文/趙秀玲

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中國(guó)基層協(xié)同治理的路徑選擇

文/趙秀玲

摘要：近些年尤其是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)基層已步入?yún)f(xié)同治理時(shí)代，這既表現(xiàn)在黨和國(guó)家的高度重視，又表現(xiàn)在基層治理的創(chuàng)新探索。這是一次革命性的歷史跨越，前后經(jīng)由了從漸變到驟變、緩慢到提速、量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化過(guò)程。不過(guò)，目前的基層協(xié)同治理還處于較低的層次，也面臨著諸多挑戰(zhàn)，如治理主體的失衡、素質(zhì)偏低、腐敗成風(fēng)都大大降低了協(xié)同效能。這就需要建立基層協(xié)同治理的監(jiān)督、協(xié)調(diào)機(jī)制，確立有助于協(xié)同治理的公共平臺(tái)，培育團(tuán)結(jié)合作、民主協(xié)商、群眾參與的協(xié)同文化氛圍。

關(guān)鍵詞：中國(guó)基層；協(xié)同治理；歷史演進(jìn)；協(xié)同文化

新世紀(jì)尤其是近年來(lái)，中國(guó)基層治理逐漸走出單一狹窄的模式，進(jìn)入多元參與、共治、協(xié)同發(fā)展的格局，從而為中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程提供了新的經(jīng)驗(yàn)與啟示。然而，對(duì)此，學(xué)術(shù)界卻缺乏足夠的研究，尤其缺乏系統(tǒng)深入的探討，這對(duì)于其未來(lái)發(fā)展是不利的。在中國(guó)基層進(jìn)行“協(xié)同共治”，具有其內(nèi)在的邏輯理路，也與中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展息息相關(guān)，其深刻內(nèi)涵與合理訴求應(yīng)予以高度重視。當(dāng)然，目前它還面臨巨大挑戰(zhàn)，需要在未來(lái)發(fā)展中做出適當(dāng)調(diào)整和改進(jìn)，以獲得更大的發(fā)展空間、動(dòng)力與效率。

一　中國(guó)基層步入?yún)f(xié)同治理時(shí)代

改革開(kāi)放至今30多年，中國(guó)社會(huì)發(fā)生歷史性巨變，其中基層治理所取得的成就最為突出。在中國(guó)基層治理中，最引人注目的是，由“單一政府管控”走向“多元協(xié)同治理”，這是一次具有革命性意義的歷史跨越，也是一次經(jīng)由漸變到驟變、緩慢到提速、量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化過(guò)程。大致說(shuō)來(lái)，中國(guó)基層協(xié)同治理可分為以下三個(gè)階段。

（一）萌生期：1978－2002年

早在20世紀(jì)90年代，隨著“社區(qū)建設(shè)”概念的提出，“協(xié)同治理”已初見(jiàn)端倪。如1991年民政部基層政權(quán)建設(shè)司城市處處長(zhǎng)馬學(xué)理強(qiáng)調(diào)：“大眾的參與是社區(qū)建設(shè)的第一基本原則?！薄吧鐓^(qū)合作是社區(qū)建設(shè)的第二個(gè)基本原則。社區(qū)建設(shè)不僅需要社區(qū)單位和居民積極開(kāi)展自助活動(dòng)，而且還需要社區(qū)的單位與居民通力進(jìn)行合作，尤其是各有關(guān)行業(yè)部門(mén)，要根據(jù)自己的特點(diǎn)，發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，把有關(guān)與社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步相聯(lián)系的各項(xiàng)指標(biāo)全面落實(shí)到基層，單靠哪一家包打天下都不行。既要有居民的積極性，又要有與社區(qū)工作相關(guān)的各方面的積極性。為了強(qiáng)化基層，需要各行各業(yè)一齊上，綜合治理，共建共管?！盵1]在此，盡管沒(méi)有直接提到“協(xié)同治理”的概念，但其所說(shuō)“大眾參與”“通力合作”“綜合治理”“共建共管”，非常明確地闡述了“協(xié)同共治”的性質(zhì)與精神。1993年，吳鐸教授又提出：“社區(qū)整合，指社區(qū)各要素之間彼此適應(yīng)與調(diào)節(jié)，以達(dá)到相互協(xié)調(diào)和良性運(yùn)行。社區(qū)整合主要表現(xiàn)為社區(qū)歸屬感的增強(qiáng)，社區(qū)成員積極性的提高，社區(qū)互助合作機(jī)制的健全，社區(qū)參與活動(dòng)的增多?！盵2]同年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)部部長(zhǎng)鄭啟新認(rèn)為：“我們過(guò)去在城市基層，只靠行政機(jī)制來(lái)辦事，區(qū)、街、居又有級(jí)別觀念，一級(jí)管一級(jí)，這條老路，我們是很習(xí)慣的。實(shí)際上，這些年的實(shí)踐有了突破，各地又創(chuàng)立了聯(lián)片共建的機(jī)制、企事業(yè)內(nèi)部設(shè)施對(duì)外開(kāi)放的機(jī)制、居民‘自主、自力、自我參與’的機(jī)制，這些，都很有新意?！盵3]這里的“整合”“相互協(xié)調(diào)”“互助合作”“聯(lián)片共建”等也是對(duì)于“協(xié)同共治”的另一表述。1998年，重慶市委、市政府頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，其中強(qiáng)調(diào)：“按照加強(qiáng)社區(qū)管理、強(qiáng)化社區(qū)功能、拓展社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)事業(yè)的工作思路，根據(jù)‘兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)’的城市管理新體制，要求建立和完善‘統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)一致、以塊為主、條塊結(jié)合、大眾參與’的社區(qū)建設(shè)新機(jī)制?！蓖瑫r(shí)，還確立堅(jiān)持“共管、共育、共建”的理路。還有，1999年山東省出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出三至五年的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)即是“建立‘以塊為主、條塊結(jié)合、分工科學(xué)、協(xié)作有力’的社區(qū)管理體制”。[4]可見(jiàn)，重慶市和山東省的“協(xié)同共治”意識(shí)非常明確。另外，作為社區(qū)治理典型的沈陽(yáng)市于1999年開(kāi)始進(jìn)行基層社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，被稱(chēng)為“沈陽(yáng)模式”。該模式通過(guò)調(diào)整社區(qū)規(guī)模，吸納單位參與社區(qū)建設(shè)，重構(gòu)了政府與自治組織間的責(zé)權(quán)關(guān)系，使社區(qū)成為“有黨和政府領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)各方面參與，群眾自治管理的區(qū)域性小社會(huì)，形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共建文明、共保平安的社會(huì)化自治管理”。[5]這種多元共治的機(jī)制建設(shè)是對(duì)“協(xié)同共治”的直接詮釋。不過(guò)，此時(shí)期的“協(xié)同共治”還處于萌生期，這是因?yàn)椋浩湟?，它表現(xiàn)出個(gè)別性、探索性、隨意性的特點(diǎn)。其二，社區(qū)建設(shè)尚未進(jìn)入社區(qū)治理層面。其三，此時(shí)的“協(xié)同共治”強(qiáng)調(diào)的是簡(jiǎn)政放權(quán)，以克服社區(qū)居委會(huì)高度行政化所致的自治功能不足，其協(xié)同多元主體性并未得到重視。但應(yīng)看到的進(jìn)步是，協(xié)同治理已破土而出，已沖破一元化政府管控的堅(jiān)硬外殼。

