趙彩英

公平施政研究述評

趙彩英

公平施政是政府公平地施行政務，進行公共治理，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會等各個領域公平的活動與過程，是政府承擔的公平職能與責任的體現(xiàn)與表達。已有研究表明，公平施政是實現(xiàn)經(jīng)濟社會公平的路徑選擇；地方政府公平施政是公平施政的重要層面；政府可以從公平施政理念、制度、具體內(nèi)容等方面尋求公平施政的實現(xiàn)路徑。公平施政研究在取得諸多成果的同時，也存在著更廣闊的研究空間。

公平施政；公平；政府

伴隨著經(jīng)濟、社會等各個領域的巨大發(fā)展與進步，各種不公平問題日益凸顯并引起廣泛關注與重視。在實現(xiàn)公平的過程中，作為代表公共利益、掌握公共權力的政府，其職能與作用的發(fā)揮至關重要，而圍繞這一問題就形成了對政府公平施政的研究。綜合來看，有關研究主要圍繞政府的公平責任、不公平與政府非公平施政的相關性、地方政府公平施政、公平施政的實現(xiàn)路徑等幾個方面展開。本文擬就此對公平施政的研究現(xiàn)狀進行概括與梳理，以厘清人們對于公平施政的認識，明確進一步研究的任務。

一、公平施政：一項基本認識

從已有研究來看，對公平施政這一概念或術語的運用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對美國杜魯門總統(tǒng)時期施行的“公平施政”綱領、政策的研究，是一個特指的概念；二是對政府在促進公平方面的職能與作用的論述，是一個內(nèi)容豐富、范圍廣泛的概念。就前者而言，它特指杜魯門時期為了使民眾“都有機會在我們?nèi)找嬖鲩L的繁榮中獲得他們公平的一份”而施行的涉及經(jīng)濟政策、社會保障政策、公民權利保障等領域的改革。研究者對杜魯門“公平施政”的提出背景、主要內(nèi)容、施行過程、作用等方面均作出了較為系統(tǒng)、深入的論述①國外研究成果主要有卡貝爾·菲利普斯的《杜魯門總統(tǒng)任期：成功的繼任史》（1966）、威廉·曼徹斯特的《光榮與夢想》（1979）；理查德·柯肯德爾有關杜魯門研究的三部綜合性專著：《作為研究領域的杜魯門時期》（1967）、《重評作為研究領域的杜魯門時期》（1974）、《哈里· S·杜魯門百科全書》（1989），阿瑟·林克、威廉·卡頓《一九00年以來的美國史》（中譯本1983）等。國內(nèi)研究成果有李存訓《論杜魯門的“公平施政”》（《世界歷史》1983年第3期）、《杜魯門的“公平施政”是“新政”的繼續(xù)和擴大》（《世界歷史》，1986年第12期）、陳建平《在“公平施政”的旗幟下——杜魯門政府內(nèi)政研究》（華東師范大學博士學位論文，2004）等。。

本文所說的“公平施政”主要是針對后者而言的。對此，已有研究主要使用“公平政府”“政府的公平職能”“公平與政府責任”等相關概念或術語進行表達。專門使用“公平施政”這一概念表達政府在促進公平正義方面的職能、作用的研究并不多見，主要散見于一些學者的論述和新聞媒體的報道之中。綜合來看，上述概念與術語均包含政府公平地推行政務以促進經(jīng)濟社會公平的含義。基于這一研究現(xiàn)實，本文的公平施政即是指政府公平地施行政務，進行公共治理，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會等各個領域公平的活動與過程。

二、公平施政：實現(xiàn)經(jīng)濟社會公平的路徑選擇

政府是維護公平的主導力量，對于經(jīng)濟社會公平的實現(xiàn)具有重要的、不可推卸的責任。這一觀點在某種程度上已經(jīng)成為學界共識，相關研究主要從政府具有實現(xiàn)公平的職能與責任、不公平與政府的非公平施政之間的直接相關性兩個方面展開。

