郝紅梅

在世界經(jīng)濟(jì)中，由于各經(jīng)濟(jì)體的特點(diǎn)和發(fā)展的需求不同，產(chǎn)業(yè)的重要性和敏感性各異，在涉及到不同產(chǎn)業(yè)和不同產(chǎn)品的市場(chǎng)開(kāi)放時(shí)，都需要認(rèn)真權(quán)衡開(kāi)放市場(chǎng)給產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的承受力和受影響產(chǎn)業(yè)升級(jí)的可能性，然后根據(jù)具體情況作出現(xiàn)實(shí)性與前瞻性相結(jié)合的考量。目前發(fā)達(dá)國(guó)家之間在投資領(lǐng)域相互給予負(fù)面清單管理模式已基本沒(méi)有異議，在實(shí)踐中，也有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的發(fā)展中國(guó)家實(shí)行負(fù)面清單管理。比較分析負(fù)面清單管理模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)推進(jìn)負(fù)面清單制度將有重要的借鑒價(jià)值。

一、美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家負(fù)面清單管理模式及做法

（一）美國(guó)負(fù)面清單管理

美國(guó)負(fù)面清單管理模式沿用時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富。美國(guó)與日本1953年簽訂的友好通商航海條約第7條規(guī)定，締約方應(yīng)當(dāng)給予另一方的國(guó)民或企業(yè)國(guó)民待遇，以在其境內(nèi)從事商貿(mào)、工業(yè)、金融和其他商業(yè)活動(dòng)，但公用事業(yè)、造船、空運(yùn)、水運(yùn)、銀行等行業(yè)除外，這些行業(yè)例外即為早期的國(guó)民待遇義務(wù)的負(fù)面清單。列表形式的負(fù)面清單出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代美國(guó)對(duì)外締結(jié)的第一代雙邊投資協(xié)定，這些協(xié)定以附件的形式把例外行業(yè)列舉出來(lái)，成為協(xié)定的一部分。

1994年美國(guó)、加拿大、墨西哥三國(guó)簽訂的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA） 設(shè)計(jì)了行業(yè)負(fù)面清單和現(xiàn)存不符措施清單的具體編制方法，在表述形式上包括的要素有：部門（不符措施所涉及的部門）、產(chǎn)業(yè)分類編碼（采用不符措施相關(guān)的產(chǎn)業(yè)分類編碼）、保留類型（不符措施所保留的協(xié)定義務(wù)）、政府級(jí)別（維持不符措施的政府部門級(jí)別）、法律依據(jù)（采用不符措施所依據(jù)的法律）。

NAFTA對(duì)當(dāng)下各類投資協(xié)定有著重要參考價(jià)值。此后，美國(guó)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，結(jié)合國(guó)際投資法領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新動(dòng)向，對(duì)1994年范本進(jìn)行了2004年和2012年兩次修改和補(bǔ)充，但基本原則沒(méi)有變。美國(guó)把這個(gè)范本運(yùn)用到了所有雙邊投資協(xié)定談判中，也運(yùn)用到了諸如TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）和TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資協(xié)定）等區(qū)域投資協(xié)定談判中（雙邊投資協(xié)定基本相當(dāng)于TPP當(dāng)中涉及投資章節(jié)的內(nèi)容），通過(guò)雙邊投資條約和自由貿(mào)易協(xié)定這兩種方式，達(dá)到促進(jìn)投資自由化和強(qiáng)化投資保護(hù)的目的。

美國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)簽署的BIT都是按照產(chǎn)業(yè)大類加以說(shuō)明，并未列出詳細(xì)產(chǎn)業(yè)中的負(fù)面清單，服務(wù)貿(mào)易按照WTO12類大行業(yè)160多個(gè)分類來(lái)編制，總體偏向支持開(kāi)放和自由化。根據(jù)美式負(fù)面清單，未來(lái)任何創(chuàng)新行業(yè)或技術(shù)進(jìn)步，都將自動(dòng)開(kāi)放?？紤]到不同國(guó)情，美國(guó)在此問(wèn)題上也能作出妥協(xié)，如美國(guó)與拉丁美洲國(guó)家簽署的雙邊投資協(xié)定允許拉美國(guó)家保留給予中小企業(yè)的優(yōu)惠待遇，不受國(guó)民待遇條款的約束。

