嚴(yán)若谷

中國快速城市化進(jìn)程的土地產(chǎn)權(quán)制度分析*

嚴(yán)若谷

城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開對稀缺土地資源的開發(fā)利用，不同的土地產(chǎn)權(quán)制度直接影響市場參與土地開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)行為和城市建設(shè)績效。我國土地公有制基本政體下的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是推動(dòng)快速城市化進(jìn)程的重要?jiǎng)恿C(jī)制。一方面，城市土地國有保障了政府對土地開發(fā)的公權(quán)力，另一方面，使用權(quán)出讓有效促進(jìn)了市場對城市土地開發(fā)資源的高效配置?；仡櫳钲诘目焖俪鞘谢M(jìn)程，不同發(fā)展階段的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系組合與城市土地開發(fā)之間存在相互促進(jìn)的耦合關(guān)系。在我國土地所有權(quán)公有制基本制度背景下，土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)的逐步細(xì)化分離與市場流通對我國快速城市化土地開發(fā)起到了積極的促進(jìn)作用。

城鎮(zhèn)化土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系深圳

一、引言

中國的高速增長被稱作世界經(jīng)濟(jì)奇跡，與之同步的中國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人民生活水平以及區(qū)域格局的變化產(chǎn)生深刻影響。長期以來，學(xué)者習(xí)慣于將工業(yè)化發(fā)展作為中國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要?jiǎng)右?，而城?zhèn)化與特定產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)制度之間的因果互動(dòng)關(guān)系則被忽視。事實(shí)上，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了城市土地資源的開發(fā)模式與權(quán)益分配機(jī)制，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與中國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度安排體系密不可分。因此，本文以城市土地產(chǎn)權(quán)制度安排為切入點(diǎn)，探究中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背后的產(chǎn)權(quán)制度因素。從土地產(chǎn)權(quán)視角分析土地各權(quán)能組合對土地權(quán)益分配和土地資源配置的影響機(jī)制，既有助于從城市土地管理制度方面挖掘以往城鎮(zhèn)化建設(shè)的問題，又可為我國當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)提供理論支撐。

目前，有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)與中國城市發(fā)展的研究主要涉及土地開發(fā)管制和土地增值收益分配兩個(gè)方面。土地開發(fā)管制研究大多集中在城市規(guī)劃領(lǐng)域，［1］認(rèn)為土地開發(fā)是城市規(guī)劃和空間管理的重點(diǎn)，城市規(guī)劃作為一種正式制度規(guī)則，通過對土地使用權(quán)的限制，影響市場開發(fā)活動(dòng)中土地權(quán)利的分割、分配與交易，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市發(fā)展的公共目標(biāo)。［2］［3］城市規(guī)劃的技術(shù)特質(zhì)成為城市土地使用權(quán)配置的技術(shù)保障，通過對土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等一系列空間技術(shù)參數(shù)的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對城市土地權(quán)益的初始分配。［4］［5］而土地增值收益分配研究則更多集中在對城市化過程中農(nóng)地轉(zhuǎn)非背后的征地補(bǔ)償與增值收益共享。［6］我國施行的土地非農(nóng)化靜態(tài)征地補(bǔ)償僅僅依據(jù)農(nóng)地當(dāng)量成本核算，忽略了農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后的土地溢價(jià)因素，［7］將村民和集體經(jīng)濟(jì)組織隔離與城市土地增值權(quán)益分享之外。學(xué)界普遍認(rèn)為保障農(nóng)地持有人對城市土地增值價(jià)值的一定歸屬權(quán)，將成為優(yōu)化土地規(guī)制、協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地需求的重要戰(zhàn)略方向。

已有研究從土地使用權(quán)配置、土地權(quán)益分配等不同角度闡述了土地產(chǎn)權(quán)制度對我國城市化建設(shè)開發(fā)的作用影響，指出了土地產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)正式制度安排與農(nóng)地城市化、城市發(fā)展的密切關(guān)聯(lián)。然而，這些還不足以清晰勾畫出中國特色城鎮(zhèn)化道路背后的土地產(chǎn)權(quán)制度本質(zhì)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是決定市場主體各種經(jīng)濟(jì)行為和資源要素配置的關(guān)鍵。因此，本文從土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)理論概述入手，分析不同城市化發(fā)展階段的產(chǎn)權(quán)關(guān)系組合及其作用機(jī)制，以期豐富中國特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程動(dòng)因機(jī)制的理論創(chuàng)新。

