●夏和飛

芻議部門職能、活動、目標、預算的分解與匹配
——以X地區(qū)安全生產監(jiān)督管理局部門整體支出績效評價為例

●夏和飛

本文結合X地區(qū)財政局委托上海聞政管理咨詢有限公司承擔的2014年度X地區(qū)安全生產監(jiān)督管理局部門整體支出績效評價工作，闡述如何通過部門職能、活動、目標、預算的分解與匹配，將部門職能分解，并將各項職能與部門工作活動及部門支出預算相結合，同時將預算績效目標與部門職能相匹配，從而對各項職能的管理、執(zhí)行、效果各方面設置部門整體支出評價指標體系，完成部門整體支出績效評價。

部門整體支出評價 部門職能 目標 預算匹配

部門整體支出績效評價是圍繞部門職能，洞悉部門人、財、物資源與部門職能匹配情況，從而從更加宏觀的層面把握單位（部門）的職能履行情況，從整體支出效益分析中更加精確地查找問題，進而有的放矢地改進。因此，如何將部門職能與部門工作活動進行合理分解，并與部門戰(zhàn)略目標、中長期目標及年度目標，同時與部門整體支出相匹配，對部門整體支出績效評價至關重要。

一、部門概況

2002年5月，X地區(qū)成立安全生產監(jiān)察局。2005年1月，X地區(qū)成立安全生產監(jiān)督管理局，為地區(qū)政府工作部門。根據(jù)《中共X地區(qū)委員會、X地區(qū)人民政府關于印發(fā)〈X地區(qū)人民政府機構改革方案〉的通知》（下文簡稱三定方案），X地區(qū)安監(jiān)局主要負責全區(qū)的安全生產綜合監(jiān)管、監(jiān)督檢查、生產安全事故調查處理和行政許可初審等工作，并承擔X地區(qū)安全生產委員會辦公室的工作。為科學合理的評價部門整體支出，評價組對被評單位進行了充分深入的調研了解，從部門職能、活動、目標、預算四個方面進行了梳理。

（一）部門職能

X地區(qū)安監(jiān)局是區(qū)政府主管全區(qū)安全生產監(jiān)督管理并行使執(zhí)法監(jiān)督職能的工作部門，根據(jù)三定方案，其主要職能包括相關政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行、X地區(qū)安全生產綜合監(jiān)督管理責任、安全生產事故統(tǒng)計報告和安全生產行政執(zhí)法統(tǒng)計處理調查工作、安全生產方面的宣傳教育培訓工作、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督工作等。

（二）部門活動

X地區(qū)安監(jiān)局內設辦公室、綜合管理科（掛職業(yè)安全健康監(jiān)督科牌子）、監(jiān)察審理科、危險化學品管理科，局下設安全生產監(jiān)察大隊（下文簡稱監(jiān)察大隊）。其中辦公室主要工作活動包括黨政、人事、財務、后勤、公文、檔案等；綜合管理科主要工作活動包括安全生產培訓、指導協(xié)調安全生產工作、安全工作的督查考核評比等；監(jiān)察審理科包括生產安全事故的調查處理、監(jiān)督事故隱患的整改、對有關安全生產行政執(zhí)法案件的審理工作等；危險化學品管理科主要工作活動包括危險化學品生產經(jīng)營儲存運輸使用單位的安全生產綜合監(jiān)督管理工作、組織實施危險化學品安全專項整治工作、參與危險化學品從業(yè)單位生產安全事故的調查處理工作等；安全生產監(jiān)察大隊主要工作活動包括對生產經(jīng)營單位的安全生產工作進行檢查督促和指導、對違法違規(guī)行為依法實施行政處罰、參與全區(qū)安全生產大檢查專項檢查等。