美式負(fù)面清單雖然給人的感覺(jué)是外國(guó)公司可以投資清單以外的任何行業(yè)，但在具體操作中，美國(guó)的安全審查可阻止特定的外資并購(gòu)交易。美國(guó)對(duì)外資的安全影響最為敏感，1988年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了?？松?費(fèi)羅里奧修正案，授權(quán)總統(tǒng)在證據(jù)可信的情況下“中止或禁止在美國(guó)發(fā)生的任何被認(rèn)定會(huì)威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)并購(gòu)、收購(gòu)或接管業(yè)務(wù)”。1993年通過(guò)的《伯德修正案》規(guī)定，任何被外國(guó)政府控制或者代表外國(guó)政府利益的實(shí)體并購(gòu)行為，都必須接受總統(tǒng)或總統(tǒng)指定機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制安全審查。

在安全審查方面，美國(guó)模板提出，締約方有權(quán)采取其認(rèn)為必要的措施來(lái)維護(hù)安全利益。美國(guó)對(duì)廣播、電信、能源開(kāi)采等行業(yè)實(shí)施直接或間接限制，并在負(fù)面清單中明確禁止外國(guó)資本進(jìn)入國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸、核能生產(chǎn)與利用、內(nèi)河航運(yùn)等部分行業(yè)。

在中美投資協(xié)定談判中，美國(guó)在負(fù)面清單中列舉了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、重要技術(shù)、國(guó)家安全三項(xiàng)，但對(duì)此不做定義，在投資、經(jīng)營(yíng)任何階段，美國(guó)行政當(dāng)局都有權(quán)終止項(xiàng)目，產(chǎn)生的成本由投資人承擔(dān)?？梢?jiàn)，美式負(fù)面清單本身并不能約束美國(guó)的國(guó)家安全審查制度。

美式負(fù)面清單的承諾并非單一方向，存在一定的靈活性，還能重新再談。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在2008年作為總統(tǒng)候選人時(shí)表示，由于金融危機(jī)的影響，要與加拿大和墨西哥重談和更新NAFTA;在金融服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)-新加坡FTA在跨境金融服務(wù)貿(mào)易的子領(lǐng)域采取了正面清單的形式;美韓FTA則以一個(gè)混合清單的模式允許雙方金融投資領(lǐng)域子項(xiàng)目的開(kāi)放程度。

近年來(lái)，美式負(fù)面清單談判的新議題不斷增加，將國(guó)內(nèi)監(jiān)管、補(bǔ)貼和政府采購(gòu)等事宜也納入其中，作為市場(chǎng)準(zhǔn)入談判的一部分，主要是為本國(guó)有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)取最大利益，同時(shí)也為以后主導(dǎo)國(guó)際貿(mào)易投資自由化多邊議程做準(zhǔn)備。

（二）日本負(fù)面清單管理

日本也是采用負(fù)面清單簽訂投資協(xié)定較多的國(guó)家。2002年簽署的《日韓投資自由化、投資促進(jìn)和投資保護(hù)協(xié)定》，以及后來(lái)簽訂的日越、日秘雙邊投資協(xié)定均采用負(fù)面清單模式。

日本負(fù)面清單行業(yè)列表中，與農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)相關(guān)的第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)容涉及面較廣。日韓雙邊投資協(xié)定例外清單有兩類，第一類涉及國(guó)防、國(guó)家安全、公用事業(yè)、政府壟斷、國(guó)有企業(yè)等產(chǎn)業(yè)，第二類主要是需保護(hù)的一些產(chǎn)業(yè)，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)相關(guān)的第一產(chǎn)業(yè)，石油工業(yè)、礦業(yè)、供水和供水系統(tǒng)行業(yè)、鐵路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、電信行業(yè)等。日韓投資協(xié)定對(duì)第二類例外產(chǎn)業(yè)規(guī)定了“停止”（Stand- Still）和“回轉(zhuǎn)”（Roll-Back）機(jī)制?！巴Ｖ埂睓C(jī)制是指鎖定締約方現(xiàn)有的不符措施，禁止制定新的或者限制性更強(qiáng)的不符措施。“回轉(zhuǎn)”機(jī)制是以現(xiàn)有的不符措施為起點(diǎn)，逐步減少或取消這些措施，而不得采取新的例外措施。