二、研究范式：土地產(chǎn)權(quán)制度的分析框架

產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)派生，是主體對客體多種具體權(quán)利組成的一組權(quán)利束?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為一個(gè)產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括行動(dòng)團(tuán)體對資源/財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及與之對應(yīng)的收入享用權(quán)。［8］產(chǎn)權(quán)是一切市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)主體運(yùn)用資源/財(cái)產(chǎn)最終總要受到制度安排的約束，如我國的土地公有制制度對土地開發(fā)利用的限制。通過產(chǎn)權(quán)界定、運(yùn)營、保護(hù)等一系列體制安排和法律規(guī)定，產(chǎn)權(quán)制度決定了市場交易中遵循的規(guī)則。［9］

（一）城市土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演化

在城市化進(jìn)程中，土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了由單一、靜態(tài)固化到系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)發(fā)展的演化過程，其內(nèi)在權(quán)能結(jié)構(gòu)與不同社會發(fā)展階段的土地開發(fā)模式息息相關(guān)。在農(nóng)業(yè)社會，土地作為基礎(chǔ)生產(chǎn)性資源，其土地價(jià)格與土地增值僅僅圍繞各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)展開。土地所有者通過對土地農(nóng)耕投入，獲得農(nóng)作物產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)回報(bào)。農(nóng)作物種植對相鄰?fù)恋氐耐獠啃杂绊戄^小，且不存在土地使用性質(zhì)和用途改變而帶來的其他收益。因此，對土地的權(quán)能劃定，僅僅強(qiáng)調(diào)單一、靜態(tài)的所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在中心地區(qū)的規(guī)模集聚，使原本均質(zhì)分布的廣袤鄉(xiāng)村地區(qū)呈現(xiàn)城市主導(dǎo)鄉(xiāng)村的中心—外圍形態(tài)結(jié)構(gòu)。在以城市經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的現(xiàn)代社會，土地職能與內(nèi)涵變得更加豐富，城市建成區(qū)內(nèi)的土地是工業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)集聚的主要空間載體，其作為有限稀缺資源的價(jià)值日益突顯。受到高強(qiáng)度的土地開發(fā)以及城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速更迭的影響，土地從低產(chǎn)出效率的使用性質(zhì)向高產(chǎn)出效率使用性質(zhì)的功能更換變得十分頻繁。此外，城市土地的開發(fā)利用行為將對周圍相鄰?fù)恋禺a(chǎn)生更巨大和深遠(yuǎn)的外部效應(yīng)，如城市基礎(chǔ)設(shè)施投入所帶來的交通可達(dá)性必然為交通節(jié)點(diǎn)地區(qū)帶來土地價(jià)值提升的正外部效應(yīng)，而工業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的工業(yè)污染將直接對周邊地區(qū)的商品房價(jià)格形成負(fù)外部性損害。故而城市發(fā)展對土地所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)的關(guān)系配置提出更為動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的要求?；趯Τ鞘姓w發(fā)展的協(xié)調(diào)與平衡，需要更加嚴(yán)格和科學(xué)的土地開發(fā)與規(guī)劃控制，城市規(guī)劃已成為政府用以約束和引導(dǎo)土地資源配置的專業(yè)化政策工具?；蛘哒f，由于城市土地開發(fā)利用的特殊性，現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性特征。城市政府對土地所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)的一系列條件約束保障了城市土地開發(fā)的有序性，是現(xiàn)代社會土地產(chǎn)權(quán)有別于農(nóng)業(yè)社會單一、靜態(tài)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