（一）政府具有實現(xiàn)公平的職能與責任

政府與公平的關系一直以來就是政治學、行政學等領域研究的重要內(nèi)容。亞里士多德曾經(jīng)指出，政府起源于人類對理性、正義的社會生活的追求。社會契約論者從“自然狀態(tài)”的假設出發(fā)，認為政府的主要職責就在于建立讓所有參與政府的人都能得到福利的公平的社會。但是，政府不能只是在形式上抽象地代表政府，它更應該是公平的社會制度的體現(xiàn)者，能夠按照社會公認的準則公平合理地處理社會各利益主體之間的利益關系。即便是古典自由主義者如亞當·斯密等主張自由放任的經(jīng)濟政策和政府在經(jīng)濟發(fā)展中的“守夜人”角色，但仍然認為建立司法行政機構、促進人民教育的公共設施和工程等只能由政府來提供。

伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是當社會因“市場失靈”而引發(fā)愈益嚴重的社會分化和不平等時，社會賦予了政府更多保障公平的責任。在市場經(jīng)濟中，“由于具有不同條件的人們在面對市場的非個人化篩選過程中，具有不同起點和天賦以及不同的交好運或壞運的機會，因而產(chǎn)生不公平。市場不會保證這些天賦既平等又隨意地分配給每一個人”［1］（P135-136）。這正如薩繆爾森等所說，“我們所學的關于看不見的手的最早成果之一是，它是有效率的。但是它對公正或平等則是盲目的”［2］（P1173）。市場經(jīng)濟固然在促進經(jīng)濟效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展方面卓有成效，但其并不能自發(fā)地帶來社會分配結果的均衡。因此，公平的推進必須依靠政府的有效調(diào)節(jié)才能實現(xiàn)。

新公共行政理論以公共行政作為實現(xiàn)社會公平的陣地，認為公共行政理應“推動政治權力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢境地的人們”［3］（P6）。政府雖然不能直接創(chuàng)造財富，但它不僅是“競賽規(guī)則”的制定者，是解釋和強制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者，還能“提供包括集體安全和福利的各種形式在內(nèi)的多種多樣的公共產(chǎn)品；為公共利益而對市場進行規(guī)治，并在存在壟斷威脅的情況下培育市場競爭”［4］（P50）。正如世界銀行發(fā)展報告所說，“市場失靈和社會公正是公共責任的規(guī)范理由——它們說明了政府應當介入的理由”［5］（P34）。政府能夠有效彌補市場在維護公平正義方面的內(nèi)在缺陷，促進經(jīng)濟社會的公平型發(fā)展。

中國學者對政府承擔的公平職能與責任的研究是在吸收西方學者研究成果的基礎上進行的。相關學者認為，首先，政府壟斷了各種強制性權力，在維護社會公正過程中具有義不容辭的責任。其次，從中國政府的性質(zhì)來看，人民性是中國政府的最本質(zhì)內(nèi)容和最鮮明特點，維護社會公平是中國政府理論與實踐的出發(fā)點和落腳點［6］（P61）。另外，由于經(jīng)濟、社會各個領域的不公平是“場外不公平”，處于市場鞭長莫及的領域，因此，必須納入政府職能范圍而由政府進行調(diào)節(jié)［7］（P133-135）?？梢哉f，公平是政府在任何情況下都不可推卸的直接責任。不能有效促進公平的政府不是稱職的政府；離開了政府，公平無以為繼。

（二）經(jīng)濟社會不公平與政府非公平施政之間具有直接相關性

政府公平施政能夠促進社會公平正義的實現(xiàn)；相反，各種社會不公平問題的凸顯與政府的非公平施政之間具有直接相關性。美國學者保羅·克魯格曼通過對美國歷史的考察發(fā)現(xiàn)，造成貧富不均的關鍵因素是制度、規(guī)范和政治權力的變化［8］（P1-4）。王紹光、胡鞍鋼也認為，政府政策偏好對加劇擴大不平等或縮小不平等具有重要作用［9］（P196-202）。

更多的學者研究了中國改革開放進程中各種社會不公平現(xiàn)象與政府非公平施政之間的關系。如約翰·奈特等通過對中國城鄉(xiāng)差距的研究認為，中國的“國家的制度和政府的政策對巨大的城鄉(xiāng)收入差距負有很大的責任”［10］（P179）。李實、趙人偉的研究也指出，政府控制、管制和干預，大量的制度、規(guī)章和政策等制度性因素和政府行為造成了中國收入分配領域的差距擴大［11］（P509-533）。朱光磊則把造成中國貧富差距的原因歸結為政府反對平均主義的政策導向、對外開放和特區(qū)政策、政治腐敗等政策和體制性因素［12］（P170-185）。綜合學者們的分析可以看出，改革開放以來，在“以經(jīng)濟建設為中心”“先富”等戰(zhàn)略的引導下，公共權力主體通過一系列制度與措施強化了對經(jīng)濟效率的重視與追求，忽視了政府所應承擔的公平責任，因而造成了中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的“公平性困境”。不公平問題與政府非公平施政之間的直接相關性，從反面論證了政府公平施政的必要性。

