王慶如

（深圳市教育科學(xué)研究院，廣東 深圳 518029）

治理理論視角下教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的困境與路向①

王慶如

（深圳市教育科學(xué)研究院，廣東 深圳 518029）

衡量教育督導(dǎo)體系現(xiàn)代化的主要標(biāo)準(zhǔn)是法制化、制度化與規(guī)范化、結(jié)構(gòu)一體化、過程民主化和效率最大化。然而，治理理論視角下教育督導(dǎo)現(xiàn)代化陷入法治化程度不足、制度化與規(guī)范化程度不高、規(guī)范的市場和成熟的社會組織“缺位”、督導(dǎo)過程民主化缺失等困境。為此，需要從完善教育督導(dǎo)體系的法制基礎(chǔ)、構(gòu)筑一體化的教育督導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)教育督導(dǎo)行為者的專業(yè)化發(fā)展等方面推進(jìn)教育督導(dǎo)現(xiàn)代化。

治理理論；教育督導(dǎo)；現(xiàn)代化

推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，標(biāo)志著我國教育改革和發(fā)展的新趨勢。教育管辦評分離是大力推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，是加快政府教育職能轉(zhuǎn)變和邁向教育善治的必由之路。本文嘗試將治理理論應(yīng)用到我國的教育督導(dǎo)改革中，探索在治理理論視域下健全和完善現(xiàn)代化教育督導(dǎo)體系的方式與路徑。

一、治理理論視角下教育督導(dǎo)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)90年代以來，西方學(xué)者從學(xué)理上對治理作出了新的界定。詹姆斯·N·羅西瑙（J.N.Rosenau）是治理理論的主要創(chuàng)始人之一，他認(rèn)為：治理是一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制。治理不同統(tǒng)治的含義，治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動是不需要依靠政府和國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。［1］英國學(xué)者羅伯特·羅茨（R.Rhodes）認(rèn)為：治理涉及一個全新的社會統(tǒng)治、控制方式轉(zhuǎn)型的過程。［2］

（一）治理的概念解釋

中國學(xué)者于20世紀(jì)90年代中后期，最早介紹“治理”的學(xué)者是智賢。［3］我國學(xué)者俞可平認(rèn)為：治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。［4］治理的終極目的是最大限度地增進(jìn)公共利益。治理的核心理念為：一是治理意味著政府不再是唯一的治理主體。治理的組織載體和參與角色呈現(xiàn)多樣性、多元化趨勢。二是治理運(yùn)行的制度結(jié)構(gòu)與組織基礎(chǔ)，是多中心治理模式的形成和社會網(wǎng)絡(luò)組織體系的構(gòu)建。三是治理模式是國家（政府）—市場—公民社會三維關(guān)系的組合，并形成權(quán)力依賴。四是治理不斷尋求“以民眾為中心”（people-centered），［5］以求解決社會問題、突破管理困境、增進(jìn)公民福祉的策略等。五是治理發(fā)展的必然趨勢是各種利益相關(guān)者（stakeholders）參與到公共政策制定和執(zhí)行。

（二）教育督導(dǎo)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)