（二）城市土地產(chǎn)權(quán)的邏輯分析框架

產(chǎn)權(quán)是進(jìn)行制度分析的最合適工具，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)模式對經(jīng)濟(jì)行為具有至關(guān)重要的影響，它決定了不同權(quán)利所有者之間為實(shí)現(xiàn)權(quán)能而發(fā)生的各種交易行為，并進(jìn)而形成不同的資源配置模式。正如德姆塞茨所言，產(chǎn)權(quán)界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p，因而誰向誰提供補(bǔ)償修正了人們在交易中所采取的行動(dòng)。也就是說，產(chǎn)權(quán)制度規(guī)制決定了社會應(yīng)如何組織生產(chǎn)，以及如何進(jìn)行產(chǎn)品的分配。從權(quán)利本身的內(nèi)涵來講，土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容包括兩個(gè)方面，一是特定主體對特定土地資源的權(quán)能，即主體圍繞土地的開發(fā)利用能夠做什么的權(quán)力，二是該主體通過這種行為能夠獲得什么樣的土地收益。從產(chǎn)權(quán)的權(quán)能與權(quán)益的角度，我們對土地產(chǎn)權(quán)制度的分析可以遵從這樣的分析邏輯：政府對土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)權(quán)能/權(quán)力的配置機(jī)制——各權(quán)利主體獲取土地相關(guān)收益的配置模式——城市進(jìn)程的土地開發(fā)利用結(jié)果。

三、理論分析：產(chǎn)權(quán)規(guī)制下的城市土地開發(fā)

基于我國產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史背景與城市土地開發(fā)這一特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)背后的生產(chǎn)關(guān)系，土地所有制形式和土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的權(quán)利束組合成為研究城市化背后土地產(chǎn)權(quán)規(guī)制的兩個(gè)關(guān)鍵層次。

（一）土地所有制形式

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，一國的土地所有制形式?jīng)Q定了基本土地產(chǎn)權(quán)制度及其內(nèi)部的權(quán)利束組合。土地所有權(quán)歸私和土地所有權(quán)歸公是兩種最主要的土地所有制形式。土地所有權(quán)歸私采取的是保護(hù)私人獨(dú)立擁有土地所有權(quán)的分權(quán)模式。［10］在法律保護(hù)私人土地所有權(quán)神圣不可侵犯前提下，政府建立市場交易制度將土地產(chǎn)權(quán)中的他項(xiàng)用物權(quán)從所有權(quán)中予以剝離和流通。由于土地所有權(quán)歸私，市場對城市土地的開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)必須以購買形式向私人所有者支付土地使用費(fèi)。土地所有權(quán)歸公是全部土地為國家所有的土地公有制模式。在城市土地國有基本原則下，政府作為公有制代理人對土地開發(fā)利用具有直接的控制權(quán)，并通過 “讓出”土地若干權(quán)能給市場主體完成城市各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)。兩種土地所有制形式在土地供需運(yùn)行機(jī)制以及土地經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段等方面存在較大差異，進(jìn)而直接影響了權(quán)利主體參與城市土地開發(fā)的行為方式，及土地資源的配置結(jié)果。在土地私有制制度背景下，基于市場完善的土地交易規(guī)則，地塊開發(fā)能夠較真實(shí)地反映市場和城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信號。但由于高度市場化對私人土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，任何土地的開發(fā)行為都必須經(jīng)過市場反復(fù)交易確定權(quán)利邊界，延緩了開發(fā)進(jìn)度，增加了開發(fā)成本。如在美國著名的Fort Trumbull半島政府收購事件中，當(dāng)?shù)豊ew London市政府在經(jīng)歷了與當(dāng)?shù)鼐用耖L達(dá)8年的土地發(fā)展雙邊博弈后，新的發(fā)展項(xiàng)目依然擱置不前。①2000年1月，New London市政府通過法案授權(quán)NLDC公司收購或行使政府權(quán)利征用Fort Trumbull半島內(nèi)的土地（Conn.Gen.Stat.§8-193）用于刺激城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展并改造downtown和臨水區(qū)。但受到部分本地居民的劇烈反對，并于2001年對NLDC公司和市政府展開了長達(dá)6年的聯(lián)合訴訟。盡管聯(lián)邦最高法院最終判定原告訴訟不成立，但直到2008年，整個(gè)Fort Trumbull區(qū)被夷為平地，而計(jì)劃中的重建區(qū)依然尚未啟動(dòng)。相反，土地公有制能夠較好保障城市土地開發(fā)在強(qiáng)政府下的計(jì)劃性與高效性，在推動(dòng)代表公共利益的土地開發(fā)活動(dòng)中能夠發(fā)揮積極作用。由于政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的支配力量同樣是有限的，絕對計(jì)劃導(dǎo)向的土地供給所有制無法結(jié)合市場實(shí)際需求進(jìn)行分配調(diào)整。因此，在土地公有的同時(shí)，允許市場主體通過購買獲取一定土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度體現(xiàn)了計(jì)劃與市場的統(tǒng)一。