三、地方政府公平施政：公平施政的重要層面

改革開放以來，中國逐漸形成了地方政府主導型的經(jīng)濟社會發(fā)展道路。中央政府公平施政的理念、制度、行為等只有體現(xiàn)為地方政府的各種施政實踐才有實現(xiàn)的可能，地方政府公平施政的結果直接決定了公平施政的整體進程與實現(xiàn)程度。伴隨著改革開放進程的推進，中國地方政府公平施政實踐中的具體行為與內(nèi)容等尤其引起了研究者的關注。

有學者通過對集體林權改革過程中地方政府的公平施政行為進行分析后指出，地方政府在施政過程中容易受到非公共利益偏好的影響。因此，要建立一種新的農(nóng)村林權制度改革的理論與實踐原則以避免地方政府權力自主性的無限增長，解決地方政府在改革過程中的公平缺失問題［13］（P109-113）。在維護環(huán)境公平方面，由于中央政府政策的誘致、地方政府對自身利益的盲目追求、環(huán)境公平問題自身的特殊性等，地方政府在維護環(huán)境公平中的角色發(fā)生了異化［14］（P68-69）。在社會保障制度建設方面，地方政府對這一制度的執(zhí)行具有明顯的社會控制色彩和為區(qū)域經(jīng)濟增長服務的工具性特征，中央政府的公平價值取向并沒有落實到地方政府社會保障制度建設的具體實踐之中［15］（P12-17）。在舊城改造過程中，地方政府的大規(guī)模改造模式使社會公平面臨著巨大挑戰(zhàn)［16］（49-50）。綜上所述，學界主要從中國改革開放進程中地方政府面臨的各種現(xiàn)實問題出發(fā)對地方政府公平施政的具體實踐過程等進行了探討，體現(xiàn)出鮮明的實踐性、時代性特征。

四、公平施政的實現(xiàn)路徑

政府公平施政是促進公平正義的路徑選擇。結合中國的現(xiàn)實，圍繞政府對于公平正義的實現(xiàn)路徑這一問題，學界從公平施政理念、制度、具體內(nèi)容等方面進行了探索與研究。

公平施政理念方面。公平施政理念的確立是政府公平施政的思想基礎和前提。美國學者理查德·威爾金森、凱特·皮克特曾說，“只要政府真的想增加平等，從來都不會缺乏這樣做的政策。歷史證據(jù)證明了政治意愿的主導作用”［17］（P223）。在當前公平問題成為制約中國社會發(fā)展主要因素的現(xiàn)實背景下，公平居先理念應該成為協(xié)調(diào)社會利益關系，構建社會主義和諧社會的政策依據(jù)［18］（P61-63）；地方政府在施政過程中也要樹立“以公共服務為導向，以規(guī)制治理為手段”的理念，實現(xiàn)社會資源在社會管理、公共服務等各個領域的公平分配［19］（P103-111）。

公平施政制度方面。保障公平的各項措施只有體現(xiàn)為制度的形式才具有決定性和持久性。為此，在宏觀制度建設層面，要構建有效的公共性政策機制，通過政府強制性權力和誘致性制度安排對社會資源進行合理分配；促進以權利——義務的合理配置為內(nèi)容的制度實質(zhì)公正，實現(xiàn)經(jīng)濟增長型政府向社會公正型政府的轉(zhuǎn)變［20］（P77-80）。在具體制度建設方面，政府應從提高低收入人群特別是弱勢群體的收入水平、推進社會保障體系建設、健全完善稅收制度、調(diào)整工農(nóng)政策四個方面承擔起縮小貧富差距的責任［21］（P54-56）。在地方政府公平施政制度建設層面，要加快構建科學的政績評價體系，引導地方政府更加重視實現(xiàn)公平的經(jīng)濟增長；加強地方政府自身改革，完善民主權利保障制度、公共財政制度等，以實現(xiàn)公眾利益的協(xié)調(diào)與社會的和諧發(fā)展［22］（P19-21）。