（三）部門目標

作為X地區(qū)安全生產部門監(jiān)管部門，X地區(qū)安監(jiān)局總體目標為：緊緊圍繞促進經(jīng)濟發(fā)展和確保社會穩(wěn)定的大局，以落實各級安全生產責任制為重點，認真履行安全監(jiān)管職責，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，改善安全生產基礎管理工作，加大安全監(jiān)督力度和宣傳力度，深化安全專項整治，治理重大事故隱患，實現(xiàn)X地區(qū)安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定。

（四）部門預算

2014年，X地區(qū)安監(jiān)局（不包含安全生產監(jiān)察大隊）預算支出為827.64萬元，年中根據(jù)人員定額支出標準及部門工作計劃進行了預算調整，調整后的預算支出為889.13萬元，支出決算數(shù)為835.66萬元；X地區(qū)安全生產監(jiān)察大隊預算支出為378.39萬元，調整后的預算支出為420.36萬元，支出決算數(shù)為374.27萬元。部門支出包括基本支出及項目支出，其中基本支出主要包括人員支出及部門公用支出，用于保障部門正常運轉；項目支出主要包括從業(yè)人員培訓、安全生產培訓宣傳費、標準化建設評審費、職業(yè)健康監(jiān)督檢測費等支出。

二、部門職能、活動、目標、預算的分解和匹配

部門整體支出績效評價是圍繞部門職能，洞悉部門人、財、物資源與部門職能匹配情況，對部門整體職能履行情況進行考察的一種方式，因此在評價組開展評價時優(yōu)先對部門職能進行了分解，同時，為考量各項職能從資金投入、管理、職能履行到履行產生的效益情況，并結合目標導向的預算編制要求，評價組將部門的活動、預算、目標進行分解，并與分類的職能進行匹配。

針對X地區(qū)安監(jiān)局部門職能，評價組結合部門組織架構及各科室職能，對X地區(qū)安監(jiān)局職能進行了整理分類，分為安全生產基層基礎工作、職業(yè)健康監(jiān)管、安全生產監(jiān)管、安全管理四塊主要職能，并將各塊職能與負責科室進行了匹配，分解后的部門職能詳見表1。

在確定部門職能分類之后，評價組以此為依據(jù)，將各項部門職能下的十二五規(guī)劃、部門年度工作內容、年度專項資金支出、年度目標進行細化分解，同時根據(jù)部門職能戰(zhàn)略目標，對部門整體職能目標進行匯總整理，形成職能—活動—目標—預算的分解匹配表，詳見表2。

三、部門整體支出績效評價指標體系的設計

本次整體支出績效評價指標體系參照財政部《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）及《本地區(qū)部門整體支出績效評價操作方案》設計，包括部門決策、部門管理、部門績效三部分內容。部門決策類指標按照職能—中長期規(guī)劃—年度計劃的思路考量部門決策的科學性、合理性，部門管理類指標通過人、財、物的配置情況從資金投入、財務管理、人員及資產管理、部門工作管理等方面對部門整體情況進行考量，部門績效類指標從部門履職情況到部門履職產生的效益情況及能力建設和可持續(xù)影響進行考量。

表1 X地區(qū)安監(jiān)局職能明細表

其中，作為部門整體支出績效評價指標體系最核心的部門履職及效益情況，根據(jù)上文梳理的X地區(qū)安監(jiān)局職能—活動—目標—預算的分解匹配表從履職及效益兩方面進行指標設計，詳見表3。

如針對職業(yè)健康監(jiān)管職能，為達成部門加強職業(yè)健康監(jiān)管的十二五規(guī)劃要求，X地區(qū)安監(jiān)局重點安排安全健康監(jiān)督科人員，同時通過職業(yè)健康監(jiān)督檢測費等經(jīng)費的投入，保證2014年完成用人單位職業(yè)病危害申報核查、建設項目職業(yè)衛(wèi)生審查、職業(yè)病危害因素專項檢測工作。因此在指標設計過程中，為考量部門職業(yè)健康監(jiān)管職能的履行情況，設置了C12職業(yè)健康監(jiān)管指標，從職業(yè)健康體系的建立情況、用人單位職業(yè)病危害申報工作完成率、職業(yè)項目衛(wèi)生審查、職業(yè)病危害因素專項檢測工作等方面對部門工作活動的開展進行考量，同時在部門效益中設置了C22職業(yè)健康監(jiān)管指標，從工礦商貿10萬人職業(yè)病發(fā)病率、職業(yè)衛(wèi)生檢查不合格企業(yè)整改完成率等方面對部門職業(yè)健康監(jiān)管職能履行所達成的效益進行了考量。

