為《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的上位法，1987年1月1日起施行的民法通則并沒有規(guī)定“民辦非企業(yè)單位”這一類法人；而將民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位法人也明顯與將公辦學(xué)校登記為事業(yè)單位法人的做法不對等，致使兩者在事實上無法取得同等法律地位。因此，應(yīng)改革登記制度，在區(qū)分民辦學(xué)校是否具有營利性的基礎(chǔ)上進行分類登記，從而確保非營利性的民辦學(xué)校獲得與公辦學(xué)校同等的法律地位。此項工作主要涉及兩個問題：一是登記為何種法人，二是如何登記。

關(guān)于登記為何種法人類型，可將營利性民辦學(xué)校登記為企業(yè)法人；對于非營利性民辦學(xué)校則應(yīng)像公辦學(xué)校一樣登記為事業(yè)單位，而這就需改革現(xiàn)行的事業(yè)單位制度。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位由國家機關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，這種對舉辦主體和資產(chǎn)來源的限定，實際上構(gòu)成了將非營利性民辦學(xué)校和公辦學(xué)校共同登記為事業(yè)單位的障礙。當(dāng)然，有的地方已經(jīng)嘗試著打破這一限制，如溫州市規(guī)定將非營利性民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位法人。應(yīng)當(dāng)承認，在頂層設(shè)計基本不變的前提下，這種做法不失為合理的權(quán)宜之計，但嚴格來講，將事業(yè)單位進一步區(qū)分為民辦和公辦兩類，仍不能在根本上實現(xiàn)非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的法律地位同等。因此，應(yīng)在立法層面完善頂層設(shè)計，取消對事業(yè)單位舉辦主體和資產(chǎn)來源的限制；而從長遠來看，“事業(yè)單位”這一誕生于我國特定歷史條件下的法人類別終將完成其歷史使命，無論是公辦學(xué)校，還是非營利性民辦學(xué)校，都將在“第三部門”和“非營利組織”的身份下走向統(tǒng)一。

關(guān)于如何登記，可從兩方面入手解決。一是如何對新老兩類民辦學(xué)校分類登記。新設(shè)立的民辦學(xué)校，在其設(shè)立登記時就應(yīng)明確是要登記為非營利性機構(gòu)還是營利性機構(gòu)；而登記制度改革前設(shè)立的民辦學(xué)校，則涉及在營利性和非營利性之間進行重新選擇、重新登記的問題。此外，應(yīng)尊重學(xué)校舉辦者的選擇權(quán)，依法允許其在營利性與非營利性之間變更。二是由什么部門主管登記。由于目前民辦學(xué)校和公辦學(xué)校法人屬性不同，導(dǎo)致兩類學(xué)校的登記管理部門不統(tǒng)一（作為事業(yè)單位的公辦學(xué)校在編制管理部門登記，作為民辦非企業(yè)單位的民辦學(xué)校在民政部門登記）。今后在明確公辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校同等法人屬性的基礎(chǔ)上，應(yīng)由同一部門行使兩類學(xué)校的登記管理職權(quán)；營利性民辦學(xué)校的法人登記工作則由工商行政管理部門負責(zé)。上述思路還是比較簡單的，難點似乎在于，不少民辦學(xué)校舉辦者可能很難在營利性與非營利性兩種身份中做出明確選擇。若選擇非營利的身份則無法滿足其求利的實際訴求，而若選擇營利性的身份則擔(dān)心受到政策和輿論的歧視。這實際上也正是分類管理政策一直以來面臨較大爭議的重要原因?？梢?，如何實施分類登記并非理論難題，而是實踐瓶頸。