（二）確立發(fā)展期：2003－2011年

進(jìn)入新世紀(jì)尤其是黨的十六大以來(lái)，黨中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會(huì)”等發(fā)展目標(biāo)，加之學(xué)界“治理”和“善治”等理論的提出，這為中國(guó)基層社會(huì)發(fā)展確立了新的維度。2003年，胡錦濤在《樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》中指出：“確立和落實(shí)全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)于我們更好地堅(jiān)持發(fā)展才是硬道理的戰(zhàn)略思想具有重大意義?！盵6]2005年2月19日，胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專(zhuān)題研討班上的講話(huà)中進(jìn)一步指出：“各級(jí)政府要進(jìn)一步完善社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，提高依法管理社會(huì)的能力和水平，推動(dòng)建立政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)?！盵7]2007年，黨的十七大報(bào)告在“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”部分，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌兼顧”“協(xié)調(diào)發(fā)展”的重要性，并在“完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)”中提出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素?！薄昂椭C社會(huì)要靠全社會(huì)共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面。”[8]顯然，這一時(shí)期黨和政府站在戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)的“協(xié)同共治”，并將之放在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)和諧社會(huì)的背景下進(jìn)行，充分反映了其頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施決心。在這一大背景下，基層在“協(xié)同共治”方面涌現(xiàn)不少制度創(chuàng)新，較有代表性的是杭州下城區(qū)的“現(xiàn)代和諧‘五位一體’的目標(biāo)體系”和上城區(qū)的“參與式庭院改造”等“復(fù)合主體建設(shè)”模式、江蘇太倉(cāng)市的“政社互動(dòng)”、成都彭州市的社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”等，它們都較好體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀下基層治理和諧發(fā)展理念，具有“協(xié)同共治”的內(nèi)核和精神。如杭州下城區(qū)于2002年形成以“政府推動(dòng)力”“社區(qū)自治力”“社會(huì)參與力”“市場(chǎng)運(yùn)作力”為動(dòng)力的“四力合一”運(yùn)行模式，確立了建設(shè)“人本社區(qū)”“文化社區(qū)”“生態(tài)社區(qū)”“數(shù)字社區(qū)”的四位一體戰(zhàn)略目標(biāo)。進(jìn)入2004年，下城區(qū)又在建構(gòu)現(xiàn)代和諧社區(qū)過(guò)程中進(jìn)行了治理新探索，明確提出較為系統(tǒng)的現(xiàn)代和諧社會(huì)評(píng)價(jià)體系，這包括“五型并舉”（小康居住型、舊有小區(qū)型、高檔商住型、撤村建居型、排屋別墅型）的社區(qū)形態(tài)、“五位一體”（自治型、服務(wù)型、學(xué)習(xí)型、生態(tài)型和平安型）的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)體系、“五力合一”（黨、政府、社會(huì)、社區(qū)、市場(chǎng)）的運(yùn)作機(jī)制、“三評(píng)互動(dòng)”（星級(jí)社區(qū)評(píng)估、滿(mǎn)意社區(qū)評(píng)選、先進(jìn)單位評(píng)議）。[9]這是一個(gè)更具系統(tǒng)性、包容性和創(chuàng)新性的“協(xié)同共治”模式，反映了此時(shí)段中國(guó)基層治理的水平。不過(guò)，這一時(shí)期基層“協(xié)同共治”主要體現(xiàn)為縱向組織間的“協(xié)同治理”，以“政社互動(dòng)”為主，而橫向的“協(xié)同治理”探索較少。另外，雖然杭州的“社會(huì)復(fù)合主體”建設(shè)突出，它重視媒體、網(wǎng)絡(luò)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和市場(chǎng)等的多元參與，但這畢竟尚屬個(gè)案，多數(shù)地區(qū)的參與主體范圍不廣，參與內(nèi)容也較為有限。因此，本時(shí)期只能算是確立發(fā)展期。

（三）拓展深化期：2012至今

2012年之前，中國(guó)基層“協(xié)同共治”雖不乏創(chuàng)新點(diǎn)，但在全國(guó)范圍內(nèi)并未形成氣候，更未全面鋪開(kāi)。黨的十八大后，它呈現(xiàn)出全面拓展、推廣和深化的趨勢(shì)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中有這樣的表述：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！绷硗猓稕Q定》還強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道”。[10]顯然，加快拓展和深化社會(huì)治理體制改革，使之更為系統(tǒng)、全面，更富于協(xié)同性，更加生動(dòng)活潑，充分形成“協(xié)同共治”局面，這是十八大以來(lái)包括基層在內(nèi)的中國(guó)政治社會(huì)發(fā)展總綱。正是在此意義上，中國(guó)基層“協(xié)同治理”全面鋪開(kāi)，探索創(chuàng)新層出不窮。以2014年初國(guó)家民政部批準(zhǔn)設(shè)立的“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”為例，在總數(shù)為31個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)中，竟有半數(shù)以上者以“協(xié)同共治”命名，即使不以之為名，也有不少與“協(xié)同共治”精神相關(guān)。較有代表性的有：（1）北京市東城區(qū)的“多元參與、協(xié)商共治”。（2）北京市朝陽(yáng)區(qū)的“加強(qiáng)共商共治、構(gòu)建協(xié)作式社區(qū)”。（3）上海市楊浦區(qū)的“增強(qiáng)社會(huì)協(xié)同、創(chuàng)新社區(qū)治理”。（4）上海市浦東區(qū)的“強(qiáng)化自治共治、創(chuàng)新社區(qū)治理服務(wù)”。（5）江蘇省南京市玄武區(qū)的“多元主體、社區(qū)善治”。（6）江蘇省常州市江寧區(qū)的“構(gòu)建三社聯(lián)動(dòng)機(jī)制、增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)力”。（7）江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)的“借鑒新加坡管理經(jīng)驗(yàn)，建立充滿(mǎn)活力的社區(qū)多元參與機(jī)制”。（8）浙江省嘉興市秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)的“社會(huì)機(jī)制主導(dǎo)，政府、社會(huì)與市場(chǎng)良性互動(dòng)合作”。（9）福建省廈門(mén)市的“共治共享、建立美麗廈門(mén)”。（10）山東省青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的“社團(tuán)化治理、項(xiàng)目化運(yùn)作、構(gòu)筑社區(qū)公共服務(wù)新體系”。（11）湖北省武漢市武昌區(qū)的“理順職能關(guān)系、完善社區(qū)多元治理”。（12）廣東省廣州市越秀區(qū)的“三元治理、打造幸福家園”。（13）廣東省廣州市南沙區(qū)的“協(xié)同善治、打造城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)一體化格局”。（14）廣東省佛山市南海區(qū)的“政府主導(dǎo)、三社發(fā)展互動(dòng)、志愿團(tuán)體互動(dòng)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理服務(wù)機(jī)制”。（15）四川省成都市成華區(qū)的“探索政社互動(dòng)新機(jī)制、構(gòu)建社區(qū)治理新格局”。（16）云南省昆明市盤(pán)龍區(qū)的“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)作，構(gòu)建多元化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”等。[11]這雖是一個(gè)三年（2014至2016年）期限的實(shí)施計(jì)劃，但其多元主體共同參與的“協(xié)同共治”卻異常突出，具有極大的輻射力和影響力，代表了未來(lái)中國(guó)基層治理的發(fā)展方向。