（二）土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利項(xiàng)組合細(xì)分

城市土地的開發(fā)存在許多約束條件和發(fā)展限制，需要利用土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分解決各類土地開發(fā) （再開發(fā)）主體與土地所有權(quán)人 （原產(chǎn)權(quán)人）之間的利益關(guān)系問題。與農(nóng)地單一生產(chǎn)性資源相比，城市土地的價(jià)值主要體現(xiàn)在改變土地使用用途和開發(fā)強(qiáng)度而帶來的資本性收入。這就需要政府對未來土地利用空間布局與功能價(jià)值的變化進(jìn)行量的規(guī)范，在公共利益層面保障土地能夠按照規(guī)劃的合理用途統(tǒng)籌開發(fā)，在私人利益層面保障市場主體在具體地塊的開發(fā)中獲得潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值。②如對于位置、面積相同的地塊，設(shè)置不同的土地使用性質(zhì)、容積率和配套公共設(shè)施發(fā)展，將直接影響其土地價(jià)格。此外，建成區(qū)內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)性用地和基礎(chǔ)、公共服務(wù)設(shè)施等公益性用地是決定城市實(shí)體經(jīng)濟(jì)與服務(wù)品質(zhì)的重要組成部分。從保護(hù)城市公共物品、公共利益的角度出發(fā)，政府對非經(jīng)營性土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)大多制定嚴(yán)格限制，避免其他權(quán)利主體對公益性用地分割流轉(zhuǎn)破壞城市土地市場的統(tǒng)一性。為實(shí)現(xiàn)這些城市土地開發(fā)目標(biāo)，不同所有制政體之間往往形成差異化的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，這種差異主要體現(xiàn)在不同關(guān)系人所擁有的土地權(quán)利項(xiàng)組合配置?？梢哉f，土地所有制政體對土地使用、轉(zhuǎn)讓等權(quán)力的約束模式組成了城市土地產(chǎn)權(quán)制度，并進(jìn)一步影響了以土地為載體的一系列城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會資源配置。

在土地私有制政體中，以契約為主的土地市場交易成為與之對應(yīng)的重要土地產(chǎn)權(quán)制度安排。深度發(fā)達(dá)的土地市場為產(chǎn)權(quán)內(nèi)部各權(quán)能在不同市場主體之間可量化流轉(zhuǎn)提供了交易渠道，并在這一過程中完成了政府所代表的公權(quán)與市場主體私權(quán)之間的轉(zhuǎn)換。如美國主要利用土地發(fā)展權(quán)征購 （Purchased Development Right，PDR）和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移 （Transferable Development Right，TDR）兩種使用權(quán)量化購買機(jī)制，［11］解決城市整體發(fā)展目標(biāo)與私人土地利用利潤最大化之間的沖突矛盾。為彌補(bǔ)位于城市限制開發(fā)片區(qū) （如城市公共綠地、歷史文物保護(hù)地區(qū)等）內(nèi)地塊所有者因土地使用受限 （禁止高強(qiáng)度開發(fā)）而出現(xiàn)的土地收益受損，政府采取購買這部分土地使用權(quán)的形式，保障土地所有者在不開發(fā)土地情況下的土地收益；為遵守城市規(guī)劃對各地塊的開發(fā)功能與開發(fā)強(qiáng)度的限制，高開發(fā)強(qiáng)度的商業(yè)地塊的土地權(quán)利人可以通過向開發(fā)受限地塊的土地權(quán)利人購買土地使用權(quán)的形式獲得土地進(jìn)一步開發(fā)的土地使用權(quán)，受限地塊土地權(quán)利人則在保持自有地塊不開發(fā)現(xiàn)狀的前提下分享城市整體土地增值收益。美國的土地發(fā)展權(quán)征購與轉(zhuǎn)移，在保障土地私有權(quán)權(quán)益的前提下，將部分土地使用權(quán)的量化分離。這種市場主導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)細(xì)化分離，有效促進(jìn)了土地利用性質(zhì)與開發(fā)強(qiáng)度在不同地塊間的流動(dòng)，達(dá)到政府對城市區(qū)域范圍內(nèi)不同地塊開發(fā)與限制開發(fā)、商業(yè)開發(fā)與公共利益開發(fā)之間的平衡。較直觀反映了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律下各主體的土地使用供給與需求，但圍繞土地使用權(quán)的量化分離及其背后的土地潛在收益，政府、土地需求者和土地供給者之間的三方博弈需要耗費(fèi)大量的交易成本。

