彭秋云

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

公共政策議程設(shè)定能力提升
——基于群體性事件的分析

彭秋云

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的迅速，社會(huì)矛盾和沖突也日益加劇，各種群體性事件的發(fā)生給社會(huì)和政府帶來了巨大的負(fù)面影響。任何社會(huì)問題得到解決的首要前提是進(jìn)入政策議程，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題，如何選擇取舍是檢驗(yàn)政府政策設(shè)定能力的重要體現(xiàn)。政府有責(zé)任對(duì)不同群體利益訴求進(jìn)行梳理、回應(yīng)，并在必要的時(shí)候做出是否將其提上政策議程的決定，而這個(gè)過程是對(duì)政府的政策議程設(shè)定能力的一次考驗(yàn)。審視我國政策議程設(shè)定現(xiàn)狀，針對(duì)群體性事件反映的社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的研究較為薄弱，公眾議程走向政府議程的自下而上的途徑存在多種問題，通過對(duì)群體性事件的深度剖析從中反思政策議程設(shè)定能力存在的缺失并有針對(duì)性的重構(gòu)是政府的當(dāng)務(wù)之急。

議程設(shè)置;政府能力;群體性事件

當(dāng)前我國處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)潛伏了眾多的不穩(wěn)定因素，各種矛盾沖突不斷滋長，不同利益群體和不同社會(huì)領(lǐng)域的訴求沒有通過公共政策得到及時(shí)有效的解決，釀成了群體性事件頻發(fā)的嚴(yán)重后果。群體性事件主要是通過吸引公共政策制定者的關(guān)注、制造話題，利用大眾傳媒制造輿論壓力等各種手段來影響政策議程，是政策議程的一個(gè)重要觸發(fā)機(jī)制。因此，探究群體性事件的性質(zhì)與發(fā)生的根源有利于政府更好的對(duì)癥下藥，治標(biāo)治本，提高政府自身議程設(shè)定能力，更好地把握不同利益訴求的輕重關(guān)系，保證群眾所關(guān)心的社會(huì)問題和群眾的利益訴求能夠順利進(jìn)入公共政策議程，一旦從源頭上遏制群體性事件的發(fā)生，創(chuàng)造良好的社會(huì)政治環(huán)境，政府政策設(shè)置能力的重大提高和突破也就指日可待。

1 群體性事件下政府議程設(shè)置能力提升的必要性

何為政策議程？“那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求就構(gòu)成了政策議程?！雹僬咦h程本身扮演著一個(gè)過濾器的角色，面對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域中眾多的社會(huì)問題，政府不可能一一做出及時(shí)的回應(yīng)，政策議程的核心內(nèi)容就是判斷什么樣的問題，什么程度的問題才能進(jìn)入議程之中。任何社會(huì)問題在公共政策議程面前都會(huì)被進(jìn)行一個(gè)孰重孰輕的排序，通過排序、篩選等各種手段的過濾，最終滿足標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)問題才能進(jìn)入政策決策的軌道中從而轉(zhuǎn)換成政策問題。政策議程有兩個(gè)基本表現(xiàn)形式分別是：一種是自上而下的政府議程，即決策者主動(dòng)的發(fā)現(xiàn)認(rèn)為應(yīng)該重視的社會(huì)問題，將這些問題直接納入政策制定的范圍的過程。另一種是自下而上的公眾議程，即由政府系統(tǒng)以外的個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或大眾傳媒將政策訴求傳遞給相關(guān)群體的一種眾人參與的議程設(shè)置過程。

因此，無論是公眾議程還是政府議程，這一過程的重要性正如托馬斯*戴伊所言：“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要?！雹诙@種決定的權(quán)利最終導(dǎo)向是代表公權(quán)力的政府，這就要求政府必須擁有敏銳且理智的選擇、判斷、取舍的能力，將真正的有價(jià)值的問題提上政策議程，及時(shí)有效的解決群眾訴求，降低社會(huì)的不穩(wěn)定性。然而，政府的這種能力在當(dāng)前受到來自各個(gè)方面的限制。由于這些限制因素，造成我國政府目前的政策議程設(shè)定能力的嚴(yán)重缺失，政府議程獨(dú)占一頭，公共議程能力薄弱，不能積極有效的解決社會(huì)緊迫性問題，減少群體性事件。因此，政府的議程設(shè)置能力不僅要關(guān)注對(duì)政府議程的重構(gòu)和建設(shè)，也要更加強(qiáng)調(diào)公眾議程的重要性。這樣以來，可以為政府議程減輕負(fù)擔(dān)，給予更多空間進(jìn)行問題的綜合判斷，而不僅僅花費(fèi)過多時(shí)間去對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行輕重緩急的排序，同時(shí)，對(duì)公眾關(guān)心問題的及時(shí)解決，對(duì)于提高政府公信力，進(jìn)一步加強(qiáng)政府與公眾互動(dòng)友好關(guān)系有著不可估量的作用。