二　基層協(xié)同治理主體建設(shè)的現(xiàn)狀、困境與出路

所謂基層“多元協(xié)同共治”，是指在多元治理主體諸如政府、社會(huì)、自治組織、市場(chǎng)等共同參與、協(xié)作下的治理，這與政府一元化控制下的管理有本質(zhì)區(qū)別。其中，治理主體尤其重要，其參與的廣度、深度如何，直接關(guān)系到協(xié)同治理的成敗。

目前，中國(guó)基層協(xié)同參與主體基本突破一元化政府管控，呈現(xiàn)出多元化參與的格局，在實(shí)踐中也形成多層次創(chuàng)新架構(gòu)。比較典型的主要有三種模式：一是線(xiàn)性協(xié)同共治主體。如江蘇太倉(cāng)的“政社互動(dòng)”，這是一種“政府調(diào)控同社會(huì)協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的依法行政管理體制”。[12]二是平面協(xié)同共治主體。如北京朝陽(yáng)區(qū)麥子店街道的“黨政群共治”，它是在黨、政、群之間形成的共商共治主體，打破了界際區(qū)隔，獲得了多元化形態(tài)，它比“政社互動(dòng)”主體更具包容性。[13]三是復(fù)合式“協(xié)同共治”主體。這是比線(xiàn)性、平面更加多元的復(fù)合式主體結(jié)構(gòu)。像杭州下城區(qū)強(qiáng)調(diào)黨委核心力、政府推動(dòng)力、社會(huì)參與力、市場(chǎng)運(yùn)作力和社區(qū)自治力的“五力合一”是這樣，南昌市青山湖區(qū)的“6+x”多元議事機(jī)構(gòu)也是這樣。所謂“6”是指六類(lèi)固定人員，它們是村（社區(qū)）黨組織代表、村（居）委會(huì)代表、群眾代表、有一定威望的老同志（包括本村或社區(qū)的老干部、老黨員、老勞模等）、社會(huì)組織（物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、駐地單位等）、專(zhuān)業(yè)人士（提供經(jīng)濟(jì)、建筑、法律等專(zhuān)業(yè)技術(shù)和咨詢(xún)的人士）。所謂“x”，是指其他利益相關(guān)方?？梢?jiàn)，多元化參與協(xié)商主體的廣泛性及其可能性。值得注意的是，青山湖區(qū)規(guī)定：協(xié)商理事會(huì)的群眾代表和其他各相關(guān)利益方代表人數(shù)，必須占到總?cè)藬?shù)的三分之二以上，這是人民群眾平等參與的最突出表現(xiàn)。[14]再如，始于2005年江西樂(lè)安縣、興國(guó)縣和寧都縣的扶貧項(xiàng)目，就涉及很多參與主體，較好地體現(xiàn)了“協(xié)同共治”主體的復(fù)合性。在這些主體中，不僅有國(guó)家扶貧辦、財(cái)政部及其下屬的各級(jí)政府部門(mén)，還有英國(guó)國(guó)家發(fā)展署、亞行、澳大利亞國(guó)際咨詢(xún)公司、新加坡金鷹國(guó)際集團(tuán)等海外機(jī)構(gòu)。就參與扶貧的非政府組織類(lèi)型來(lái)說(shuō)，除了有官方背景或官方支持的非政府組織外，還有境外非政府組織的分支機(jī)構(gòu)及中國(guó)基層草根組織?？梢哉f(shuō)，這是一次由政府、企業(yè)、非政府組織、自治組織等多部門(mén)共同參與、向貧困宣戰(zhàn)的聯(lián)合行動(dòng)。[15]這就超出一般意義的線(xiàn)性和平面的“協(xié)同共治”主體結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)，協(xié)同共治主體結(jié)構(gòu)的多元性、開(kāi)放性、兼容性與互動(dòng)性有助于中國(guó)基層治理的現(xiàn)代性提升，也是其現(xiàn)代化水平高下的一個(gè)重要標(biāo)識(shí)，因?yàn)檫@是進(jìn)行平等、民主、自由合作的前提和保障。因?yàn)椤昂献髦卫淼囊夂谟冢簠f(xié)商、參與、創(chuàng)新、自由溝通、在相互理解和包容的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)、權(quán)力和資源的公平分配等等。從理想的分析角度來(lái)說(shuō)，合作是民主政治的必要組成部分”。[16]沒(méi)有治理主體的多元協(xié)作，就不可能解決現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜問(wèn)題，這是現(xiàn)代治理與民主政治的關(guān)鍵所在。

從全國(guó)范圍看，基層協(xié)同共治主體建設(shè)還面臨巨大挑戰(zhàn)，最突出表現(xiàn)在以下方面：一是要重視和解決基層治理主體結(jié)構(gòu)的失衡問(wèn)題。黨的十七大、十八大一直強(qiáng)調(diào)“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，這就為基層治理主體結(jié)構(gòu)確定了基調(diào)。但事實(shí)上，社會(huì)與公眾參與一直處于劣勢(shì)，更多的基層甚至處于可有可無(wú)狀況。就城市基層而言，社會(huì)組織等民間力量往往被政府權(quán)力部門(mén)邊緣化，在整個(gè)協(xié)同共治主體中的地位并不高；就農(nóng)村基層而言，社會(huì)組織多具草根性，也更顯薄弱，它們受到各種因素的影響，往往很難在協(xié)同共治主體中發(fā)揮應(yīng)有作用。值得注意的是，即使有限、薄弱的基層社會(huì)組織往往也是以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、道德功能為主，較少能發(fā)揮其政治功能，這就嚴(yán)重影響其政治參與度。如經(jīng)濟(jì)類(lèi)社會(huì)組織偏于增產(chǎn)創(chuàng)收，文化類(lèi)社會(huì)組織重視文體活動(dòng)，社會(huì)類(lèi)社會(huì)組織強(qiáng)調(diào)化解矛盾，而政治參與性的社會(huì)組織卻比較缺乏。另外，公益性社會(huì)組織在中國(guó)基層尤其是廣大農(nóng)村比較匱乏，這也嚴(yán)重影響治理主體的合理結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年全國(guó)已建立志愿者組織43萬(wàn)個(gè)，志愿者服務(wù)站19萬(wàn)個(gè)，志愿者人數(shù)5000萬(wàn)。[17]表面看來(lái)，這是一個(gè)龐大數(shù)字，但按全國(guó)人口比例，5000萬(wàn)只占13億人口的4%，即百人中只有4個(gè)。而在這4%的比例中，城市人口占3%強(qiáng)，農(nóng)村人口占不到1%。這比世界志愿者平均10%的比率要低得多，而與發(fā)達(dá)國(guó)家相比更不可同日而語(yǔ)。因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家志愿者比例高達(dá)30%-40%，而在美國(guó)、巴西、英國(guó)、新西蘭、北歐、德國(guó)、加拿大，其志愿者所占比例更高，分別是56%、50%、48%、48%、35%、34%、31%。[18]再以社會(huì)工作者（簡(jiǎn)稱(chēng)“社工”）為例，亦可看出其在我國(guó)面臨的艱巨性。如我國(guó)香港地區(qū)社工數(shù)量多，專(zhuān)業(yè)化程度高，從事社工的人員大都要求有大學(xué)以上專(zhuān)業(yè)學(xué)歷，并受過(guò)專(zhuān)門(mén)的社工理念和專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，而我國(guó)內(nèi)地在這方面還有相當(dāng)差距。據(jù)近幾年筆者做的社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：盡管?chē)?guó)家和地方在大力推動(dòng)社工隊(duì)伍建設(shè)，但有不少社區(qū)目前只有一二名社工，有的社區(qū)連一名社工也沒(méi)有。即使做得較好的地區(qū)，也存在很大的發(fā)展空間，如2010年，杭州社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的社工僅有455人，且大多缺少專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。此外，長(zhǎng)期以來(lái)，在協(xié)同治理建設(shè)中，還有一個(gè)治理主體基本處于缺席狀態(tài)，那就是以農(nóng)民工為代表的弱勢(shì)群體。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，生活的不穩(wěn)定使他們長(zhǎng)期游離在城鄉(xiāng)之間，成為既不參與農(nóng)村生活，又難融入城市社區(qū)的邊緣人群。如何有效將他們吸納進(jìn)來(lái)，實(shí)際上也關(guān)乎協(xié)同治理的有效性。從目前基層協(xié)同治理情況看，能重視并吸納外來(lái)務(wù)工人員參與基層治理的探索并不多。因此，要重視發(fā)揮包括志愿者、社工、農(nóng)民工等在內(nèi)的社會(huì)組織在協(xié)同治理中的主體地位，建立科學(xué)合理、更具包容性的治理主體結(jié)構(gòu)，可謂任重而道遠(yuǎn)。