公平施政具體內(nèi)容方面?！皣乙邢鄳捏w制保障，采取統(tǒng)一的財政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度和公共服務制度。”［23］（P58-59）在收入分配領域，要加大對第三部門的扶持力度，創(chuàng)新政府相關政策，以加強對居民收入差距的調(diào)節(jié)；要構建均衡的利益表達機制，避免出現(xiàn)制度變遷的“既得利益約束”，實現(xiàn)合理的收入分配格局和收入分配公平［24］（P226）。在政府自身建設領域，要遏制公共權力腐敗，推進公民民主政治參與，構建公正的社會分配結構；加強政務公開，完善民主法治，進行政府改革，提高政府實現(xiàn)社會公平正義的治理水平［25］（P67-69）。在教育公平領域，要通過完善收入分配制度和社會保障制度，開放戶籍制度等方式縮小教育差距；要不斷塑造行政人員美德，重申憲法救濟，實現(xiàn)政府公平施政對教育公平實踐的推動［26］（P70-74）。

五、進一步研究的空間

通過對政府公平施政研究的梳理，可以看出，學者們敏銳地注意到了政府在實現(xiàn)公平正義方面的職能作用，對政府公平施政的必要性與可行性、社會不公與政府非公平施政的相關性、地方政府公平施政、公平施政的實現(xiàn)路徑等方面進行了積極探討。但是，相對于政府公平施政對于實現(xiàn)經(jīng)濟社會公平發(fā)展的重要意義與這一問題自身的復雜性來說，仍存在廣闊的研究空間，具體體現(xiàn)在如下方面：

（一）構建公平施政研究的基本理論框架

已有研究對政府公平施政的系統(tǒng)理論研究并不多見，更多地是與其他問題一起論證，成果比較分散且有泛化傾向。對“公平施政”這一概念的使用尚未擴展并形成共識，更談不上對這一概念內(nèi)涵、要素、結構、內(nèi)容等方面的論證，因而使研究缺乏基本的分析框架。因此，構建公平施政理論分析框架是本項研究亟待解決的問題。為此，應首先對“公平施政”這一概念作出科學、合理的界定，明確公平施政的主體、客體、內(nèi)容、實質(zhì)等，開展公平施政的結構要素研究，明確公平施政的范圍等。只有在對這些問題認識清楚的基礎上，才有可能促進研究的深入化、精細化，提升研究的層次和水平。

（二）拓展公平施政的實證研究

中國具有豐富的公平施政實踐，加強對中國公平施政具體實踐過程與內(nèi)容的研究對于深化認識公平施政具有重要意義。當前，對于中國公平施政實踐的探索大多停留在對策研究層面，且研究方法單一，對于公平施政的方式、運行機制與過程、施政效果等具體實踐方面的研究所涉不多。因此，綜合運用問卷調(diào)查、實地調(diào)研、個案研究、訪談等多種研究方法，加強對中國各個歷史時期、尤其是改革開放以來政府公平施政具體實踐的實證研究，以深化人們對于政府公平施政運行機制與具體過程的認識，把握政府公平施政的內(nèi)在機理與運行規(guī)律。

（三）加強公平施政的比較研究

加強公平施政的比較研究能夠拓寬研究視野，有助于人們從宏觀上、整體上把握公平施政的理論與實踐。從縱向上看，不同層級的政府公平施政在價值理念、內(nèi)容、行為特征等方面具有各自不同的特點；從橫向上看，即使是同一層級的政府之間由于歷史背景、發(fā)展現(xiàn)實等方面的差異，其公平施政的具體實踐也各有不同。因此，加強不同層級政府和同一層級政府之間公平施政的府際比較研究是政府公平施政研究不可或缺的內(nèi)容。國外政府的公平施政理論與實踐，尤其是歐美、拉美等國家公平施政的經(jīng)驗與教訓等，對中國政府公平施政的理論與實踐具有重要的借鑒與啟發(fā)意義，目前這方面的研究也比較缺乏。因此，公平施政的國際比較研究也是后續(xù)研究中應該關注的重要內(nèi)容。

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［責任編輯：索原］

趙彩英，安徽三聯(lián)學院思想政治理論教研部主任，安徽合肥230601

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1004-4434（2016）07-0032-04

國家社科基金重大項目“習近平總書記系列重要講話精神對中國特色社會主義理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新研究”（15ZDA001）；國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路研究”（11ZD071）