2 群體性事件下衡量政府設(shè)議程置能力的標(biāo)準(zhǔn)

群體性事件是沖突的一種表現(xiàn)形式，其發(fā)生的直接原因是來自于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展等各個(gè)方面的社會(huì)問題沒有通過政府得到及時(shí)恰當(dāng)?shù)慕鉀Q。從它本身的角度來看，必然會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不良的影響，例如造成群眾恐慌，擾亂和破壞社會(huì)秩序等，但是從這種行動(dòng)最后的結(jié)果來看，作為一種議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制，它很有可能會(huì)觸發(fā)政府對(duì)特定利益群體迫切需求的關(guān)注度，從而把這個(gè)社會(huì)問題直接提上政策議程，快速有效的進(jìn)行解決。因此，要想從根本上治理群體性事件，關(guān)鍵在于政府能夠在群體性事件發(fā)生的萌芽階段把握住他們的利益需求，做好資源的合理分配，及時(shí)有效的通過政策議程解決這一社會(huì)問題，將不穩(wěn)定因素扼殺在搖籃之中。這種對(duì)利益需求的及時(shí)獲取能力是體現(xiàn)政府議程設(shè)置能力的重要因素。那么，衡量政府議程設(shè)置能力的標(biāo)準(zhǔn)有哪些呢？

2.1 設(shè)置主體

政府：任何社會(huì)問題最終被提上政策議程的唯一行為主體就是代表公權(quán)力的政府機(jī)關(guān)。①政府自身內(nèi)部的人員配置是否合理、優(yōu)化。人才的最優(yōu)化配置有利于發(fā)揮不同工作人員的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，是將集體智慧最大化，工作效率最優(yōu)化的有效途徑。②政府獲取信息的硬件設(shè)備和技術(shù)能力是否符合標(biāo)準(zhǔn)。群體性事件的高度突發(fā)性要求政府有足夠通暢的信息獲取渠道和信息處理技術(shù)。③政府的自我調(diào)整能力。面對(duì)社會(huì)環(huán)境的不斷變遷，政府能在多大程度上適應(yīng)其所帶來的新的挑戰(zhàn)。都在不同程度上限制了政府自身議程設(shè)置能力水平的高低

決策者：決策者是代表政府行使決策權(quán)力的人員，他們的決策能力水平和整體素質(zhì)是政府的議程設(shè)定能力的直接體現(xiàn)。①?zèng)Q策者對(duì)社會(huì)問題的認(rèn)知能力：敏銳的察覺和快速的辨別社會(huì)當(dāng)前最需要解決的燃眉問題，打破政策問題選擇的困境。②處理突發(fā)性事件的應(yīng)急能力：決策者面對(duì)突發(fā)的群體性事件，必須處變不驚，能夠冷靜理智的快速整合相關(guān)資源，在最短的事件內(nèi)，作出有針對(duì)性、科學(xué)有效的應(yīng)急方案。

2.2 設(shè)置模式

不同的議程設(shè)置模式會(huì)影響議程設(shè)置能力發(fā)揮效果的好壞，長期以來，我國的政策議程設(shè)置模式較為單一并且主要由權(quán)力精英作為決策主導(dǎo)，這種政策議程設(shè)置模式缺乏公民的參與和監(jiān)督，很容易出現(xiàn)“隱蔽議程”，使公共政策受到強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的操控，導(dǎo)致了許多公共政策的形成和輸出所體現(xiàn)的主要是政府決策者的偏好，而并非是公眾真正關(guān)心的社會(huì)問題。使公共政策缺乏民主性。相反，多元、合理、科學(xué)的設(shè)置模式，可以有效的將民意最大化的考慮進(jìn)政策議程，使不同的利益訴求得到充分的溝通交流并且互相達(dá)成共識(shí)。公共意志有了公平合理的表達(dá)渠道，群眾的需求和愿望才能及時(shí)出現(xiàn)在公眾領(lǐng)域中，才能使單薄的個(gè)人力量匯聚起來引起政府重視，從而把社會(huì)問題送進(jìn)政策議程中。