二是要快速提升協(xié)同治理主體素質(zhì)與水平。馬克思主義者歷來(lái)強(qiáng)調(diào)人和人的素質(zhì)的重要性，如列寧認(rèn)為：在一個(gè)文盲充斥的國(guó)家要建設(shè)社會(huì)主義幾乎是不可能的。毛澤東也表示：“武器是戰(zhàn)爭(zhēng)的重要因素，但不是決定的因素，決定的因素是人不是物?！盵19]因此，在中國(guó)基層協(xié)同治理主體中，高素質(zhì)的人才至為重要。而現(xiàn)實(shí)情況是，不論農(nóng)村基層還是城市社區(qū)，許多治理主體的素質(zhì)令人堪憂(yōu)。據(jù)有關(guān)研究表明，2009年南京市8個(gè)民間社會(huì)組織中，有4個(gè)是由失業(yè)、待業(yè)或退休人員組辦的，中年、青年、少年很少參與其中。另外，目前多數(shù)城市基層社會(huì)組織的成員有如下不足：年齡老化、兼職工作者多、專(zhuān)職人員少、素質(zhì)不高。[20]在南京這樣的大城市尚且如此，廣大農(nóng)村基層社會(huì)組織的狀況更可想而知。如調(diào)查顯示，農(nóng)村基層社會(huì)組織主要管理人員文化程度普遍較低，初中學(xué)歷占34.3%，小學(xué)及初中以下學(xué)歷占52.2%，大學(xué)及以上學(xué)歷只有12%。[21]這就需要把好基層干部選拔關(guān)，重視基層干群能力和水平的培訓(xùn)，注意基層治理主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其要讓更多精英知識(shí)分子樂(lè)于以志愿者身份到基層工作，以改變基層治理主體能力不足的現(xiàn)狀。

三是要從根本上整治中國(guó)廣大基層的嚴(yán)重腐敗問(wèn)題。近些年，基層干部腐敗有新的變化趨勢(shì)，如浙江省檢察院副檢察長(zhǎng)劉建國(guó)指出：“整個(gè)班子集體作案，利用各自的職務(wù)之便相互勾結(jié)、合伙作案，內(nèi)外串通、上下聯(lián)手，是這類(lèi)犯罪的主要形式?！盵22]另如，北京豐臺(tái)區(qū)永合村原主任蘇益清，伙同宛平城地區(qū)辦事處原主任杜平勛騙取拆遷款高達(dá)567萬(wàn)元。[23]如此素質(zhì)的鄉(xiāng)村干部難以成為合格的協(xié)同治理主體，更難以發(fā)揮模范帶頭作用。近年來(lái)，全國(guó)上下雖加大了反腐力度，但從制度建設(shè)入手，加大公眾參與的監(jiān)督力度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)鐵籠子，這是今后真正使基層干部不能腐、不敢腐、不想腐的關(guān)鍵。

基層協(xié)同共治主體是治理的關(guān)鍵，其結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、能力與品質(zhì)至關(guān)重要。目前，基層治理比較重視主體的多元協(xié)作，但忽略其存在的缺項(xiàng)與軟肋，這就需要有相應(yīng)的制度措施進(jìn)行彌補(bǔ)和改進(jìn)，這是未來(lái)中國(guó)基層發(fā)展的戰(zhàn)略考量。

三　基層協(xié)同共治機(jī)制建設(shè)的理論與實(shí)踐

在中國(guó)基層協(xié)同治理中，不僅重視基層行政機(jī)構(gòu)改革和自治組織建設(shè)，更注重機(jī)制創(chuàng)新，從而形成較為科學(xué)的理論與實(shí)踐機(jī)制體系。較有代表性的是江蘇太倉(cāng)的“政社互動(dòng)”，它建立了三個(gè)協(xié)同治理新機(jī)制。一是政府部門(mén)的“依法限權(quán)”機(jī)制，即認(rèn)真梳理基層群眾自治組織協(xié)助政府工作的各種事項(xiàng)，依法形成“清單”，不合法規(guī)者被排除在外。這就避免了在“協(xié)同共治”過(guò)程中將自治組織變成政府的腿，行政化過(guò)重的局限。二是政府對(duì)基層群眾自治組織實(shí)行“委托機(jī)制”，以代替以往的“責(zé)任制”。這就給群眾自治組織賦予了合理的“拒絕權(quán)”，有利于充分發(fā)揮其在協(xié)同治理的主體地位。三是建立基層公共服務(wù)新機(jī)制。將“公共服務(wù)”看成各協(xié)同共治主體的核心，確立頂層、中層、基層的設(shè)計(jì)：頂層是政府主導(dǎo)和基層群眾自治組織有效銜接，中層是市場(chǎng)力量和社會(huì)組織的引入，基層是人民群眾積極參與，并形成政府主導(dǎo)、自治組織運(yùn)作、充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織服務(wù)功能，確立廣大群眾廣泛參與的新機(jī)制。[24]這是以“服務(wù)”為中軸線(xiàn)和聚光點(diǎn)的基層協(xié)同治理機(jī)制。又如杭州參與式庭院改善和背街小巷改造工程中實(shí)行的“四問(wèn)四權(quán)”民主協(xié)同機(jī)制。所謂“四問(wèn)四權(quán)”指的是由市委、市政府牽頭，專(zhuān)家、義務(wù)監(jiān)督員、青年志愿者參與檢查，廣大人民群眾參與實(shí)施的一種協(xié)同機(jī)制：一是“問(wèn)情于民”，項(xiàng)目改不改由百姓定；二是“問(wèn)需于民”，項(xiàng)目改什么由百姓選；三是“問(wèn)計(jì)于民”，項(xiàng)目怎么改讓百姓提；四是“問(wèn)績(jī)于民”，項(xiàng)目改得好壞由百姓評(píng)。更重要的是，庭院改善工程進(jìn)一步將“四問(wèn)四權(quán)”程序化和制度化，使“三位一體”“四界聯(lián)動(dòng)”的民主促民生工作機(jī)制得以完善。[25]這些機(jī)制對(duì)于協(xié)同共治意義重大，已成為典型案例為人所熟知。

