●熊羽
政府預算體系及其評價要點淺析
●熊羽
建立與現(xiàn)代管理相適應的財政制度,深化預算管理體制改革,完善政府預算體系改革,是我國進一步深化改革的重要內(nèi)容。本文根據(jù)新《預算法》,并結合當前預算管理體制改革的現(xiàn)狀,解讀說明政府預算體系各組成部分的組織關系,集中剖析相關新增內(nèi)容的主要依據(jù),并闡述政府預算體系各組成部分的績效評價工作開展要點。
《預算法》預算體系 全口徑預算 績效評價
建立與現(xiàn)代管理相適應的財政制度,深化預算管理體制改革,完善政府預算體系改革,是我國進一步深化改革的重要內(nèi)容。2015年1月1日開始施行的新《預算法》,擴大了政府預算體系的從屬范圍,其新增的一系列相關規(guī)定,進一步明確了預算體系各組成部分的功能、特點和作用,對預算編制、預算審核、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督的實施流程具有基礎性規(guī)范作用。在預算績效管理全面鋪開的背景下,隨著政府預算體系的逐步完善,有必要對政府預算體系的新增內(nèi)容、變化依據(jù)、特點進行分析和解讀,以便準確把握政府預算體系的整體內(nèi)涵,探究其績效評價的要點。
新《預算法》對政府預算體系的范圍、組成部分,及組成部分的收入來源、支出范圍、收支原則給予了明確的規(guī)定。以下將分別針對全口徑預算管理的基本原則、政府預算體系的四個組成部分的具體定義及相互之間的關系進行解讀,從而為分析其相應規(guī)定的制定依據(jù)作相應的鋪墊。
(一)全口徑預算管理的基本原則
新《預算法》確定了全口徑預算管理的基本原則“政府的全部收入和支出都應納入預算”,并依據(jù)該原則,對政府預算體系的組成部分進行了明確規(guī)定。
從學理層面上來說,預算的實質性要義在于規(guī)范、控制和監(jiān)督政府行為。政府行為的基本保障是財政收入,政府所有相關行為均以財政行為為基礎,政府將全部的公共預算活動納入社會公眾間接監(jiān)督的范疇內(nèi),有助于確保政府公共預算活動符合社會公眾的根本利益,從而規(guī)范和控制政府的施政方向、范圍和行為。
從政策層面上來講,明確國家預算的完整性、全面性和可控性,既是積極延續(xù)并提升《國務院關于深化預算管理體制改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)相關文件指導精神的基本要求,也是總結推廣各省市全口徑預算管理工作試點相關經(jīng)驗的實際需要,更是落實黨中央關于進一步深化財政制度改革相關要求的先行舉措。當然,這也為本文接下來梳理說明政府預算體系各組成部分的實質內(nèi)容和相互關系提供了方向性指導。
(二)政府預算體系的組成部分
新《預算法》規(guī)定,政府預算體系包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。其中,一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入,安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉的收支預算;政府性基金預算來源于特定對象,用于特定公共事業(yè)發(fā)展;國有資本經(jīng)營預算來源于國有資本收益,用于安排國有資本的增值保值;社會保險基金預算來源于社會保障繳費和一般公共預算安排,專門用于社會保險支出。
圖1 政府預算體系各組成部分的相互關系
由圖1可以看出,一是除社會保險基金預算外,其余各組成部分的財政資金從屬性質完全相同,當預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)財力緊張或缺口時,在一定的外部約束條件下,基于各預算收支平衡、勤儉節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧、量力而行、講求績效的原則,可以通過法定程序來實現(xiàn)各預算之間的余缺調劑,但社會保險基金預算只接受調入資金,不允許調出資金;二是一般公共預算是政府預算體系的基礎,與企業(yè)、社會團體及個人都有直接關系,可以作為各預算銜接的橋梁。
財政是政府貫徹施政理念、實現(xiàn)施政效果的重要工具,而財政預算則是這個重要工具的關鍵所在。通過立法的形式明確政府預算體系的組成部分,不僅能夠為完善建立政府預算體系提供法理依據(jù),也有助于理順各組成部分間的相互關系,還能夠進一步明確中央和地方的財權配置方式。接下來本文將從明確政府預算體系的法理依據(jù)、梳理四大組成部分的相互關系和明確中央地方的財權配置方式三個角度,闡釋新《預算法》中對政府預算體系組成部分改進完善的主要依據(jù)。