2.3 設(shè)置程序

社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的三大主要途徑如圖所示：

無論是通過決策者直接進(jìn)入政策議程還是通過公眾議程進(jìn)入或群體性事件觸發(fā)間接進(jìn)入政策議程的，這一過程的運(yùn)行是否規(guī)范即程序的合理性，完整性，嚴(yán)密性是否有所保障，也是衡量政府議程設(shè)置能力的標(biāo)準(zhǔn)之一。

2.4 政策內(nèi)容

通過政策議程輸出的政策是檢驗(yàn)政府議程設(shè)置能力的成果標(biāo)準(zhǔn)。政府對(duì)進(jìn)入政策議程的社會(huì)問題進(jìn)行分析討論，制定出的最終政策是否真正有效的解決了相對(duì)應(yīng)的社會(huì)問題，該政策是否具有包容性，全面性和可持續(xù)性都反映出了政府議程設(shè)置能力的水平。

2.5 政府與群眾親密關(guān)系程度

議程設(shè)置的主要目的是解決群眾所關(guān)心的社會(huì)問題，其所制定的公共政策必然要密切地符合廣大群眾和社會(huì)的需要和愿望。這就要求政府與群眾的關(guān)系親密無間，互動(dòng)頻繁，政府能夠切實(shí)認(rèn)知到群眾內(nèi)心所想，所需。這樣進(jìn)入政策議程的社會(huì)問題才能真正的反應(yīng)群眾的意志和利益，有效的增進(jìn)政府與群眾的相互理解，相互信任和相互尊重，確保政府和群眾間保持良性的互動(dòng)關(guān)系，做到政府對(duì)民意訴求的及時(shí)回應(yīng)，樹立良好的政府形象，建立群眾信任基礎(chǔ)，使二者對(duì)社會(huì)問題的認(rèn)知達(dá)成共識(shí)，提升政府議程設(shè)置能力，最大限度的預(yù)防群體性事件的發(fā)生，促進(jìn)政府走向善治。

3 群體性事件下政府政策議程重構(gòu)的主要方面

3.1 政府的自我改造

①政府作為一個(gè)組織，想要發(fā)揮最大的作用，首要的任務(wù)就是將組織內(nèi)部的各項(xiàng)資源進(jìn)行高度的優(yōu)化配置。這些資源主要包括：人力資源、財(cái)力資源、技術(shù)資源、信息資源等。將這些資源充分調(diào)動(dòng)整合起來，使組織工作效率達(dá)到最優(yōu)。充分利用專家智囊團(tuán)，保證研究的專業(yè)性；重視現(xiàn)代高科技技術(shù)，利用網(wǎng)絡(luò)信息和計(jì)算機(jī)技術(shù)將社會(huì)信息進(jìn)行系統(tǒng)分析；②群體性事件作為一種觸發(fā)機(jī)制，政府是被動(dòng)的去關(guān)注特定的社會(huì)問題。政府應(yīng)該加強(qiáng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題的能力，改變被動(dòng)決策。提早發(fā)現(xiàn)潛在的危機(jī)，變被動(dòng)為主動(dòng)，有效降低群體性事件出現(xiàn)的可能性。③提高政府的回應(yīng)能力，對(duì)于已經(jīng)引起民眾注意的社會(huì)問題給予及時(shí)的回應(yīng)態(tài)度。無論該問題是否能進(jìn)入政策議程，政府方面都不能有意忽略置之不理，要及時(shí)給予公民一個(gè)交代。否則，本不是一個(gè)“有資格”的社會(huì)問題，也會(huì)因?yàn)檎牟换貞?yīng)不交代而激發(fā)公民的不滿情緒，這就給政府議程設(shè)置增加了不必要的壓力。