在土地公有制政體中，以土地使用權(quán)出讓實(shí)現(xiàn)土地相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移成為與之對應(yīng)的重要土地產(chǎn)權(quán)制度安排。例如，在中國城市土地國有的體制下，伴隨城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，土地產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化與豐富了土地權(quán)利組合，或者說中國改革對私人產(chǎn)權(quán)的重建為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一種保障和激勵(lì)。［12］［13］在具體產(chǎn)權(quán)制度安排方面，使用權(quán)從所有權(quán)的剝離，以及其他各種土地權(quán)利的合理流動(dòng)，弱化了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過度固化的土地資源配置模式，激活了更多市場主體參與城市土地開發(fā)。一方面，城市土地國有保障政府對土地開發(fā)的公權(quán)控制，強(qiáng)調(diào)城市政府 （國家的代理人）對城市土地的所有權(quán)、處置權(quán)的壟斷性。另一方面，允許市場主體通過土地出讓參與到城市經(jīng)營性土地的開發(fā)活動(dòng)中，在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地或者用于一定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。上海新天地改造就是一個(gè)政府主導(dǎo)、市場參與的重要案例。1997年，上海盧灣區(qū)政府通過引入瑞安集團(tuán)在短短三年時(shí)間完成了太平橋片區(qū)52公頃的石庫門商業(yè)改造。在改造中，7萬原居民全部以異地安置形式進(jìn)行貨幣賠償，政府對土地所有權(quán)的壟斷性控制為項(xiàng)目快速推動(dòng)發(fā)揮了巨大作用。同時(shí)，市場主體通過出讓獲得土地使用權(quán)使改造完全市場化運(yùn)作，改造后的新天地購物休閑娛樂中心成為具有上海歷史文化風(fēng)貌的城市地標(biāo)。

四、實(shí)證案例：深圳城市化發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)制度分析

深圳作為中國改革開放的窗口與試驗(yàn)場，在近40年的發(fā)展歷程中，經(jīng)歷了飛速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，成為具有國際影響力的重要中心城市。其快速城市化發(fā)展是我國城市建設(shè)的重要縮影，立足深圳城市化分析其背后的土地權(quán)利關(guān)系組合①除城市土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度外，城市化進(jìn)程還涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)國有用地征地補(bǔ)償制度。由于征地制度下集體土地具有更為復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，本文只以城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系作為研究對象。對于理解中國獨(dú)特城鎮(zhèn)化背后的動(dòng)因機(jī)制具有重要意義。