針對(duì)不同的締約國(guó)，日本負(fù)面清單所列明的不符措施也存有差異。新加坡的經(jīng)濟(jì)實(shí)力只及日本的2%且不存在對(duì)日農(nóng)產(chǎn)品出口問(wèn)題，所以日新間的FTA于2002年順利簽署并得以實(shí)施。日新FTA中羅列了六大例外產(chǎn)業(yè)：農(nóng)業(yè)及植物育種權(quán)、采礦業(yè)（包括石油和天然氣開(kāi)發(fā)）、水運(yùn)業(yè)、電信業(yè)、金融業(yè)及具體產(chǎn)業(yè)的投資（領(lǐng)海和內(nèi)水漁業(yè)、爆炸品制造、核能、飛機(jī)工業(yè)、武器、航天工業(yè)、電力、天然氣、廣電）。日本與墨西哥和智利締結(jié)的協(xié)定中，日本沒(méi)有將外國(guó)銀行（總部設(shè)在日本之外）在日本吸收的存款排除在儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)法的覆蓋范圍，而與東南亞各國(guó)的協(xié)定都規(guī)定了這樣的條款。

日本負(fù)面清單管理還注重將投資自由化與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，完善對(duì)日本企業(yè)有利的商貿(mào)環(huán)境。日本同智利締結(jié)FTA，除為本國(guó)汽車廠家爭(zhēng)取更優(yōu)惠進(jìn)入條件外，還意在穩(wěn)定其在智利的礦產(chǎn)權(quán)益。

日式負(fù)面清單同樣很注意為政府?dāng)U大審查范圍保留空間。盡管日本在制度上對(duì)外國(guó)投資者實(shí)行投資自由化政策，但在具體實(shí)踐中個(gè)別行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入仍很困難。此外，《反壟斷法》中的合營(yíng)規(guī)定、股份持有限制，以及公司持股規(guī)定等也對(duì)外國(guó)企業(yè)的對(duì)日直接投資有所影響。由于日本自知一些領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放難以跟上目前的FTA談判進(jìn)程，所以，日本通常以靈活的方式處理一些關(guān)鍵性議題，如加強(qiáng)政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)政策等方面的合作，提供巨額援助等。

（三）歐盟負(fù)面清單管理

歐盟28個(gè)成員國(guó)共對(duì)外簽署了近1200個(gè)投資保護(hù)協(xié)定，約占全球現(xiàn)存有效投資保護(hù)協(xié)定的一半，但歐盟負(fù)面清單管理模式起步較晚，2009年之前多采用正面清單模式，主要針對(duì)投資保護(hù)，基本未涉及投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇問(wèn)題。2009年12月《里斯本條約》生效后，外國(guó)直接投資正式納入歐盟共同貿(mào)易政策范疇，成為歐盟專屬權(quán)限，歐盟開(kāi)始代表其成員國(guó)對(duì)外開(kāi)展投資協(xié)定談判，內(nèi)容僅包括市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資保護(hù)，投資促進(jìn)及安全審查仍屬各成員國(guó)職權(quán)范疇。

歐盟是新一輪多邊談判的主要倡導(dǎo)者，主張進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易和投資自由化，向最不發(fā)達(dá)國(guó)家全面開(kāi)放市場(chǎng)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)行差別和特殊待遇。2012年4月，歐美聯(lián)合發(fā)表關(guān)于國(guó)際投資的“七條原則”，強(qiáng)調(diào)各國(guó)政府要給予外國(guó)投資者充分的市場(chǎng)準(zhǔn)入及準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后國(guó)民待遇。2014年9月，歐盟和加拿大簽署《全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》（CETA），這是歐盟第一個(gè)含有投資規(guī)則的經(jīng)貿(mào)協(xié)定。CETA的負(fù)面清單包括措施清單和行業(yè)清單兩部分。在政府層級(jí)方面，CETA要求將歐盟層面的不符措施列入清單;在行業(yè)方面，除附件形式的負(fù)面清單外，CETA在正文“適用范圍”條款規(guī)定了不適用市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)和準(zhǔn)入階段非歧視待遇的若干行業(yè)，例如某些空運(yùn)服務(wù)、視聽(tīng)服務(wù)、文化服務(wù)等。