作為國家治理體系的重要組成部分，教育督導(dǎo)體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，導(dǎo)引著教育領(lǐng)域綜合改革的實(shí)踐探索。借鑒俞可平教授提出的國家治理體系現(xiàn)代化的“五標(biāo)準(zhǔn)”以及教育治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國教育督導(dǎo)實(shí)踐，教育督導(dǎo)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)可以歸納為以下五個方面：一是教育督導(dǎo)法治化。教育督導(dǎo)應(yīng)依據(jù)國家的相關(guān)教育法律法規(guī)的框架開展，在權(quán)力運(yùn)行、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度設(shè)計(jì)等方面能夠嚴(yán)格以現(xiàn)行法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，指導(dǎo)實(shí)踐探索和創(chuàng)新。二是教育督導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的制度化與規(guī)范化。教育督導(dǎo)有比較完善、規(guī)范的權(quán)力配置與運(yùn)行制度安排，使得各種類型的教育督導(dǎo)權(quán)力和責(zé)任能夠不斷明確，做到合理、合法的使用。在教育督導(dǎo)實(shí)踐中，所有治理主體包括政府、學(xué)校、社會組織以及家庭等，享有和使用的公共教育權(quán)力的范圍和發(fā)揮權(quán)力效用的程度，是教育督導(dǎo)體系是否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的決定因素。三是教育督導(dǎo)體系結(jié)構(gòu)一體化。教育督導(dǎo)體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該是政府—市場—社會的“三位一體”，這三者之間的協(xié)調(diào)性關(guān)系決定著教育督導(dǎo)體系的現(xiàn)代化水平。依據(jù)治理理論“三元結(jié)構(gòu)”假設(shè)，“三位一體結(jié)構(gòu)”是教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的基本要求。四是督導(dǎo)過程民主化。在教育督導(dǎo)過程中，要充分聽取和采納各級各類督導(dǎo)主體的意見和建議，尤其是學(xué)校和家庭。這一標(biāo)準(zhǔn)主要考察教育督導(dǎo)的制度制定、執(zhí)行和評價，能否體現(xiàn)督導(dǎo)主體的意志和主張。五是督導(dǎo)效率最大化。效率最大化是教育督導(dǎo)體系現(xiàn)代化內(nèi)在要求和根本目標(biāo)的體現(xiàn)。在教育督導(dǎo)實(shí)踐中，教育督導(dǎo)服務(wù)能力，能否引導(dǎo)學(xué)校健康發(fā)展、有序運(yùn)行，是衡量教育督導(dǎo)現(xiàn)代化水平的重要依據(jù)。

二、治理理論視角下教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的困境

教育督導(dǎo)現(xiàn)代化是深化教育管理體制改革的突破口，對于提升教育質(zhì)量、引導(dǎo)學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展的作用更是毋庸置疑。但在我國目前的教育生態(tài)下，依據(jù)治理理論，當(dāng)前存在教育督導(dǎo)法制不健全、督導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)不完善、督導(dǎo)效率低下等，對教育治理體系現(xiàn)代化的形成產(chǎn)生阻礙。

（一）教育督導(dǎo)法治化程度不足

一是法律條文的操作性不強(qiáng)。我國雖然在《中華人民共和國教育法》第二十四條中規(guī)定“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評估制度”，在《中華人民共和國義務(wù)教育法》第八條中規(guī)定“人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)”，雖然都對實(shí)行教育督導(dǎo)作了規(guī)定，但是并沒有明確規(guī)定教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、隊(duì)伍和工作機(jī)制，因而造成了雖有法律規(guī)定，但難以執(zhí)行落實(shí)的現(xiàn)狀。

二是督導(dǎo)條例的法律效力有限。1991年國家教委頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》也做出了相應(yīng)規(guī)定，以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出盡快出臺《教育督導(dǎo)條例》，盡快建立和完善教育督導(dǎo)法規(guī)。與英國1998年《教育改革法》、1992年頒布的《家長法案》和《市民法案》相比，我國頒布的《教育督導(dǎo)條例》以及各地頒布的教育督導(dǎo)條例，由于條例本身的法律效力低于法律，可以說這些條例都存在法律效力較弱的問題，因此我國教育督導(dǎo)的法制化以及執(zhí)行力和操作性仍待提高。