不過(guò)，對(duì)于廣大城鄉(xiāng)基層來(lái)說(shuō)，這樣的創(chuàng)新畢竟是少數(shù)。目前，有以下因素影響和制約中國(guó)基層協(xié)同共治機(jī)制的建立。

一是監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制薄弱，直接影響協(xié)同治理的實(shí)效。在村民自治活動(dòng)初期，人們比較重視民主選舉，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)缺乏監(jiān)督的權(quán)力易導(dǎo)致腐敗，于是村民監(jiān)督委員會(huì)得以建立。同理，多元主體協(xié)同共治如無(wú)相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制作保障，也會(huì)事倍功半甚至形成離心力。以城鄉(xiāng)基層公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元供給機(jī)制為例，目前還沒(méi)有建立多元主體參與的評(píng)估與監(jiān)督體系，尤其是以“公眾滿(mǎn)意度”為導(dǎo)向的評(píng)估和監(jiān)督還相當(dāng)薄弱。[26]如江蘇太倉(cāng)市的“政社互動(dòng)”，它在許多方面有所創(chuàng)新，也建立了監(jiān)督機(jī)制；但其“雙向評(píng)估”機(jī)制卻主要在政府與社區(qū)自治組織間進(jìn)行，參評(píng)人員中也規(guī)定有人民群眾，但參與人數(shù)、力度均不夠，難以克服以往各協(xié)同主體形式主義評(píng)估的局限。[27]另外，人大代表并未發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，其監(jiān)督內(nèi)容、途徑和方式還有較大改進(jìn)空間。在內(nèi)容上，人大代表應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)基層政府財(cái)政預(yù)決算、城鄉(xiāng)環(huán)境治理、重大民生工程項(xiàng)目實(shí)施等的監(jiān)督。在方式上，人大代表應(yīng)進(jìn)一步加大制度創(chuàng)新力度，綜合運(yùn)用專(zhuān)題調(diào)研、接訪(fǎng)、跟蹤等多種形式，深入推進(jìn)人大監(jiān)督工作。2013年廣東人大常委會(huì)探索的環(huán)境治理“專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)”形式值得借鑒。[28]還有，要充分發(fā)揮媒體等社會(huì)力量的監(jiān)督作用。盡管杭州市在治理中注重發(fā)揮媒體、專(zhuān)家、網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督作用，但許多地區(qū)的基層協(xié)同治理缺少這一環(huán)節(jié)，從而造成各主體的失序甚至權(quán)力濫用。因?yàn)闆](méi)有更廣大的公眾參與和監(jiān)督，協(xié)同共治就會(huì)流入形式，更難發(fā)揮其合力作用。

二是建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，避免責(zé)權(quán)不明，更要避免“協(xié)同治理”向“協(xié)同管控”轉(zhuǎn)化。作為基層的協(xié)同共治，它不應(yīng)是鐵板一塊也不能是一盤(pán)散沙，而是一個(gè)和諧共處、最大優(yōu)化的集合體。因此，建立健全科學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制至為重要。這包括邊界清楚、權(quán)責(zé)分明，也包括各協(xié)同主體的合作結(jié)構(gòu)、方式及其關(guān)節(jié)點(diǎn)。就目前情況看，基層治理中大的協(xié)同機(jī)制如“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”格局已經(jīng)確立，但不同協(xié)同主體如何確立自己的邊界，更好發(fā)揮合力優(yōu)勢(shì)，卻并不明確，這就容易導(dǎo)致有“共治”而無(wú)科學(xué)“協(xié)同”。如“社會(huì)協(xié)同”到底怎么“協(xié)同”，往往缺乏嚴(yán)格規(guī)范和定義，這就導(dǎo)致各有各的理解，也易變成“協(xié)”而不“同”。還有，各協(xié)同主體本身也是復(fù)雜的，以社會(huì)組織為例，它既有國(guó)外也有國(guó)內(nèi)、既有城市基層也有農(nóng)村、既有正式立案注冊(cè)也有未備案的民間草根組織，這就決定了其間的“協(xié)同”必有所區(qū)別。再如“公眾參與”，有的地方人民群眾所占協(xié)同比例較小，有的則成為協(xié)同共治的試金石（如杭州的“四問(wèn)四權(quán)”），但二者的“參與”程度、力度及主體性則有本質(zhì)區(qū)別。因此，在中國(guó)基層協(xié)同治理中，必須建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其應(yīng)細(xì)化其職、責(zé)、權(quán)，以避免空洞不實(shí)，甚至走向協(xié)同治理的反面，即治理主體越多，多元協(xié)同越趨復(fù)雜混亂，效果也就變得愈糟糕。另外，要讓協(xié)同共治走向開(kāi)放、民主、自由和富于活力，而不是走向“管控”，即越管越多、越管越死。以網(wǎng)格化管理為例，不少地方以網(wǎng)、格、片、區(qū)劃分“一人一格”，讓協(xié)管員“下沉”到片區(qū)，實(shí)行“按格定崗”的包片負(fù)責(zé)制。這有助于將責(zé)任落實(shí)到人、到位，但它極易弱化居民的主體能動(dòng)性和自治能力，甚至對(duì)居民生活形成無(wú)形“管控”，有違服務(wù)型組織建設(shè)初衷。在此，如何既將管理落到實(shí)處，又讓服務(wù)到位，還能體現(xiàn)協(xié)同治理的精神主旨，達(dá)到現(xiàn)代性訴求，是值得深入探討的問(wèn)題。