中歐投資協(xié)定談判中，歐方希望以負(fù)面清單方式就投資保護(hù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入兩方面與中國(guó)談判，CETA投資規(guī)則是歐方商談的范本。

依據(jù)國(guó)情，歐盟的負(fù)面清單談判擁有更大的靈活性。歐盟從自身利益出發(fā)，按政治經(jīng)濟(jì)體制、地理區(qū)域、歷史淵源等，將合作國(guó)別劃分為5類：歐洲自由貿(mào)易區(qū)國(guó)家、洛美協(xié)定國(guó)家（即非洲、加勒比海與太平洋地區(qū)國(guó)家）、中東歐與地中海沿岸國(guó)家、其它WTO組織成員、非WTO成員。金融危機(jī)后，歐盟將對(duì)外商簽自由貿(mào)易協(xié)定作為新貿(mào)易戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2012年以來(lái)，歐盟相繼宣布與馬來(lái)西亞、泰國(guó)、越南等啟動(dòng)自貿(mào)協(xié)定談判。歐盟和印度的談判已經(jīng)進(jìn)入第七個(gè)年頭，取得了積極進(jìn)展，但目前雙方在農(nóng)產(chǎn)品、汽車市場(chǎng)開(kāi)放，服務(wù)業(yè)特別是銀行業(yè)開(kāi)放，政府采購(gòu)、環(huán)境及勞工等問(wèn)題上存在較大分歧。

歐盟堅(jiān)持任何服務(wù)談判承諾都要排除公共服務(wù)行業(yè)，任何投資協(xié)定均允許成員國(guó)政府自主認(rèn)定公用事業(yè)部門，并自主管理。在公共財(cái)政支持的如醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)、教育和供水等領(lǐng)域，成員國(guó)無(wú)需給予盟外企業(yè)或個(gè)人以國(guó)民待遇。

歐盟同樣注重對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的控制力。根據(jù)歐盟并購(gòu)條例第21條，當(dāng)并購(gòu)影響到公共安全、媒體多樣性或?qū)徤髟瓌t時(shí)，成員國(guó)政府可以干預(yù)或者附加條件。但對(duì)于什么是“合法公眾利益”缺乏明確規(guī)定，成員國(guó)政府通常能夠成功影響交易過(guò)程。

二、發(fā)展中國(guó)家實(shí)施負(fù)面清單模式的啟示

（一）發(fā)展中國(guó)家實(shí)施負(fù)面清單的戰(zhàn)略考慮

發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體較早采用負(fù)面清單模式的，是幾個(gè)與美國(guó)簽訂雙邊協(xié)議的國(guó)家，如新加坡、韓國(guó)、智利、秘魯、蒙古、孟加拉、盧旺達(dá)和越南。后來(lái)，印尼、菲律賓、緬甸、中國(guó)臺(tái)灣、沙特、科威特、哥倫比亞等經(jīng)濟(jì)體也都不同程度地采納了負(fù)面清單模式。發(fā)展中國(guó)家之間締結(jié)的一些投資協(xié)定也采用了負(fù)面清單模式，例如巴西、阿根廷、巴拉圭和烏拉圭等國(guó)簽訂的《南方共同市場(chǎng)投資保護(hù)協(xié)議》。印度反對(duì)在WTO體系框架下達(dá)成投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇條款，但并不反對(duì)同其他經(jīng)濟(jì)體簽訂自貿(mào)協(xié)定中承諾給投資者準(zhǔn)入前國(guó)民待遇條款，如印度與新加坡、韓國(guó)、日本已簽署的自貿(mào)協(xié)定都包含以負(fù)面清單方式實(shí)施的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇條款。