（二）教育督導(dǎo)的制度化與規(guī)范化程度不高

一是督導(dǎo)制度不完善。早在170年前，英國就認(rèn)為督導(dǎo)是教育管理制度不可缺少的一部分。雖然沒有明確提出“督導(dǎo)制度是管理體制重要組成部分”這一說法，但是英國教育督導(dǎo)制度是與其國家教育管理體制同步建立。而我國在150年后意識到?jīng)]有督導(dǎo)監(jiān)督，教育就會出現(xiàn)一些問題，因而重新恢復(fù)建立教育督導(dǎo)制度，將其作為加強(qiáng)教育管理的重要手段。由于我國教育督導(dǎo)制度不完善，因而存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不獨(dú)立、督導(dǎo)責(zé)權(quán)不明晰、督學(xué)遴選和培養(yǎng)制度缺失、督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用不力等問題。

二是督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性。我國《教育督導(dǎo)條例》第四條雖然明確規(guī)定，各級政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。但是在實(shí)際操作中，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)基本都隸屬于同級政府的教育行政管理部門，且按照教育行政部門的組織部署進(jìn)行督導(dǎo)，因而教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置和獨(dú)立行使權(quán)利并沒有得到真正落實(shí)。而現(xiàn)代教育督導(dǎo)體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該是政府—市場—社會的“三位一體”，由于我國教育督導(dǎo)很強(qiáng)的行政性，因而政府強(qiáng)勢、市場和社會的作用嬴弱，造成督導(dǎo)體系中的職能結(jié)構(gòu)失衡，無法形成三位一體的督導(dǎo)結(jié)構(gòu)。

三是督導(dǎo)工具及方法不規(guī)范。從目前督導(dǎo)體系工作采用的評估工具來看，督政、督學(xué)、質(zhì)量監(jiān)測的指標(biāo)還不完善。而且目前的督導(dǎo)方式主要是：實(shí)地調(diào)研、教師訪談、調(diào)查問卷、座談會等，根據(jù)督學(xué)自身的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識進(jìn)行判斷的經(jīng)驗(yàn)法。這與督導(dǎo)工具方法規(guī)范化以及國家最新的關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革的要求還相差甚遠(yuǎn)。

（三）規(guī)范的市場和成熟的社會組織“缺位”

一是規(guī)范的市場“缺位”。規(guī)范的市場是指在法規(guī)和現(xiàn)代管理意識下的自由、公平、開放、競爭的市場。然而，當(dāng)前有關(guān)教育督導(dǎo)的法規(guī)尚不完善，導(dǎo)致運(yùn)用公平的市場機(jī)制遴選優(yōu)秀的教育督導(dǎo)社會組織的作用未能發(fā)揮，因而通過規(guī)范的市場競爭提供多元化教育服務(wù)的作用也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

二是成熟的社會專業(yè)組織“缺位”。一方面是由于中國式管理思維模式的制約。政府習(xí)慣通過嚴(yán)格的控制與監(jiān)管來維護(hù)正常的社會管理，對“先天獨(dú)立性不足”的非政府組織抱著“不信任”態(tài)度，因而治理理論的多元主體合作共治無法完整呈現(xiàn)。［6］同時，我國社會督導(dǎo)專業(yè)組織發(fā)展起步較晚，也缺乏相應(yīng)的培育，導(dǎo)致能夠提供和參與優(yōu)質(zhì)教育督導(dǎo)服務(wù)的能力不足。另一方面是因?yàn)楫?dāng)前現(xiàn)有的社會組織，基本上都是半官方性質(zhì)、行政化傾向比較嚴(yán)重，并且與政府保持著一定的順從性和依附性。這造成現(xiàn)有的社會督導(dǎo)組織，在教育質(zhì)量評估、認(rèn)證等方面應(yīng)有的獨(dú)立性、專業(yè)性與權(quán)威性較弱，其評估結(jié)果的公正和客觀性也受到質(zhì)疑。因而非政府組織參與公共教育治理的行為只能是游離在政府與市場邊緣。