第三，本著整體扶持與區(qū)別對待相結(jié)合的原則跟進配套政策。所謂整體扶持，即是將全部民辦教育事業(yè)作為一個整體促進其發(fā)展，對于其中的營利訴求也應(yīng)適當(dāng)滿足；而區(qū)別對待則意味著配套政策將是有所側(cè)重的，并蘊含著引導(dǎo)性。擇要而論，一是同等的用地政策。雖然配套政策主要是差別化的，但對兩類民辦學(xué)校的用地政策卻應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，無論民辦學(xué)校是否具有營利性，都同公辦學(xué)校一樣，其建設(shè)用地均應(yīng)列入科教用地。畢竟，營利性民辦學(xué)校盡管屬于企業(yè)法人，但其從事的仍為有一定公益性的教育活動，不同于其他商業(yè)經(jīng)營行為；此外，要允許營利性民辦學(xué)校生存和發(fā)展，就必須考慮其實際承受能力，若對其奉行商業(yè)用地政策，勢必嚴重加大它們的經(jīng)濟負擔(dān)，將大大壓縮其生存發(fā)展空間。二是區(qū)別的財政政策。無論從公平性還是從公益性原則出發(fā)，非營利性民辦學(xué)校理應(yīng)成為重點資助對象。當(dāng)然這并不是說，所有非營利性民辦學(xué)校都應(yīng)當(dāng)受到同等程度的資助。對這類民辦學(xué)校，還有必要看它從事何種教育活動，其提供的教育服務(wù)更傾向于公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品。如對從事義務(wù)教育的學(xué)校，資助力度就應(yīng)更大一些。三是區(qū)別的稅收政策。非營利性民辦學(xué)校無須納稅；營利性民辦學(xué)校則須依法納稅，同時考慮到教育活動的公益性，可根據(jù)實際情況適當(dāng)減免。四是區(qū)別的監(jiān)管政策。對于營利性民辦學(xué)校，其辦學(xué)自主權(quán)特別是收費自主權(quán)應(yīng)受到合理的限制?，F(xiàn)實情況往往是，不少民辦學(xué)校宣稱自己不以營利為目的，但其實際行動卻往往追求經(jīng)濟利益的最大化。非營利性民辦學(xué)校既然接受了財政、稅收等優(yōu)惠政策，就不能在收費上完全按照市場化途徑運作。政府應(yīng)當(dāng)合理核定其收費標(biāo)準(zhǔn)，保證這類學(xué)校的公共性和公益性。另一方面，鑒于營利性民辦學(xué)校具有企業(yè)身份，其收費則可充分利用市場調(diào)節(jié)。需要強調(diào)的是，擴大并落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在今天已經(jīng)是全球性趨勢，即便是公辦學(xué)校也在不斷強調(diào)其自主權(quán)。因此，對民辦學(xué)校的監(jiān)管應(yīng)以必要為限，無論對于哪一類民辦學(xué)校，都不能以監(jiān)管之名行過度干預(yù)甚至限制其發(fā)展之實。五是區(qū)別的人事政策。當(dāng)前民辦學(xué)校發(fā)展面臨的一大難題，便是民辦學(xué)校和公辦學(xué)校教師在編制和待遇等方面不平等。師資隊伍建設(shè)水平是任何學(xué)校邁向高水平辦學(xué)的關(guān)鍵。當(dāng)前這種不利局面既難以吸引優(yōu)秀人才到民辦學(xué)校謀發(fā)展，也不利于現(xiàn)有教師隊伍保持穩(wěn)定，這就很難使民辦學(xué)校走出辦學(xué)水平不高的困境，而讓民辦學(xué)校和公辦學(xué)校地位等同、公平競爭的承諾也不免成為一句空話。所謂區(qū)別的人事政策，是指應(yīng)當(dāng)以兩類民辦學(xué)校的法人登記為基礎(chǔ)，對于非營利性民辦學(xué)校，要比照同類公辦學(xué)校教師落實其編制和待遇；而對于已被登記為企業(yè)法人的營利性民辦學(xué)校的教師，與學(xué)校之間形成的是勞動關(guān)系，受勞動法調(diào)整。六是民辦學(xué)校在營利性和非營利性之間轉(zhuǎn)換身份的，應(yīng)對配套政策做出動態(tài)調(diào)整。特別需要指出，在由非營利性向營利性轉(zhuǎn)變的過程中應(yīng)充分注意維護師生的合法權(quán)益。對于教師，可參照公辦事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的做法，對其編制問題做出妥善處理［6］；對于學(xué)生，轉(zhuǎn)變前后學(xué)校的收費和資助須遵循“新人新辦法、老人老辦法”原則，對作為非營利民辦學(xué)校期間招收入學(xué)的在校生，仍應(yīng)執(zhí)行原先核定的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，并保持資助政策的連貫和穩(wěn)定。

四、民辦學(xué)校分類管理的若干推行策略

第一，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，求索本土管理模式。從域外經(jīng)驗看，在市場化浪潮導(dǎo)致營利性教育興起的大背景下，一些國家和地區(qū)已對私立教育采取了分類管理，如美國將私立教育劃分為營利和非營利兩類，在舉辦學(xué)校時就加以明確；在法國，辦學(xué)者申請設(shè)立私立教育機構(gòu)時必須在協(xié)會、基金會和企業(yè)三者中作出選擇；韓國將非營利性學(xué)校作為學(xué)校法人，將營利性學(xué)校作為舉辦公益性事業(yè)的公司法人；日本雖然要求私立學(xué)校必須是非營利機構(gòu)，但允許設(shè)立非學(xué)校性質(zhì)的營利性教育機構(gòu)。［7］這些實踐為我國提供了寶貴的經(jīng)驗，在分類管理過程中積極向域外取經(jīng)并探索適合本土實際的發(fā)展道路必不可少。