一般來(lái)說(shuō)，實(shí)施負(fù)面清單管理模式很大程度上取決于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，但事實(shí)證明，采用負(fù)面清單與否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無(wú)必然的聯(lián)系，更高層面的戰(zhàn)略考慮主導(dǎo)了各國(guó)政府在該議題上的立場(chǎng)：

其一，是希望改善投資環(huán)境。負(fù)面清單模式能夠增強(qiáng)市場(chǎng)的開(kāi)放度和自由度，推動(dòng)政府行為的公開(kāi)化、透明化，賦予市場(chǎng)主體更充分的行為自由，對(duì)外資進(jìn)入起到積極的成效。

其二，是為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)營(yíng)造更具競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境。負(fù)面清單模式意味著凡是沒(méi)有被列入負(fù)面清單的所有產(chǎn)業(yè)類別、外商均可進(jìn)入，這有利于提高本國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平和創(chuàng)新思維，有利于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其三，是本國(guó)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)體系不完整，需要特殊保護(hù)產(chǎn)業(yè)較少，希望在高度開(kāi)放中提升本國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。這些國(guó)家利用外資的方向性更加鮮明，認(rèn)為在特定部門獲得相關(guān)國(guó)家的市場(chǎng)準(zhǔn)入，即使付出其他方面的代價(jià)也是值得的。例如越南以負(fù)面清單模式參與TPP和與歐盟的自貿(mào)區(qū)談判，就是希望本國(guó)具有優(yōu)勢(shì)的紡織、服裝、農(nóng)產(chǎn)品可以大規(guī)模進(jìn)軍美國(guó)和歐洲市場(chǎng)。

其四，是希望與全球投資體系中處于強(qiáng)勢(shì)地位的經(jīng)濟(jì)大國(guó)建立高水平的投資關(guān)系，獲得參與新一輪全球貿(mào)易投資自由化的機(jī)會(huì)并在新的全球貿(mào)易投資規(guī)則中占據(jù)有利地位。例如印度與新加坡、韓國(guó)、日本已簽署的自貿(mào)協(xié)定投資條款都包含以負(fù)面列表方式實(shí)施的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，旨在爭(zhēng)取與周邊先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體建立更加緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，加速國(guó)家發(fā)展。

其五，是為了加強(qiáng)和美國(guó)的聯(lián)盟關(guān)系。美國(guó)與盟友之間存在以一貫之的共同目標(biāo)和對(duì)外政策，實(shí)施負(fù)面清單模式的國(guó)家中美國(guó)的盟國(guó)及戰(zhàn)略上的合作伙伴居于主體，他們通過(guò)認(rèn)可和追隨美國(guó)倡導(dǎo)的“高水平投資自由化”與美國(guó)保持合作關(guān)系或拉近與美國(guó)的關(guān)系，美國(guó)則以推廣經(jīng)濟(jì)規(guī)則的形式加強(qiáng)對(duì)地區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)。

實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)議題與地緣政治和安全問(wèn)題的相互影響和關(guān)聯(lián)，很多國(guó)家的動(dòng)機(jī)是復(fù)合型的。也有部分發(fā)展中國(guó)家對(duì)建立負(fù)面清單制度非常謹(jǐn)慎，擔(dān)心自身創(chuàng)新能力無(wú)法與發(fā)達(dá)國(guó)家平等競(jìng)爭(zhēng)，自身不夠完善的法律體系可能被外國(guó)投資者利用等，也不愿放棄政府干預(yù)手段。

（二）發(fā)展中國(guó)家編制負(fù)面清單的難度

從目前的情況看，涉及負(fù)面清單管理的行業(yè)分為三大類：第一類是涉及國(guó)家安全和公共利益或可能對(duì)自然資源或生態(tài)環(huán)境造成損害的領(lǐng)域;第二類是本國(guó)相對(duì)于外國(guó)人不具競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域;第三類是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中支柱產(chǎn)業(yè)。目前，各國(guó)對(duì)第二類和第三類產(chǎn)業(yè)擁有較大的裁量權(quán)，負(fù)面清單主要涉及后兩類。從已簽訂的協(xié)議來(lái)看，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的負(fù)面清單不夠細(xì)化。