（四）督導(dǎo)過程民主化缺失

一是督導(dǎo)過程缺少利益相關(guān)者的參與。教育督導(dǎo)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)就是在教育督導(dǎo)方面作出的重要決策、具體制度、執(zhí)行和評價等，體現(xiàn)利益相關(guān)者的意志和主張。而在我國，各種類型教育督導(dǎo)主要是體現(xiàn)教育管理部門的意志，而學(xué)校、教師、家長以及社區(qū)等利益相關(guān)者參與督導(dǎo)評估的民主過程是缺失的，因而不能體現(xiàn)利益相關(guān)者的意志和意見。這難免導(dǎo)致督導(dǎo)結(jié)果有失偏頗，缺乏說服力，缺乏相互監(jiān)督和制約。

二是教育督導(dǎo)評價缺乏公信力。由于我國基本上是政府辦學(xué)、政府評價的模式，而社會專業(yè)評價機(jī)構(gòu)和公眾參與評價的缺失，造成了評價的公信力不高。政府既是辦學(xué)者也是評價者，而且掌握著所有評價過程和評價結(jié)果。社會、家長等都難以真正參與和發(fā)表意見，因而一些督導(dǎo)結(jié)論并不符合事實(shí)，沒有體現(xiàn)督促引導(dǎo)的價值，甚至出現(xiàn)尋租和走過場的現(xiàn)象。從目前我國教育督導(dǎo)內(nèi)容看，教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生課業(yè)成績的評價占據(jù)了督導(dǎo)評價的重要比重，而教學(xué)質(zhì)量的體現(xiàn)只是在考試中的成績排名，反而對于學(xué)生綜合素質(zhì)培養(yǎng)、學(xué)校評價的發(fā)展性指標(biāo)則顧及很少，因而這樣的督導(dǎo)評價結(jié)果很難具有讓人心服口服的公信力。

（五）督導(dǎo)效率不高

一是督學(xué)專業(yè)化程度不高。一方面目前還沒有嚴(yán)格的督學(xué)遴選及培訓(xùn)考核制度，另一方面督學(xué)主要是由兼職人員構(gòu)成。以深圳市為例，目前市567名督學(xué)中兼職督學(xué)占總?cè)藬?shù)89.4%，有行政職務(wù)的占70%。［7］因此，督學(xué)的專業(yè)化程度不高，嚴(yán)重制約了督導(dǎo)效果和權(quán)威性。

二是督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用的效率低下，造成走過場現(xiàn)象。很多建議和意見都不能落實(shí)，學(xué)校的訴求無法解決，督學(xué)提出的改進(jìn)要求學(xué)校也無法做到，缺少后期的督導(dǎo)，所以很多的改進(jìn)意見都留在紙面上。

三是評估工具存在缺陷。當(dāng)前我們的辦學(xué)水平評估使用的問卷在設(shè)計(jì)、應(yīng)用、結(jié)果匯總、分析、檢驗(yàn)等方面都存在缺陷。教師、家長、學(xué)生問卷都是固定問題，問題單一，多以封閉性問題為主，全市一卷通用，沒有兼顧學(xué)校的個性化需求，在使用時容易造假。許多學(xué)校都是提前做好問卷，家長、教師等問卷滿意度竟高達(dá)100%。而且，實(shí)施過程中不周密，家長問卷與教師問卷以滿意度調(diào)查為主，難以達(dá)到預(yù)計(jì)的檢測功能，滿意度調(diào)查的文本數(shù)據(jù)可靠性大打折扣。由此可見，目前的評估仍然還停留在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的層面，缺乏科學(xué)的評估工具支撐。

此外，評價方法過于追求量化，評估方法的量化固然重要，但是如果唯量化就會適得其反。過分追求行政下達(dá)的數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，往往為數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)收集淪為形式。這就使得督學(xué)為了完成評估報(bào)告的要求，紛紛忙于搜集數(shù)據(jù)，這都是唯量化傾向?qū)е碌慕Y(jié)果。學(xué)校是極其復(fù)雜的組織機(jī)構(gòu)，學(xué)生發(fā)展的生動性和豐富性、學(xué)校內(nèi)在的文化和精神等都難以用抽象的數(shù)據(jù)完全表現(xiàn)出來。