三是協(xié)同共治平臺(tái)建設(shè)尚顯單一，應(yīng)注重其豐富性、典型性、現(xiàn)代性和有效性。作為中國(guó)基層協(xié)同共治主體，它們要真正發(fā)揮作用，必須有一個(gè)合作平臺(tái)，從而達(dá)到對(duì)話(huà)、溝通、交流與協(xié)商，這就如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要“市場(chǎng)”這個(gè)平臺(tái)一樣。概括起來(lái)，時(shí)下中國(guó)基層有三類(lèi)協(xié)同共治平臺(tái)建設(shè)探索值得肯定：第一，新媒體網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，這是與時(shí)代接軌、更具時(shí)效性的一種協(xié)同共治方式，比較典型的有杭州“網(wǎng)絡(luò)律師團(tuán)”和“網(wǎng)上議事廳”。所謂“網(wǎng)絡(luò)律師團(tuán)”是指2010年底，杭州市“律師進(jìn)社區(qū)”工作指導(dǎo)協(xié)調(diào)小組、杭州市委建設(shè)“法治杭州”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與杭州生活品質(zhì)網(wǎng)三家，聯(lián)合推出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)法律服務(wù)平臺(tái)。它設(shè)團(tuán)長(zhǎng)一名、副團(tuán)長(zhǎng)若干名、成員30名，成員由市律師協(xié)會(huì)、省直律師協(xié)會(huì)資深律師組成；下設(shè)秘書(shū)處，秘書(shū)處成員由杭州生活品網(wǎng)、市司法局“12348”法律服務(wù)工作指導(dǎo)處、市律師協(xié)會(huì)秘書(shū)處相關(guān)人員組成，并邀請(qǐng)部分在杭高校法學(xué)院研究生參加，以便讓廣大基層群眾可用電話(huà)、郵件、手機(jī)進(jìn)行實(shí)時(shí)互動(dòng)、線(xiàn)下活動(dòng)。這是一個(gè)城鄉(xiāng)互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、市縣整合，具有網(wǎng)絡(luò)化、平民化、實(shí)時(shí)性的現(xiàn)代性平臺(tái)。所謂“網(wǎng)上議事廳”是指2009年12月以來(lái)，由杭州市黨委、政府、行業(yè)企業(yè)、媒體與市民各界聯(lián)辦的民主民生網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，它兼顧辦事和議事，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)民在民主促進(jìn)民生中的重要作用，使網(wǎng)絡(luò)成為黨委、政府與群眾之間永遠(yuǎn)敞開(kāi)的“議事廳”，這在全國(guó)尚屬首例。[29]第二，基層文化禮堂建設(shè)，這是將傳統(tǒng)文化資源與現(xiàn)代化發(fā)展相結(jié)合的一種協(xié)同治理方式，如浙江溫嶺的“農(nóng)民講臺(tái)”、浙江臺(tái)州路橋的“文化禮堂”、湖南臨澧的“板凳夜話(huà)”等都是如此。2013年，浙江省下發(fā)了關(guān)于推廣“農(nóng)村文化禮堂”建設(shè)的通知，并將建設(shè)1000個(gè)農(nóng)村文化禮堂寫(xiě)入政府工作報(bào)告，截至2013年底，全省共建農(nóng)村文化禮堂1190家，其中，臺(tái)州路橋區(qū)因文化禮堂建設(shè)成效顯著，被評(píng)為“2013年度浙江省農(nóng)村文化禮堂建設(shè)先進(jìn)區(qū)”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。其突出的制度機(jī)制特點(diǎn)是，形成區(qū)“四套班子”聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村文化禮堂建設(shè)的工作機(jī)制，并將區(qū)內(nèi)大專(zhuān)院校專(zhuān)家、機(jī)關(guān)工作人員、民間文化人士整合起來(lái)，成立文化挖掘指導(dǎo)小組、規(guī)劃設(shè)計(jì)指導(dǎo)小組、裝飾布置指導(dǎo)小組。同時(shí)，路橋區(qū)還堅(jiān)持群眾本體，將草根資源與黨政資源有機(jī)對(duì)接，讓各類(lèi)專(zhuān)家指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)給“民間人士”留一席之位。[30]這一機(jī)制以“文化禮堂”為平臺(tái)，整合農(nóng)村各種社會(huì)資本尤其是文化資源，使其成為集思想道德建設(shè)、文體娛樂(lè)活動(dòng)、知識(shí)技能普及于一體的文化地標(biāo)。[31]第三，開(kāi)放式議政平臺(tái)建設(shè)，這是更具現(xiàn)代廣場(chǎng)意識(shí)的協(xié)同治理平臺(tái)，比較典型的是深圳“委員議事廳”。所謂“委員議事廳”，是指在深圳市中心書(shū)城南區(qū)搭建的一個(gè)協(xié)商議政平臺(tái)，讓政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者、政府官員、市民群眾等參與其間，針對(duì)同一民生熱點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)“講”“議”“評(píng)”，以形成協(xié)商民主的廣泛、多層、聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制。在此，專(zhuān)家學(xué)者可為百姓解惑答疑，政府官員可為群眾說(shuō)明現(xiàn)狀和提出解決措施，人民群眾可充分表達(dá)己見(jiàn)，這是一個(gè)多方參與、互動(dòng)、協(xié)商的平臺(tái)。與路橋的文化禮堂相比，深圳的“委員議事廳”更趨開(kāi)放、民主、平等、自由，現(xiàn)代意識(shí)也明顯增強(qiáng)。當(dāng)然，這樣的協(xié)同共治平臺(tái)在當(dāng)下中國(guó)基層建設(shè)中還不多見(jiàn)，更多的是比較陳舊、簡(jiǎn)單，缺乏典型性、時(shí)代感，更缺乏現(xiàn)代性平臺(tái)建設(shè)的理性自覺(jué)意識(shí)。

四　協(xié)同文化與中國(guó)基層治理走向

除了加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，中國(guó)基層協(xié)同共治還必須注重文化尤其是協(xié)同文化建設(shè)，否則就會(huì)陷入治標(biāo)不治本的困境。因?yàn)樵趪?guó)家治理中，盡管政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素很重要，但更內(nèi)在的因素還是文化，是深度文化影響人們的思想觀念和行為準(zhǔn)則。因此，世界各國(guó)都強(qiáng)調(diào)“文化軟實(shí)力”的重要性。整體而言，協(xié)同治理近些年在中國(guó)基層有所加強(qiáng)和突破，但由于各種原因，協(xié)同文化并未建立起來(lái)，這是今后需要努力的方面。

一是團(tuán)結(jié)合作意識(shí)。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，一直貫穿著團(tuán)結(jié)、友愛(ài)、互助、共進(jìn)的價(jià)值理想，也出現(xiàn)不少典型案例，這也是一個(gè)偉大民族能歷經(jīng)數(shù)千載而不滅的根本原因。近現(xiàn)代以來(lái)，這一精神得以加強(qiáng)，改革開(kāi)放后更是獲得長(zhǎng)足發(fā)展。這在許多協(xié)同共治實(shí)踐創(chuàng)新中都有體現(xiàn)。如成都市金牛區(qū)通過(guò)“聯(lián)戶(hù)連心”機(jī)制，用議事會(huì)建起溝通橋，其具體做法是：首先，搭建一個(gè)黨群聯(lián)系服務(wù)平臺(tái)，夯實(shí)“聯(lián)戶(hù)連心”基礎(chǔ)。其次，成立一個(gè)議事會(huì)，架起“聯(lián)戶(hù)連心”溝通橋。再次，建立一個(gè)協(xié)同共建制度，增強(qiáng)“聯(lián)戶(hù)連心”縱深度。最后，手握一個(gè)群眾路線(xiàn)法寶，體現(xiàn)“聯(lián)戶(hù)連心”攻堅(jiān)力。[32]金牛區(qū)只是全國(guó)協(xié)同治理中團(tuán)結(jié)合作的一個(gè)典型，但其“聯(lián)戶(hù)連心”式協(xié)同頗有代表性，反映了中國(guó)基層協(xié)同治理的水平。不過(guò)，也應(yīng)看到，中國(guó)基層協(xié)同共治的合作意識(shí)整體上還不夠強(qiáng)，在具體實(shí)踐中也有諸多不足。如江西省樂(lè)安、興國(guó)、寧都三縣6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧協(xié)作本是件好事，但由于各參與主體合作意識(shí)缺乏，致使矛盾叢生、一波三折、以失敗告終。[33]孫中山早就指出：“什么是民族主義呢？按中國(guó)歷史上社會(huì)習(xí)慣諸情形講，我可以用一句簡(jiǎn)單話(huà)說(shuō)，民族主義就是國(guó)族主義。外國(guó)旁觀的人說(shuō)中國(guó)人是一片散沙，這個(gè)原因是在什么地方呢？就是因?yàn)橐话闳嗣裰挥屑易逯髁x和宗族主義，沒(méi)有國(guó)族主義……所以中國(guó)人的團(tuán)結(jié)力，只能及于宗族而止，還沒(méi)有擴(kuò)張到國(guó)族。”[34]經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的現(xiàn)代性洗禮，今日中國(guó)早不是孫中山當(dāng)年所說(shuō)的“一片散沙”，而是有著強(qiáng)烈凝聚力的民族國(guó)家；但在具體的協(xié)同合作方面，仍不能盡如人意，其間的散漫、爭(zhēng)斗、對(duì)抗時(shí)有反映。這也是基層協(xié)同共治過(guò)程中面臨的最大挑戰(zhàn)。要解決這一矛盾，最有效的方式是培育協(xié)同文化的團(tuán)結(jié)合作精神，這需要從理論倡行和社會(huì)實(shí)踐兩個(gè)方面鍛造用力。