編撰負(fù)面清單是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要考慮的國(guó)內(nèi)外因素比較多，對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)頗具挑戰(zhàn)性，原因包括：

一是缺乏足夠的專業(yè)技術(shù)能力和高質(zhì)量的信息對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力作出判斷，無(wú)法找到一些科學(xué)和明確的分析方法與指標(biāo)，需要投入大量資源識(shí)別和排除所有潛在的不符措施，還需定時(shí)發(fā)布產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力動(dòng)態(tài)，為調(diào)整負(fù)面清單提供支持。

二是國(guó)內(nèi)特殊利益集團(tuán)形成對(duì)政府保護(hù)政策的依賴，難以平衡其訴求。

三是負(fù)面清單模式將在一定程度上減少行政部門自行量裁的空間，削弱行政權(quán)力。

四是負(fù)面清單管理與國(guó)內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策的銜接難度會(huì)更大些，后續(xù)的監(jiān)管壓力也比較大，要求政府形成一套高效而完善的備案體系和公示公信制度。

（三）發(fā)展中國(guó)家實(shí)施負(fù)面清單的啟示

啟示一：外資監(jiān)管仍然是國(guó)家宏觀調(diào)控必不可少的手段。外商投資設(shè)立企業(yè)，看似市場(chǎng)主體自治行為，市場(chǎng)在源頭發(fā)揮決定性作用，但實(shí)際上最后經(jīng)濟(jì)責(zé)任的承擔(dān)者是東道國(guó)政府，如外資非正常撤離造成銀行追貸的成本和難度增大，產(chǎn)生大量的不良貸款，還會(huì)造成勞動(dòng)者大量的失業(yè)、權(quán)益受到侵犯等，政府需要承擔(dān)兜底責(zé)任。另外，外資企業(yè)奉行的是利潤(rùn)最大化標(biāo)準(zhǔn)，在主觀上不可能顧及東道國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的合理化。事實(shí)上任何一個(gè)國(guó)家都不可能完全同等地對(duì)待外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)，管理和引導(dǎo)外資是使其符合東道國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策處于不穩(wěn)定不成熟階段的發(fā)展中國(guó)家。

啟示二：東道國(guó)有效的政策和制度改革是將負(fù)面清單積極影響最大化的前提。負(fù)面清單雖然是積極的一步，但負(fù)面清單只是構(gòu)成良好投資環(huán)境諸多因素的一個(gè)重要因素而已，并非必然帶來(lái)外資增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。影響跨國(guó)投資決策的因素很多，經(jīng)濟(jì)方面包括市場(chǎng)規(guī)模和增長(zhǎng)前景、要素供應(yīng)情況、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展程度等，制度方面包括市場(chǎng)秩序、公平競(jìng)爭(zhēng)、投資者權(quán)益保障等。負(fù)面清單制度的公平透明不是該制度本身就可以實(shí)現(xiàn)的，需要其他法律、法規(guī)和政策、權(quán)力行為的調(diào)整?？梢?jiàn)，一個(gè)國(guó)家要吸引優(yōu)質(zhì)外資，僅有負(fù)面清單是不夠的。

啟示三：建立與負(fù)面清單管理相配套的國(guó)家安全審查、反壟斷審查等監(jiān)管機(jī)制。為防止外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全造成或者可能造成危害，實(shí)行外資負(fù)面清單管理的國(guó)家通常會(huì)設(shè)立第二道門檻，即外資國(guó)家安全審查制度，既不影響基于國(guó)家安全考慮對(duì)外商投資進(jìn)行審批，也不影響在涉及國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)ν鈬?guó)投資加以必要的限制?？梢?jiàn)，通過(guò)建立由負(fù)面清單、反壟斷審查和國(guó)家安全審查制度所構(gòu)成的外資管理體系，負(fù)面清單也一樣可以有效控制和引導(dǎo)外資的引進(jìn)和吸收。外國(guó)投資國(guó)家安全審查機(jī)制是對(duì)外資準(zhǔn)入管制的一種有益制度補(bǔ)充，但目前許多國(guó)家在安審標(biāo)準(zhǔn)上效仿美國(guó)的作法，采取了模糊處理的方式，為政府?dāng)U大審查范圍保留了空間，也為日后的投資摩擦埋下了伏筆。