三、治理理論視角下教育督導(dǎo)現(xiàn)代化路向

教育督導(dǎo)改革有助于深化教育領(lǐng)域綜合改革，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，其現(xiàn)代化路向就是從傳統(tǒng)樣態(tài)向善治形態(tài)變遷的過程。

（一）完善教育督導(dǎo)體系的法規(guī)基礎(chǔ)

一是加強(qiáng)教育督導(dǎo)立法。從實(shí)施“督政”來看，要保證教育督導(dǎo)的法律對違背教育法規(guī)、教育方針、教育規(guī)律的錯誤做法能夠進(jìn)行有效監(jiān)督檢查和制止。［8］從“督學(xué)”實(shí)踐來看，要保證教育督導(dǎo)能夠深入教育管理實(shí)踐、課堂教學(xué)實(shí)踐，引導(dǎo)教育管理能力提升和推薦教學(xué)改革，能夠促進(jìn)教育督導(dǎo)職能的有效發(fā)揮。從“監(jiān)測”的內(nèi)容看，能夠確保學(xué)生的健康發(fā)展。要做到體現(xiàn)督導(dǎo)法規(guī)的原則性和規(guī)范性，又要力求使法規(guī)條文具有較強(qiáng)的操作性;要考慮到教育督導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的需要，也要考慮到教育督導(dǎo)制度未來發(fā)展的需要。

二是進(jìn)行完整的制度設(shè)計(jì)與探索，促進(jìn)教育督導(dǎo)體系的制度創(chuàng)新。英國是世界上建立督導(dǎo)制度最早的國家之一，從1839年發(fā)展到今天已經(jīng)非常完善和成熟。完善從督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置、督學(xué)任職條件、督學(xué)職責(zé)、督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用等方面的制度設(shè)計(jì)，并作出明確清晰的規(guī)定。逐步加強(qiáng)督學(xué)的專業(yè)性和權(quán)威性，逐步獨(dú)立于行政、不受行政影響。為了提高督導(dǎo)與評價的科學(xué)性、系統(tǒng)性、和客觀性，完善教育督導(dǎo)制度設(shè)計(jì)，對于不斷提高督導(dǎo)效率是非常重要的。

三是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是有效開展工作的重要前提。英國具有獨(dú)立的國家教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，法國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)雖隸屬于教育行政部門，但也獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。目前，我國各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)都是各級教育行政部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，都是按照教育行政部門的組織部署進(jìn)行督導(dǎo)，沒有獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。按照《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出的“建立相對獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督導(dǎo)職能”的要求，國家層面的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，可在國務(wù)院設(shè)立“國家教育督導(dǎo)委員會”，委員會下設(shè)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，由教育部代管，直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)，體現(xiàn)“相對的獨(dú)立性”。同時，科學(xué)設(shè)置其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，分別承擔(dān)各級各類教育督導(dǎo)評估的組織協(xié)調(diào)、政策制定以及評估指標(biāo)體系研究等，保證其獨(dú)立行使教育督導(dǎo)職能。

（二）構(gòu)筑一體化教育督導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)

一是建立三位一體的教育督導(dǎo)體系。教育督導(dǎo)體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該是政府—市場—社會的“三位一體”，應(yīng)盡快出臺“三位一體”督導(dǎo)體系實(shí)施方案。《教育督導(dǎo)條例》《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》等文件已經(jīng)從全國層面，對建立督政、督學(xué)、監(jiān)測“三位一體”的督導(dǎo)新體系提出了指導(dǎo)性意見和明確要求。建議以省政府名義出臺《各地構(gòu)建督政、督學(xué)、監(jiān)測“三位一體”督導(dǎo)體系實(shí)施方案》，明確落實(shí)“三位一體”教育督導(dǎo)新體系的主體、相關(guān)責(zé)任、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)測機(jī)制等問題。同時，還要加強(qiáng)“三位一體”的配套制度建設(shè)，完善“三位一體”的政策體系。適當(dāng)增加教育督導(dǎo)具體政策的配套，形成各級教育督導(dǎo)政策有機(jī)結(jié)合的教育督導(dǎo)政策體系，進(jìn)而從根本上完善教育督導(dǎo)制度，提高教育督導(dǎo)工作的指導(dǎo)性和可操作性。