首先,政府預算體系的逐步完善,是將相關規(guī)范性要求上升為法理依據(jù)的自然結果。新《預算法》修訂出臺前,針對政府預算體系組成部分,1995年《預算法實施條例》中規(guī)定,各級政府預算按照復式預算編制,分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算。國務院于1996年和2010年分別頒布了《政府性基金預算管理辦法》和《政府性基金管理暫行辦法》,2007年發(fā)布《關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》,正式建立起國有資本經(jīng)營預算制度,2010年通過發(fā)布《關于試行社會保險基金預算的意見》建立了社會保險基金預算制度。從政府預算體系各組成部分相關規(guī)范性文件的頒布歷程、實際作用和所發(fā)揮的效果來看,新《預算法》中關于建立完善政府預算體系的相關條文,是將規(guī)范性文件的相關要求進一步上升為國家法律的自然結果,是為監(jiān)督和控制政府行為確立法理依據(jù)的必然要求。
其次,政府預算體系的逐步完善,是理順預算資金組成部分間相互關系的根本要求。1994年審議通過的《預算法》中缺少針對政府預算體系的相關規(guī)定,僅在《實施條例》中有相關說明。而在財政預算工作實踐中,除一般公共預算外,其他預算體系組成部分也在整個預算體系中占有較大比重,因此明確四者間的關系、強化四者的統(tǒng)籌管理具有重要意義。從理順預算資金組成部分間相互關系的角度來看,政府預算體系的建立完善將有助于將各預算組成部分所堅持的“收支平衡、勤儉節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧、量力而行、講求績效”原則落到實處。
最后,政府預算體系的建立完善,是明確中央和地方的財權配置方式的重要體現(xiàn)。從1994年分稅制改革以來,分稅制財政管理體制已經(jīng)成為我國現(xiàn)行財政管理體制的核心制度。而如何確定財權和事權在中央和地方兩級政府間的配置關系,就成為了現(xiàn)行財政管理體制下的關鍵性問題。從兩級政府的財權配置關系來看,它包括了政府間財政收入劃分、財政支出責任劃分、轉移支付和財政預算管理等。政府預算體系中涉及中央和地方兩級政府關系的內(nèi)容,明確了中央政府和地方政府一般公共預算的收入來源和支出范圍,明確了包括本級收入、上解收入、稅收返還和轉移支付在內(nèi)的各類收入歸屬關系,確定了包括本級支出、上解支出、稅收返還和轉移支付在內(nèi)的各類支出責任劃定,從而進一步明確了中央和地方的財權配置方式,為其他細化的規(guī)范性文件的制定指明了修訂方向。
政府預算體系的日趨完善,不只體現(xiàn)在法理依據(jù)規(guī)范性的增強、預算資金關系的理順和財權配置方式的優(yōu)化上,在預算績效管理的大背景下對績效評價也提出了新的要求。本文試圖從預算體系各組成部分的績效目標設定、實施組織架構和預算執(zhí)行特點三個角度,闡明績效評價的要點。
首先,政府預算體系各組成部分的資金使用目標存在一定的差異性,因此不同組成部分的績效評價需要圍繞不同的資金使用目的展開。依照新《預算法》,本文完整梳理了政府預算體系四大組成部分的具體定義。從根本上來講,各組成部分的預算資金的使用目的決定了其預算績效目標,而績效目標則是績效評價開展實施的重要依據(jù)。針對不同的資金使用目標,績效評價開展過程中所需要關注的要點也存在相應的差異。各組成部分的資金使用目的和績效評價要點之間的對應關系詳見表1。
表1 政府預算體系各組成部分的目標與要點對應關系
其次,政府預算體系各組成部分的實施組織架構存在一定的差異,因此不同組成部分的績效評價需要基于不同的實施組織架構展開。政府預算體系的四大組成部分在預算執(zhí)行過程中不同程度地都涉及到委托——代理關系,委托方為相應層級政府及其相關職能部門,代理方一般為具有企業(yè)性質的相關機構,或者其他相關的企事業(yè)單位和非政府組織。不同類型的代理機構無論是機構性質還是相應功能均存在差異,基于現(xiàn)有的委托——代理關系,根據(jù)代理機構的不同特點,結合預算體系不同組成部分的不同目標,需要關注不同的績效評價要點。各組成部分的實施機構和績效評價要點之間的對應關系詳見表2。
表2 政府預算體系各組成部分的實施機構與要點對應關系
最后,政府預算體系各組成部分的預算執(zhí)行特點存在差異,因此不同組成部分的績效評價需要按照不同的預算執(zhí)行特點展開。在具體的預算執(zhí)行過程中,預算體系的不同組成部分存在不同的執(zhí)行時限、執(zhí)行頻率、執(zhí)行要求,而不同的執(zhí)行時限、執(zhí)行頻率、執(zhí)行要求又決定了不同的執(zhí)行流程。因此,在針對政府預算體系的不同組成部分進行績效評價過程中,需要考慮不同的執(zhí)行特點。政府預算體系各組成部分的預算執(zhí)行特點與績效評價要點的對應關系詳見表3。
表3 政府預算體系各組成部分的預算執(zhí)行特點與要點對應關系
綜上所述,新《預算法》中與政府預算體系相關條文的修訂,標志著政府預算體系又得到了進一步的建立完善。而政府預算體系建立完善主要是基于預算的規(guī)范化管理要求、資金相互關系的理順和財權配置方式的優(yōu)化。為了確保新《預算法》相關條文的執(zhí)行效果,本文還從預算資金使用目標、預算實施組織架構、預算執(zhí)行特點三個角度闡釋了績效評價工作開展的要點,希冀對新形勢下預算績效管理工作的整體推進有所助益。
(作者單位:上海聞政管理咨詢有限公司)
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