第二，打破各自為政局面，部門地方通力配合。民辦學(xué)校管理涉及多個部門，當(dāng)前，“民辦學(xué)校的招生、專業(yè)設(shè)置、學(xué)費等仍受到一定限制；民辦學(xué)校的優(yōu)惠政策涉及財政、稅務(wù)、人事、社保、土地、金融、收費等多個政策領(lǐng)域，多部法律法規(guī)和多個政府部門，沒有部門統(tǒng)一的規(guī)章政策”［8］。這種部門權(quán)力割據(jù)、各自為政的局面無疑是分類管理的巨大阻力，僅靠教育部門的一己之力，改革很難向前推進。因此，完善頂層設(shè)計，制定出協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策就成為關(guān)鍵所在。要適時修改教育法、民辦教育促進法等法律法規(guī)，由國務(wù)院出臺民辦教育改革發(fā)展的總體方案，實現(xiàn)部門和地方的通力配合。

第三，推行地方先行試點，汲取經(jīng)驗總結(jié)教訓(xùn)。實施一項改革，既可以自上而下，實行“全國一盤棋”，也可以自下而上，由地方先行，取得經(jīng)驗后再著手推廣。就民辦學(xué)校分類管理而言，目前很多具體問題還需要不斷摸索，特別是在應(yīng)否分類、怎樣分類雖有一定共識但尚存爭議的背景下，最合適的做法就是采取自下而上的路線，即由條件成熟的地方先展開必要的試點，取得經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題之后及時調(diào)整，在取得充分經(jīng)驗的基礎(chǔ)上向全國推開，如此不失為一種相對穩(wěn)妥的策略。

［1］吳霓，等.民辦教育分類管理研究報告［R］.北京：中國教育科學(xué)研究院，2014：68.

［2］教育部.2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［N］.中國教育報，2015-07-31（2）.

［3］中國民辦教育協(xié)會.關(guān)于民辦教育十大問題與對策建議的報告［Z］.2011-01-10.

［4］王善邁.民辦教育分類管理探討［J］.教育研究，2011，（12）：32-36.

［5］陳長河.我市民辦學(xué)校率先實行分類管理［N］.溫州日報，2012-05-08（9）.

［6］寧吉喆.2015中國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢與對策——國務(wù)院研究室調(diào)研成果選［M］.北京：中國言實出版社，2015：340.

［7］董圣足.民辦學(xué)校分類管理的制度構(gòu)架：國際比較的視角［J］.教育發(fā)展研究，2013，（9）：14-20.

［8］上海市教育委員會.上海推進民辦教育分類管理情況匯報［Z］.2014-04-10.

（責(zé)任編輯：趙曉梅；責(zé)任校對：徐治中）

The Foundation and Path of Private Schools Classified Management

LU Wei
（Xiamen University，Xiamen Fujian 361005）

In private education field，investments and donations coexist.However，there is no private school classified management，which has brought many problems.Today，regardless of the internal contradictions in private education development，or from the economic environment，ideological basis and policy trends，private school classification management is feasible.Classification management should adhere to the diversity orientation，allow the harmonious coexistence of non-profit and for-profit private schools；adhere to the public interest orientation，focus on the development of non-profit private schools；adhere to the fairness orientation，take targeted management measures to the two private schools.The practice of classification management is rational division the two private schools，improve classification registration system，the non-profit private school registered as public service unit，the for-profit private school registered as corporation，and implement the supporting policies which base on a principle of“combination of integrated support and differentiated treatment”.In the implementation process，we should learn experience from the developed countries，seeking local management mode；breaking the fragmented situation，departments and local governments should work together；implementation local pilot，learn experience and summarize lessons.

private school；classified management；foundation；basic path

G648.7

A

1674-5485（2016）09-0053-06

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“民辦學(xué)校分類管理政策研究”（11JZD043）。

盧威（1985-），男，江蘇沛縣人，廈門大學(xué)教育研究院博士后研究人員，博士，主要從事高等教育理論、高等教育管理研究。