二是健全和完善現(xiàn)代教育督導(dǎo)體系。健全、獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是有效開展督導(dǎo)工作的重要前提。英國具有獨(dú)立的國家教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，法國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)雖隸屬于教育行政部門，但也獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。目前，我國各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)都是各級教育行政部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，都是按照教育行政部門的組織部署進(jìn)行督導(dǎo)，沒有獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。按照《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出的“建立相對獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督導(dǎo)職能”的要求，國家層面的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，可在國務(wù)院設(shè)立“國家教育督導(dǎo)委員會”，委員會下設(shè)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，由教育部代管，直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)，體現(xiàn)“相對的獨(dú)立性”。健全和完善督政、督學(xué)、監(jiān)測評估“三位一體”的現(xiàn)代教育督導(dǎo)體系，其特征包括：督導(dǎo)對象需涵蓋各級各類教育機(jī)構(gòu)，督導(dǎo)內(nèi)容包括各級各類教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量等，形成現(xiàn)代教育督導(dǎo)體系。

三是完善教育督導(dǎo)結(jié)果使用制度，增強(qiáng)其權(quán)威性和實(shí)效性。實(shí)行嚴(yán)格有效的問責(zé)機(jī)制、獎罰分明，既是轉(zhuǎn)變教育部門職能、提高教育政策執(zhí)行力的迫切需要，也是有效行使督政職能、協(xié)調(diào)有關(guān)部門和地方政府履行教育職責(zé)的迫切需要。一些重大督導(dǎo)評估活動，教育監(jiān)督部門還要爭取相關(guān)職能部門配合，明確分工、各司其職、各負(fù)其責(zé)、互相支持，加強(qiáng)部門之間互相配合和協(xié)作，增強(qiáng)督導(dǎo)的科學(xué)性和權(quán)威性，保證督導(dǎo)公開、公正、公平。為保證督導(dǎo)常態(tài)化，還需要通過公開投訴信箱、接聽投訴電話、網(wǎng)絡(luò)交流等多種渠道，翔實(shí)掌握公眾滿意度，協(xié)同有關(guān)部門，重點(diǎn)對群眾滿意度低的地區(qū)開展督導(dǎo)檢查，實(shí)行督導(dǎo)獎懲、問責(zé)機(jī)制，從而更好落實(shí)教育督導(dǎo)結(jié)果。

（三）建立教育督導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)

一是引導(dǎo)社會力量參與教育質(zhì)量評估和督導(dǎo)。通過政府購買服務(wù)的方式，培育和扶持一批專業(yè)的第三方教育評估機(jī)構(gòu)，從而在管辦評分離的背景下，破解目前固有模式，切實(shí)保障教育督導(dǎo)評估的客觀公正，形成教育督導(dǎo)的社會力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化教育督導(dǎo)的多元參與協(xié)作發(fā)展。

二是政府管理部門的職能和角色“回歸本位”。在教育管理和評價工作中，我國的教育行政管理部門的身份既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，這樣的評價模式已經(jīng)不能適應(yīng)教育治理現(xiàn)代化的要求。因此，“宏觀引導(dǎo)、監(jiān)管及提供服務(wù)”成為教育行政管理部門的新角色。教育督導(dǎo)作為一項(xiàng)公共事務(wù)，教育行政部門的管理是不可或缺的，符合治理觀點(diǎn)的做法是：教育行政管理部門制定宏觀政策與評核標(biāo)準(zhǔn)，具體的教育質(zhì)量評估和監(jiān)測工作，由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)完成。