（一）起步建設(shè)階段的土地產(chǎn)權(quán)組合

深圳特區(qū)成立之初采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)土地供給制度，以土地使用權(quán)整體轉(zhuǎn)移換取城市化起步階段的快速建設(shè)。受到當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，城市政府主要以行政劃撥的形式將土地成片配置給用地單位，再由用地單位進(jìn)行 “統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)”。根據(jù) 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》（1982），外商投資以及國內(nèi)企事業(yè)單位在繳納土地使用費(fèi)后獲取一定使用年限②土地使用費(fèi)每3年調(diào)整一次，其變動(dòng)幅度不超過30%。的土地使用權(quán)，土地使用費(fèi)結(jié)合用地區(qū)位和用地性質(zhì)以協(xié)議方式確定。③包括工業(yè)用地30年；商業(yè) （包括餐館）用地20年；商品住宅用地50年；教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生用地50年；旅游事業(yè)用地30年；種植業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)用地20年。對于社會公益事業(yè)用地項(xiàng)目和高技術(shù)含量用地項(xiàng)目給予土地使用費(fèi)優(yōu)惠或免繳。在劃撥用地范圍內(nèi)各類建設(shè)活動(dòng)需按照協(xié)議規(guī)定的空間控制、建筑樓比、園林綠化比率以及公共設(shè)施量進(jìn)行建設(shè)。不能私自改變建筑和用地性質(zhì)，禁止買賣、出租土地。

早期的土地供給制度通過土地使用權(quán)的整體轉(zhuǎn)移，建立了政府與市場主體之間簡單的所有權(quán)—使用權(quán) “兩權(quán)分離”土地產(chǎn)權(quán)組合機(jī)制，在引導(dǎo)市場資本參與城市化土地開發(fā)的同時(shí)，破解了深圳立市之初城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困局。由于用地單位只擁有整體的土地占用權(quán)和使用權(quán)，不具有土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和其他處置權(quán)，其土地收益權(quán)僅僅來自與土地作為生產(chǎn)性要素資源而帶來的經(jīng)營性收入。為了實(shí)現(xiàn)土地的產(chǎn)出最大化，用地單位對其所占有土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)，并在其后的土地運(yùn)營管理中扮演了一定的準(zhǔn)政府角色。①以招商局蛇口工業(yè)區(qū)為例，在建立蛇口工業(yè)區(qū)后，招商局蛇口工業(yè)區(qū)長期承擔(dān)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療教育、衛(wèi)生體育等公用事業(yè)的政府職能。直到2000年以后，才逐步將公安、消防等政府職能移交給深圳市南山區(qū)政府。即在行政劃撥配置模式影響下，用地單位對土地的開發(fā)兼有追求市場利益和區(qū)域公共利益的雙重目標(biāo)，其對所劃撥用地的開發(fā)和管理能夠結(jié)合土地整體發(fā)展的需要，對轄區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行生產(chǎn)消費(fèi)功能的統(tǒng)籌布局，并圍繞土地區(qū)位優(yōu)勢提升開展一系列的可持續(xù)土地經(jīng)營活動(dòng)。通過劃撥土地使用權(quán)制度，深圳政府在較短時(shí)間完成了城市環(huán)境開發(fā)，為城市產(chǎn)業(yè)與人口的進(jìn)一步集聚奠定了基礎(chǔ)。但由于用地單位長期擁有土地的使用權(quán)，政府很難對土地使用者的用地行為進(jìn)行有效約束，政府對土地的合法處置權(quán)被不斷弱化。

（二）飛速發(fā)展階段的土地產(chǎn)權(quán)組合

進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段，通過城市土地市場化交易制度，深圳建立了土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)進(jìn)一步分離的土地產(chǎn)權(quán)組合。在外向型經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)帶動(dòng)下，深圳城市化快速推進(jìn)，土地開發(fā)需求日益增多。面對巨大的經(jīng)濟(jì)力量驅(qū)動(dòng)，早期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地行政配置已難以應(yīng)對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)信號，特別是使用權(quán)的禁止轉(zhuǎn)讓，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律下土地資源的自由流通。為此，深圳通過土地一、二級交易市場建立了滿足城市化大規(guī)模土地開發(fā)需求的土地轉(zhuǎn)讓制度。根據(jù) 《深圳市土地交易市場管理規(guī)定》（2001），規(guī)定深圳市人民政府設(shè)立的土地交易市場是土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃等土地交易的專門場所。允許經(jīng)營性項(xiàng)目用地的土地使用權(quán)出讓、已出讓的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、已建建筑物的出讓用地改造等通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等形式進(jìn)行土地交易。