二是協(xié)商的民主氛圍。中國(guó)傳統(tǒng)文化雖不乏協(xié)商民主因素，但真正使其在中國(guó)大地上扎根還是近現(xiàn)代以來(lái)的事。至今，協(xié)商民主不僅成為黨和國(guó)家治國(guó)理政的重要制度內(nèi)容，也成為中國(guó)基層協(xié)同治理的重中之重。習(xí)近平曾深入闡述了社會(huì)主義協(xié)商民主的價(jià)值意義，他說(shuō)：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國(guó)各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量；涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量。涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過(guò)程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過(guò)程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過(guò)程，就是科學(xué)決策、民主決策的過(guò)程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程。這樣做起來(lái)，國(guó)家治理和社會(huì)治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量?！彼终f(shuō)：“社會(huì)主義協(xié)商民主……應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某一級(jí)的。因此必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵?！彼€表示：“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力開(kāi)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，通過(guò)各種方式、在各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面同群眾進(jìn)行協(xié)商。要完善基層組織聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)議事協(xié)商，做好上情下達(dá)、下情上傳工作，保證人民依法管理好自己的事務(wù)?！盵35]在具體的基層協(xié)商民主中也出現(xiàn)各式各樣的典型事例，如浙江溫嶺民主懇談、四川彭州社會(huì)對(duì)話(huà)協(xié)商、湖南臨澧板凳夜話(huà)。但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)基層協(xié)商的民主氛圍并未形成，尤其是廣大干部群眾對(duì)于協(xié)商的內(nèi)涵與現(xiàn)代性訴求尚不熟知，有的認(rèn)為協(xié)商民主就是簡(jiǎn)單的“有事好商量”，甚至有人認(rèn)為協(xié)商就是“討價(jià)還價(jià)”。其實(shí)，協(xié)商民主更重視共同體認(rèn)知、平等對(duì)話(huà)、妥協(xié)的藝術(shù)，它是對(duì)于自由民主理論等的超越。滕尼斯這樣強(qiáng)調(diào)“共同體”：“一切結(jié)合——既把關(guān)系作為整體，也把關(guān)系作為團(tuán)體——，只要它們是基于直接的相互肯定，即本質(zhì)意志之上的，就此而言，它們是共同體?！盵36]在一個(gè)社區(qū)共同體內(nèi)，文化認(rèn)同至關(guān)重要：“文化認(rèn)同是人們?cè)谝粋€(gè)共同體共同生活中形成的對(duì)本共同體最有意義事物的肯定性體認(rèn)，其核心是對(duì)一個(gè)共同體基本價(jià)值的認(rèn)同；在本質(zhì)上它是一種集體觀念，是凝聚共同體的精神紐帶，是共同體延續(xù)的精神基礎(chǔ)?！盵37]由此可見(jiàn)，有了這種共同體的文化認(rèn)同，協(xié)商民主才能超越一己之利，也可突破世俗化理解，進(jìn)入一個(gè)現(xiàn)代性的協(xié)商空間。因此，只從字面理解“協(xié)商”，而無(wú)集體觀念、共同體認(rèn)知、精神凝聚的文化認(rèn)同，就無(wú)法達(dá)到協(xié)商共治的目標(biāo)。

三是協(xié)同主體的參與精神。在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，一個(gè)最大的參數(shù)是人民群眾參與社會(huì)政治的積極性越來(lái)越高。最有說(shuō)服力的是，20世紀(jì)80年代以來(lái)，廣大村民以前所未有的熱情投身于村民自治活動(dòng)中。城市社區(qū)治理也是如此，廣大居民的參政、議政熱情空前高漲，成為協(xié)同治理不可或缺的有機(jī)組成部分。如成都社區(qū)采取區(qū)、街道、院落、樓棟等協(xié)同治理，其中群眾自治最為典型。像武侯區(qū)黌門(mén)街社區(qū)在院落化自治中采取“五支隊(duì)伍”的群防群治，其具體做法是：“院落的居民自治管理小組成員、院落民情代表議事會(huì)成員、門(mén)衛(wèi)、樓棟長(zhǎng)、居民骨干等五個(gè)方面的基本力量，聘請(qǐng)‘義務(wù)調(diào)解員’，組建‘治安巡邏隊(duì)’‘應(yīng)急處突小分隊(duì)’，共同參與社情民意收集和矛盾糾紛排查、發(fā)現(xiàn)、化解工作，做到‘哪里有矛盾糾紛，哪里就有調(diào)解組織和調(diào)解員’?！盵38]還有，在杭州背街小巷改善工程中，建立“三會(huì)一公示”制度，通過(guò)召開(kāi)調(diào)研會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)公示牌等形式，深入社區(qū)傾聽(tīng)民聲、落實(shí)民意。四年來(lái)，共有160多位專(zhuān)家、35000多位市民直接參與了改善工程，收到市民各類(lèi)建議和意見(jiàn)5829條，其中被采納4546條，采用率為78%，有3400多市民成為背街小巷改善工程的志愿者，2200多市民成為背街小巷長(zhǎng)效管理義務(wù)監(jiān)督員。[39]這些數(shù)據(jù)充分說(shuō)明人民群眾主體的成長(zhǎng)。同時(shí)也要看到，在廣大農(nóng)村基層，還有相當(dāng)比例的群眾協(xié)同參與意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高，尤其存在較明顯的功利主義思想，這勢(shì)必影響協(xié)同共治的高度和水平。如在江西省貧困縣社會(huì)組織扶貧中，多數(shù)村民參與目標(biāo)不明，有一種“集體無(wú)意識(shí)”下的被動(dòng)接受，也有人出于功利考慮，而在得不到報(bào)酬時(shí)滿(mǎn)腹牢騷。有村民認(rèn)為：“管委會(huì)的人都沒(méi)有工資以及誤工費(fèi)，下次他們打算有什么事情輪流做，不會(huì)個(gè)個(gè)都耗在上面?！薄白鳛楣芪瘯?huì)的成員，我自己閑的時(shí)候就管一下，忙的時(shí)候就顧不上了?！盵40]從村民實(shí)際來(lái)看，這樣的解釋事出有因，也不無(wú)道理；但站在公民參與和協(xié)同文化角度說(shuō)，它正好反映了農(nóng)民心態(tài)及其共同體認(rèn)同的缺失，是沒(méi)有協(xié)同文化所導(dǎo)致的盲從傾向。這反映了協(xié)同文化建構(gòu)的必要性與急迫感。

對(duì)于中國(guó)廣大基層協(xié)同治理的認(rèn)識(shí)，應(yīng)在縱橫坐標(biāo)的參照系中進(jìn)行。一是從縱向的維度，看到其不斷快速發(fā)展的趨勢(shì)和可能；二是從橫向的維度，看到其存在的問(wèn)題和差距。為了推進(jìn)基層協(xié)同治理的健康發(fā)展，必須建立基層協(xié)同治理的監(jiān)督、協(xié)調(diào)機(jī)制，確立有助于協(xié)同治理的公共平臺(tái)，培育團(tuán)結(jié)合作、民主協(xié)商、群眾參與的協(xié)同文化氛圍。