啟示四：發(fā)展中國(guó)家實(shí)施負(fù)面清單管理模式應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。負(fù)面清單并非是或否的一次性開(kāi)放，有很多可選的方案，在性質(zhì)、模式和職能方面各不相同，適用的目標(biāo)也不同。進(jìn)行負(fù)面清單管理，需要考慮到發(fā)展中國(guó)家自身是否有相匹配的國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理能力以及產(chǎn)業(yè)政策，避免導(dǎo)致承擔(dān)國(guó)際法上的不利后果。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，實(shí)施負(fù)面清單主要問(wèn)題是服務(wù)業(yè)的水平低，還有許多服務(wù)部門尚未建立起來(lái)。在這種條件下，讓一個(gè)發(fā)展中國(guó)家確定是否將一個(gè)很弱的服務(wù)部門或尚未出現(xiàn)的服務(wù)部門列入負(fù)面清單是很困難的。目前還沒(méi)有國(guó)家能夠?qū)Ψ?wù)業(yè)開(kāi)放的影響做全面的量化分析，像日韓這樣的國(guó)家都是到2002年才在其投資協(xié)定中首次采用基于負(fù)面清單的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇條款。因此，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體應(yīng)根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與承受能力，對(duì)具體產(chǎn)業(yè)及部門的投資自由化進(jìn)程作出務(wù)實(shí)有序的安排。

啟示五：負(fù)面清單并不能決定投資自由化的程度。實(shí)踐證明，負(fù)面清單本身偏向支持開(kāi)放，但它只是投資自由化進(jìn)程中幫助消除壁壘和障礙的推動(dòng)力，東道國(guó)可以在法律上使得條款不具有強(qiáng)制性，或者多施限制，所以負(fù)面清單并不能決定投資自由化的程度，采用這一模式也并不一定意味著開(kāi)放程度高。1991年至2014年，菲律賓發(fā)布了10版外國(guó)投資負(fù)面清單，但從實(shí)施情況看，負(fù)面清單對(duì)提高菲律賓外國(guó)投資的透明度和吸引外國(guó)投資作用有限。盡管在過(guò)去的幾年里，日韓與其貿(mào)易伙伴簽署含有負(fù)面清單模式的經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定，但重要經(jīng)濟(jì)部門的準(zhǔn)入依然受到嚴(yán)格監(jiān)管。日本與越南簽署自貿(mào)協(xié)定后，日本并沒(méi)有給越南產(chǎn)品開(kāi)放太多市場(chǎng)。

三、負(fù)面清單管理模式的發(fā)展趨勢(shì)

第一，負(fù)面清單模式成為國(guó)際投資合作主流機(jī)制的趨勢(shì)。當(dāng)前，新興經(jīng)濟(jì)體在全球貿(mào)易和投資中所占的比重、影響力和貢獻(xiàn)率都在迅速提升，全球貿(mào)易和投資活動(dòng)正在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，外國(guó)直接投資流動(dòng)呈現(xiàn)“南北對(duì)流”的格局，各國(guó)在管理全球資本流動(dòng)問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)逐漸趨同，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都已經(jīng)接受了負(fù)面清單模式，加之美國(guó)的強(qiáng)力推進(jìn)，負(fù)面清單模式將成為未來(lái)國(guó)際協(xié)定的基本模式。

第二，負(fù)面清單模式呈雙向調(diào)整的趨勢(shì)。世界各國(guó)都在謀求促進(jìn)國(guó)際投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，平衡外國(guó)投資者享有的待遇和東道國(guó)政府的監(jiān)管權(quán)力，保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和推動(dòng)別國(guó)開(kāi)放市場(chǎng)之間的利益均衡。一方面，多數(shù)國(guó)家總體上認(rèn)同投資自由化的目標(biāo)，負(fù)面清單的范圍和領(lǐng)域?qū)⒉粩嗫s減，另一方面，各種限制性措施和監(jiān)管、審批程序在并不否定投資自由化原則的同時(shí)還將被不斷采用，負(fù)面清單談判將受到很多非經(jīng)濟(jì)因素的干擾。因此，負(fù)面清單的功能也將由單一性轉(zhuǎn)為綜合性，國(guó)內(nèi)監(jiān)管、補(bǔ)貼和政府采購(gòu)等事宜也將納入其中，作為市場(chǎng)準(zhǔn)入談判的一部分。