三是引進(jìn)國際化的教育評估組織。國外教育發(fā)達(dá)國家的非政府組織的教育質(zhì)量監(jiān)測水平很高，而且作為政府治理教育的有力補(bǔ)充，不斷深入地介入到教育政策、教育規(guī)劃、教育制度和教育方案的制定與評估中去，發(fā)揮其應(yīng)有的“補(bǔ)償性功能”。

（四）實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)行為者的專業(yè)化

一是建立督導(dǎo)人員資格準(zhǔn)入及考核制度。參照美、英政府的教育督導(dǎo)制度，建立督學(xué)專業(yè)水平和行政素養(yǎng)的綜合考核方式、任期制度等，在年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)方面嚴(yán)格遴選，保證督學(xué)的高素質(zhì)、高水平，樹立我國督學(xué)的專業(yè)權(quán)威，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)工作的規(guī)范化、制度化、高效化。

二是增加設(shè)置督學(xué)的專職崗位。各地應(yīng)增加專職督學(xué)的崗位設(shè)置和財(cái)政支出。目前的這種兼職督學(xué)為主，專兼職督學(xué)結(jié)合的方式，在一定程度大大弱化了督學(xué)的專業(yè)性，因?yàn)榇蠖鄶?shù)督學(xué)都有一定的行政職務(wù)，根本無法專門、專職從事督導(dǎo)工作。

綜上所述，隨著我國治理體制改革和教育改革的深入推進(jìn)，教育督導(dǎo)作為落實(shí)國家教育方針政策和保證教育質(zhì)量的監(jiān)控環(huán)節(jié)，教育督導(dǎo)體系現(xiàn)代化建設(shè)會越來越得到學(xué)術(shù)界和政府部門的重視。

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［2］［英］羅伯特·羅茨.新的治理［A］.俞可平.治理與善治［C］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：86-106.

［3］智賢.Governance：現(xiàn)代“治道”新概念［A］.劉軍寧：市場道德與國家理念［C］.上海：三聯(lián)書店，1995：56-57.

［4］俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架［J］.南京社會科學(xué)，2001，（9）：40-44.

［5］［?。莨埂ぢ?善治：以民眾為中心的治理［M］.國際行動援助中國辦公室編譯.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007：55.

［6］姜美玲.教育公共治理：內(nèi)涵、特征與模式［J］.全球教育展望，2009，（5）：39-46.

［7］王慶如.深圳市教育督導(dǎo)現(xiàn)狀調(diào)查與專業(yè)化發(fā)展研究報(bào)告［A］.深圳教育藍(lán)皮書2014年卷［R］.深圳：深圳海云天出版集團(tuán)，2015：207.

［8］孟鳳英.制約教育督導(dǎo)職能發(fā)揮的成因與對策［J］.教育評論，2009，（10）：61-63.

（責(zé)任編輯：于 翔；責(zé)任校對：趙曉梅）

The Plight and Direction Modernization Education Supervision System Based on Governance Theory

WANG Qingru
（Shenzhen Education Science Research Institute，Shenzhen Guangdong 518029）

The main measure of modernization education supervision system are the legalization，institutionalization and standardization，integration of structure,process of democratization and efficiency maximization.Under governance theory perspective，however，the plights of the supervision are low law degree，do not have a high level of institutionalization and standardization，“absence”of the standard market and mature social organization，the process lack of democratization.For this，we need to improve the legal basis of the education inspection system，building the integratedsupervisionstructure，strengthentheprofessionalofsuperintendent.

the governance theory；education supervision；modernization

G647

A

1674-5485（2016）12-0035-05

深圳市教育規(guī)劃2015年度重大招標(biāo)課題“深圳市教育管、辦、評一體化機(jī)制研究”（zdzz15011）。

王慶如（1974-），女，江蘇宜興人，深圳市教育科學(xué)研究院副研究員，博士，主要從事教育督導(dǎo)研究。