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在安全設(shè)計(jì)階段，從企業(yè)安全生產(chǎn)管理的要求出發(fā)，將原料儲(chǔ)罐液位、溫度、壓力、濃度、現(xiàn)場(chǎng)視頻及事故預(yù)警功能遠(yuǎn)傳至24 h值班室，確保值班室對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)無(wú)間斷信息采集、記錄和遠(yuǎn)程操控，提升氣瓶充裝站現(xiàn)場(chǎng)安全管理。

[1]馬學(xué)理：《關(guān)于城市社區(qū)建設(shè)問(wèn)題的幾點(diǎn)思考》，《中國(guó)街道工作》1991年第9期。

[2]吳鐸：《談?wù)勆鐓^(qū)發(fā)展》，《中國(guó)街道工作》1993年第4期。

[3]鄭啟新：《社區(qū)建設(shè)要有新思路》，《中國(guó)街道工作》1993年第5期。

[4]馬學(xué)理、張秀蘭主編：《中國(guó)社區(qū)建設(shè)發(fā)展之路》，北京：紅旗出版社，2001年，第362、368、371頁(yè)。

[5]張永?。骸渡蜿?yáng)社區(qū)建設(shè)模式的思考》，《城市街居通訊》2000年第3期。

[6]《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2007年，第483頁(yè)。

[7]《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2007年，第714頁(yè)。

[8]胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，北京：人民出版社，2007年，第12、40-41頁(yè)。

[10]《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第27、37、512、528頁(yè)。

[11]民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《民政部確認(rèn)31個(gè)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)》,民政部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2014年1月10日，http://zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/gzdt/201401/20140100575239.shtml，2015年12月20日。

[12]陸留生、王劍鋒、史衛(wèi)民主編：《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第32頁(yè)。

[13]《黨政群眾共商共治工程推動(dòng)基層民主建設(shè) 實(shí)事怎么干百姓說(shuō)了算》，北京市政府網(wǎng)站，2015年2月3日，http://www.beijing.gov.cn/zfzx/ qxrd/cyq/t1288973.htm，2015年12月20日。

[14]賴(lài)永峰、劉興：《南昌探索基層協(xié)商民主新路——百姓成主角》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2015年3月17日；余紅舉：《誰(shuí)來(lái)議 議什么 怎么議——看青山湖如何解好基層協(xié)商民主三道題》，《江西日?qǐng)?bào)》2014年12月17日。

[15]賈西津主編：《中國(guó)公民參與：案例與模式》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第63頁(yè)。

[16]王巍、牛美麗編譯：《公民參與》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第73頁(yè)。

[17]《全國(guó)已建成43萬(wàn)個(gè)志愿者組織 人數(shù)超過(guò)5000萬(wàn)》，《北京青年報(bào)》2013年12月6日。

[18]雷敏：《社區(qū)志愿者的成長(zhǎng)困境及對(duì)策研究》，北大法律信息網(wǎng)，2012年4月29日，http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_75514.shtml，2015年12月20日。

[19]《毛澤東軍事文集》第2卷，北京：軍事科學(xué)出版社、中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第297頁(yè)。

[20]參見(jiàn)王曉燕：《中國(guó)城市基層社區(qū)社會(huì)組織的成長(zhǎng)困境——以南京市的實(shí)踐為例》，碩士學(xué)位論文，南京大學(xué)，2007年，第37、42頁(yè)。

[21]魯可榮：《城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織發(fā)展與管理狀況調(diào)查分析》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。

[22]趙陽(yáng)：《“村官”成職務(wù)犯罪高發(fā)人群》，《法制日?qǐng)?bào)》2008年11月27日。

[23]顏斐：《村官稱(chēng)貪567萬(wàn)孝敬上司 自己還倒貼200萬(wàn)》，《北京晨報(bào)》2012年7月30日。

[24]陸留生、王劍鋒、史衛(wèi)民主編：《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，第33-34頁(yè)。

[25]所謂“三位一體”，指的是黨政、市民、媒體”；“四界聯(lián)動(dòng)”指黨政、院校、企業(yè)、媒體。參見(jiàn)杭州市發(fā)展研究中心編：《民主民生戰(zhàn)略研究與實(shí)踐》（下），杭州：杭州出版社，2011年，第692-693頁(yè)。

[26]參見(jiàn)孫彩紅：《基層公共服務(wù)的供給機(jī)制與完善路徑——以成都區(qū)縣公共服務(wù)供給為例》，趙秀玲主編：《走向基層治理現(xiàn)代化——以成都為個(gè)案分析》，廣州：廣東人民出版社，2014年，第116-117頁(yè)。

[27]陸留生、王劍鋒、史衛(wèi)民主編：《中國(guó)和諧社區(qū)：太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，第24-29頁(yè)。

[28]李林、田禾主編：《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告（2014）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第296-297頁(yè)。

[29]杭州市發(fā)展研究中心編：《民主民生戰(zhàn)略研究與實(shí)踐》（下），杭州：杭州出版社，2011年，第707、708頁(yè)。

[30]王紅艷等：《路橋農(nóng)村“文化禮堂”建設(shè)評(píng)估與建議報(bào)告》，趙秀玲主編：《2004年基層治理發(fā)展報(bào)告》，廣州：廣東人民出版社，2005年。

[31]參見(jiàn)《浙江建設(shè)農(nóng)村文化禮堂 打造農(nóng)村精神家園》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2014年1月14日，http://www.chinanews.com/df/2014/01-14/5732913.shtml，2015年12月20日。

[32]中共成都市金牛區(qū)委組織部：《聯(lián)戶(hù)連心議事會(huì)建起溝通橋》，中共成都市委組織部編：《成都市基層治理機(jī)制典型案例》（一），2012年11月，第19-24頁(yè)。

[33]賈西津主編：《中國(guó)公民參與——案例與模式》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第65-67頁(yè)。

[34]《孫中山選集》，北京：人民出版社，1981年，第617頁(yè)。

[35]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話(huà)》，北京：人民出版社，2014年，第13-14、19、20頁(yè)。

[36]斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會(huì)》，林榮遠(yuǎn)譯，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第34頁(yè)。

[37]中共浙江省委黨校調(diào)研組：《社會(huì)復(fù)合主體與文化認(rèn)同》，杭州市發(fā)展研究中心編：《民主民生戰(zhàn)略研究與實(shí)踐》（下），杭州：杭州出版社，2012年，第468頁(yè)。

[38]中共成都市委組織部編：《成都市基層治理機(jī)制典型案例》（一），第29頁(yè)。

[39]杭州市發(fā)展研究中心編：《民主民生戰(zhàn)略研究與實(shí)踐》（下），第690頁(yè)。

[40]賈西津主編：《中國(guó)公民參與：案例與模式》，第67頁(yè)。

責(zé)任編輯 余 茜

作者簡(jiǎn)介：趙秀玲，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員，北京市，100732。

基金項(xiàng)目：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程“基層治理與民主建設(shè)”項(xiàng)目；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院A類(lèi)重大課題“科學(xué)發(fā)展觀視野下的鄉(xiāng)村治理研究”（YZD2011—16)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138(2016)02-0057-10