3.2 決策者整體素質(zhì)的提高

決策者要通過主動(dòng)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)來提高自身決策能力。在決策過程中，決策者需要結(jié)合有關(guān)的累積經(jīng)驗(yàn)，充分將理論與實(shí)踐相結(jié)合，達(dá)到?jīng)Q策的科學(xué)化。①加強(qiáng)對(duì)社會(huì)問題的正確判斷的能力，能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，鎖定并且確定社會(huì)問題的優(yōu)先順序。②重視自身的魄力與膽識(shí)修養(yǎng)。加強(qiáng)在議程設(shè)置過程中的果斷性和堅(jiān)定性。③提高對(duì)環(huán)境變遷的適應(yīng)能力，能夠在環(huán)境出現(xiàn)突發(fā)性變動(dòng)時(shí)順利借鑒他人或自身以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有效的調(diào)適。

3.3 改變政府與大眾媒體互動(dòng)關(guān)系模式

當(dāng)前，新媒體的發(fā)展是日新月異樣，社會(huì)的信息化程度越來越高,我們足不出戶就可以感知世界。媒體在社會(huì)中扮演的角色變得至關(guān)重要。政府與媒體保持良好的互動(dòng)關(guān)系，能夠平等交流、并且通力合作顯得尤為重要。媒體要充分利用其專業(yè)技能覺察出社會(huì)中潛在的端倪并及時(shí)反饋給政府,使政府能夠形成早發(fā)現(xiàn)，早解決的行為模式，達(dá)到用最低的成本收獲最好的效果的目的。如果政府一味的去利用權(quán)力對(duì)媒體進(jìn)行不合理的控制，媒體受政府壓力的束縛處于無自我的狀態(tài)，報(bào)道的內(nèi)容不能深刻反映民心所向，不但違背了媒體的行業(yè)宗旨也不符合服務(wù)型政府的工作理念。

3.4 完善公眾議程制度,擴(kuò)大公民參與

公眾的意志以個(gè)人的形式進(jìn)行表達(dá)時(shí)，往往不具有一定的話語權(quán)，社會(huì)公共領(lǐng)域的組織化，影響力必然會(huì)大于公民個(gè)體，可以彌補(bǔ)單個(gè)公眾意志的權(quán)力缺陷。①增強(qiáng)公眾議程的合法性，將社會(huì)的非政府公共組織納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。有了合法的表達(dá)渠道，公民的訴求合理有序的進(jìn)入公共議程，社會(huì)問題才能在公共議程中有條不紊的占領(lǐng)一席之地。②提高公眾議程的影響力。構(gòu)建公民參與的多元化渠道，拓寬意見輸入的范圍，增加公民在社會(huì)治理問題上的政治參與機(jī)會(huì)，使公民能夠自由平等的參與政策議程，實(shí)現(xiàn)政府與公民的直接對(duì)話，形成上下互動(dòng)的良性治理過程。實(shí)現(xiàn)公共議程和政府議程的有機(jī)銜接。

3.5 政府走向群眾

提高政府議程設(shè)置能力的最終目的就是能夠更好的解決社會(huì)問題，更好的分配社會(huì)利益，為廣大人民群眾服務(wù)，提高民眾對(duì)政府的信任度和對(duì)生活的滿意度。①政府走進(jìn)群眾，可以更好的聆聽群眾的心聲，獲取更加真實(shí)的一手信息，減少信息的中間傳送環(huán)節(jié)，防止信息失真，實(shí)現(xiàn)基層信息的準(zhǔn)確傳遞。②在有矛盾沖突的問題上，政府與公民可以面對(duì)面進(jìn)行交流商談，良好的溝通可以幫助雙方理解彼此的立場(chǎng)，使政府全面了解公民的真實(shí)訴求，同時(shí)公民也充分理解政府意圖。在此基礎(chǔ)上雙方或妥協(xié)或商量出雙贏的方案來達(dá)成共識(shí)，通過這種和平方式化解矛盾與沖突。

注釋：

① [美]詹姆斯．E．安德森．《公共決策》[M]唐亮譯 北京：華夏出版社，1990

② [美]托馬斯R 戴伊《理解公共政策》[M]彭勃譯 北京：華夏出版社，2004

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彭秋云(1991-),女,藏族，四川人，碩士，四川大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與治理。

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1672-5832(2016)04-0175-02