與此同時(shí)，為強(qiáng)化政府對城市土地開發(fā)利用的公權(quán)控制，深圳政府進(jìn)一步完善了土地開發(fā)的規(guī)劃許可管理制度和工業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批制度。②《深圳市工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)出讓若干規(guī)定》（2007年 ［193號］）。利用規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等政府規(guī)制手段約束市場主體的土地利用行為。規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)是土地使用主體獲得政府規(guī)劃建設(shè)許可的依據(jù)，通過明確出讓用地的用地性質(zhì)、用地范圍、建設(shè)控制 （包括容積率、建筑密度、人防、停車位）、建筑形式、基礎(chǔ)公共設(shè)施等土地使用要點(diǎn)條件，確保市場主體對土地的開發(fā)行為符合城市棕地控制性詳細(xì)規(guī)劃與建設(shè)技術(shù)規(guī)范的要求。在工業(yè)用地開發(fā)項(xiàng)目中，用地主體還需要與工業(yè)主管部門簽訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議書，確保供地承載產(chǎn)業(yè)符合城市產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄 （政府引導(dǎo)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型）。

通過土地市場公開交易，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從政府土地所有權(quán)中進(jìn)一步分離，建立了國家擁有土地所有權(quán)，市場主體擁有部分土地使用權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的產(chǎn)權(quán)組合機(jī)制，進(jìn)而初步形成土地出讓一級市場和土地轉(zhuǎn)讓二級市場相銜接的市場化土地資源配置模式。在土地資源初始分配的一級市場，政府利用規(guī)劃許可和產(chǎn)業(yè)規(guī)制限制了市場主體的部分土地使用權(quán)，確保土地開發(fā)行為符合城市總體發(fā)展的需要。其次，土地資源再分配二級市場允許用地主體轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，促進(jìn)了土地使用權(quán)向土地價(jià)值提升的使用方式橫向流通。土地使用權(quán)的部分市場化流轉(zhuǎn)能夠較真實(shí)地反映土地價(jià)值，與深圳快速城市化時(shí)期的土地開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了一定的相互促進(jìn)，激發(fā)了土地市場活力，提高了土地資源的利用效率。由于允許土地使用者通過轉(zhuǎn)讓、出租分享城市化進(jìn)程中的土地增值收益，要求更多的容積率或更多的用地供給以擴(kuò)大可轉(zhuǎn)讓規(guī)模成為市場與政府博弈的重點(diǎn)。在商業(yè)、住房等經(jīng)營性用地開發(fā)過程中，投資主體為了在分割轉(zhuǎn)讓中獲取更多的高額投資回報(bào)往往要求盡可能多的容積率，并進(jìn)一步刺激了深圳房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。爭取用地供給則體現(xiàn)在工業(yè)用地的開發(fā)方面，政府禁止工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓，開發(fā)者主要通過出租使用權(quán)獲取土地級差地租。在低地價(jià)成本和禁止分割轉(zhuǎn)讓的土地權(quán)能限制條件下，深圳工業(yè)空間利用效率低下、用地?cái)?shù)量多、規(guī)模小而分布過于分散現(xiàn)象十分嚴(yán)重。①工業(yè)用地出讓長期存在行政劃撥與有償出讓雙軌制，各級政府在工業(yè)用地出讓時(shí)很少采取市場化程度較高的招標(biāo)、拍賣，工業(yè)用地供應(yīng)的總量失控。據(jù)2005年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，深圳面積最小的工業(yè)園區(qū)僅0.7公頃，除去626個(gè)工業(yè)園區(qū)和40%的市級高新園區(qū)用地，仍有約20%的工業(yè)用地散布在工業(yè)園區(qū)之外。