表2 X地區(qū)安監(jiān)局職能—活動—目標—預算的分解匹配表

從上表可以看出，部門職能履行與部門效果指標的設計參照表2，將部門的職能、工作活動、預算支出與部門目標進行匹配，從而全面、科學、合理地把握單位（部門）的部門職能履行情況，并對部門整體支出效益進行了分析。

表3 X地區(qū)安監(jiān)局部門整體支出績效評價部門績效類指標

四、關于部門職能、活動、目標、預算分解和匹配的進一步思考

通過對部門職能的梳理，對職能—活動—目標—預算的分解和匹配，評價組建立了較為科學合理的整體支出績效評價指標體系，從而分析了X地區(qū)安監(jiān)局的部門整體支出對部門基本運轉及部門職能履行的保障作用，總結了經(jīng)驗做法，找出資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進建議，提高了財政資金的使用效率。但同時部門整體支出仍處于探索階段，仍有許多問題值得探討和研究。

其一，部門整體績效目標未能與部門預算編制目標有機結合。評價組在項目開展中發(fā)現(xiàn)，目前各部門在資金支出過程中暫未形成“講求績效”的理念，部分項目支出預算編制缺乏完善的項目績效目標，無法與部門整體績效目標相匹配，評價組在進行部門職能—活動—目標—預算分解和匹配過程中缺少“目標”一環(huán)，對部門整體支出評價造成了不利的影響。因此建議各部門應充分結合部門職能及戰(zhàn)略規(guī)劃，以目標為導向編制預算，將績效目標作為預算編制的前提和基礎，提升預算編制的合理性。

其二，部門工作管理類指標僅針對部門工作進行梳理考察，未完全按照職能分解匹配的思路設計。部門工作管理類指標主要是考量部門各項工作活動在實施過程中的業(yè)務管理是否科學、規(guī)范。而在本次整體支出評價中，由于時間較為緊張，未能對整個部門各項職能業(yè)務管理實施流程要求進行完整充分的梳理，僅對部門重點工作及專項（監(jiān)督執(zhí)法、安全生產培訓、資金罰沒）進行梳理，對職業(yè)健康監(jiān)管等方面缺少梳理，缺乏完整性。因此，評價組在之后開展部門整體支出績效評價時，針對部門工作管理類指標，也按照部門職能—活動—目標—預算分解和匹配的思路進行各項職能活動管理指標的設置，做到各類職責活動與管理—履職—效益的指標相匹配，從而全面考量部門職能履行的績效情況。其三，部門整體支出績效評價與部門整體評價邊界模糊。在本次X地區(qū)安監(jiān)局部門整體支出績效評價過程中，評價組以整體支出為切入點，對部門整體職能履行、部門管理等進行了全方位的評價，覆蓋到部門方方面面。因此在項目實施過程中，有項目單位及專家提出，部門整體支出評價為財政委托評價，應針對財政支出進行評價，不宜擴大至對部門整體進行全面的評價。因此該問題有待各地區(qū)財政與項目單位形成完善統(tǒng)一的整體支出績效評價理念，確立“立足支出，以財評事”的原則，指導評價單位通過部門整體支出情況，分析對部門職能定位、中長期規(guī)劃、年度工作計劃的科學性、合理性，全面、客觀的反映年度履職情況和取得的成效。

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

劉國永等.2014.預算績效管理探索與思考叢書[M].鎮(zhèn)江：江蘇大學出版社。

（本欄目責任編輯：范紅玉）