第三，建立國(guó)家安全審查多邊規(guī)則的趨勢(shì)。目前，對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)定有擴(kuò)大化趨勢(shì)，政治功效日益顯性化，產(chǎn)業(yè)保護(hù)更多地針對(duì)國(guó)內(nèi)高度發(fā)達(dá)或出現(xiàn)衰落的壟斷工業(yè)，保護(hù)的目的不是為了國(guó)家安全，而是加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的壟斷。此外，安審標(biāo)準(zhǔn)從法律的相關(guān)規(guī)定來(lái)看比較原則籠統(tǒng)，為具體執(zhí)行預(yù)留了很大的空間，有可能演變成變相的投資保護(hù)主義。例如，目前在美國(guó)有多個(gè)被視為“重要基礎(chǔ)設(shè)施”范疇的經(jīng)濟(jì)部門，包括農(nóng)業(yè)及食品、水、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件服務(wù)產(chǎn)業(yè)、國(guó)防、電信、能源、交通運(yùn)輸、銀行及金融、化工/危險(xiǎn)材料行業(yè)、郵政及航運(yùn)、信息技術(shù)等，而威脅美國(guó)國(guó)家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)目還在不斷增加。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，制定多邊規(guī)則不失為妥善解決安審問(wèn)題的適當(dāng)方式。中美、中歐、美歐都在商談投資協(xié)定，三個(gè)協(xié)定有可能制定相同或相似的安全例外條款或安審規(guī)則，為未來(lái)的安審多邊規(guī)則初步確立基調(diào)和框架。

第四，全球投資法制的統(tǒng)一化趨勢(shì)。目前自貿(mào)協(xié)定的投資章節(jié)未能形成真正意義上的多邊投資規(guī)則，條文措辭簡(jiǎn)單，不夠具體，適用起來(lái)容易引發(fā)歧義，彼此差異較大，碎片化程度顯著，這種重疊交錯(cuò)的現(xiàn)象必然隱含著大量的法律沖突，但負(fù)面清單管理模式為國(guó)際投資規(guī)則的產(chǎn)生奠定了一定的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)，也起到了積極的推動(dòng)作用。目前美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家正在經(jīng)合組織框架下，就國(guó)際領(lǐng)域的爭(zhēng)端解決、競(jìng)爭(zhēng)中立等熱點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)討論，建立普遍性國(guó)際投資實(shí)體規(guī)則的條件已漸趨成熟，加強(qiáng)國(guó)際投資的全球性多邊立法是必然趨勢(shì)。

上述表述表明，負(fù)面清單制度對(duì)我國(guó)推進(jìn)政府管理改革以及建立成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，也具有重要意義，既是我國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放的重要舉措，也是我國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)和國(guó)際投資規(guī)則變化的制度創(chuàng)新。2013年9月底，上海自貿(mào)區(qū)作為我國(guó)首個(gè)試點(diǎn)的試驗(yàn)區(qū)，開(kāi)始實(shí)施負(fù)面清單模式;2015年4月，廣東、天津、福建三大自貿(mào)區(qū)成立后，四個(gè)自貿(mào)區(qū)共用一張負(fù)面清單，為下一步在全國(guó)實(shí)行負(fù)面清單管理模式探索經(jīng)驗(yàn)。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)引資工作的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向高端外資，我國(guó)融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系的程度也將不斷加深，為了適應(yīng)這一變化，我國(guó)需要比較借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)制定負(fù)面清單更應(yīng)與投資議題對(duì)外談判統(tǒng)籌考慮，應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展水平和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，在充分評(píng)估政府監(jiān)管、調(diào)控能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力水平的基礎(chǔ)上，合理編制我國(guó)的外商投資負(fù)面清單。