（三）存量優(yōu)化階段的土地產(chǎn)權(quán)組合

為解決已開發(fā)土地產(chǎn)出低效和新增建設(shè)用地不足的發(fā)展矛盾，深圳進(jìn)入了土地存量開發(fā)的城市更新階段。［14］針對大量舊建成區(qū)土地利用與城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不符的現(xiàn)實(shí)狀況，深圳政府在優(yōu)化原有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的同時(shí)，通過放寬土地轉(zhuǎn)讓權(quán)約束條件，建立土地收益權(quán)權(quán)利關(guān)系人共享機(jī)制引導(dǎo)更多的社會資本參與城市土地的二次開發(fā)。根據(jù) 《深圳城市更新辦法》（2009）及一系列政府規(guī)范性文件，在符合城市總體規(guī)劃與近期建設(shè)規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)土地相關(guān)權(quán)利人自行改造，對舊有建成地塊予以局部功能置換或整體拆除重建的城市更新。在功能改變類更新項(xiàng)目中，允許原權(quán)利主體通過補(bǔ)繳置換后用地性質(zhì)與原有用地性質(zhì)的地價(jià)差價(jià)，②原有建筑面積部分，按照其改變后的功能和土地使用權(quán)剩余期限制計(jì)算應(yīng)繳納的地價(jià)，扣減原土地用途及剩余期限計(jì)算的地價(jià)；增加建筑面積部分，按照其改變后的功能和土地使用權(quán)剩余期限計(jì)算應(yīng)繳納的地價(jià)。改變土地既有建筑物使用功能。在拆除重建類更新項(xiàng)目中，可以采取原單一權(quán)利主體自行改造、政府通過土地使用權(quán)重新出讓確定改造主體、多個(gè)原權(quán)利主體通過協(xié)議方式確定單一改造實(shí)施主體、多個(gè)原權(quán)利主體以權(quán)利人擁有的房地產(chǎn)作價(jià)入股成立公司實(shí)施更新等多種形式開展土地改造開發(fā)活動(dòng)。此外，改造實(shí)施主體可以通過無償貢獻(xiàn)改造范圍內(nèi)一定比例的土地或配建基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，獲得更多的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，以保障改造中政府所代表的城市公共利益。

在深圳城市更新中，通過降低土地二次開發(fā)市場準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步深化了土地使用、轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)能在不同權(quán)利主體之間的分割和重構(gòu)，利用改造后土地預(yù)期增值收益共享實(shí)現(xiàn)土地再開發(fā)使用權(quán)在原用地主體、土地二次開發(fā)需求者及政府三者之間的分離流轉(zhuǎn)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對于原單一權(quán)利主體的改造，土地所有人以向政府補(bǔ)繳土地使用出讓金差價(jià)的形式獲得改變土地用地性質(zhì)的土地使用權(quán)，利用補(bǔ)繳地價(jià)平衡了政府與土地所有人之間的再開發(fā)收益。對由政府統(tǒng)一組織實(shí)施的城市更新改造，政府以招、拍、掛形式將待改造用地的土地使用權(quán)直接出讓給市場，再由市場主體完成與原用地主體的占地拆遷補(bǔ)償后實(shí)施改造，在扣除土地地價(jià)與拆遷成本后，對改造后用地及地上建筑的租售利潤成為市場改造主體的土地開發(fā)收益。③對由政府統(tǒng)一組織實(shí)施的改造，可以在確定開發(fā)建設(shè)條件且已制定城市更新單元規(guī)劃的前提下，由政府在土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓中確定由中標(biāo)人或者競得人一并實(shí)施城市更新，建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物的拆除清理由中標(biāo)人或者競得人負(fù)責(zé)。原用地主體通過拆遷補(bǔ)償獲取原土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的土地轉(zhuǎn)讓收益，政府以收繳土地出讓地價(jià)款的市場交易行為將土地二次開發(fā)的使用權(quán)出讓給市場改造主體，由此實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)、收益權(quán)在政府、原用地主體、市場改造主體之間的平衡。對由多個(gè)原權(quán)利主體的改造，則采取誰改造、誰受益的原則，允許原權(quán)利主體通過內(nèi)部交易實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)集中后，由新用地權(quán)利人作為市場改造主體在向政府補(bǔ)繳相應(yīng)地價(jià)后實(shí)施改造，獲取土地二次開發(fā)增值受益。對于更新改造中的容積率激勵(lì)機(jī)制，政府以容積率獎(jiǎng)勵(lì)的形式將量化的土地使用權(quán)贈(zèng)予對城市公共利益做出貢獻(xiàn)的市場改造主體。在改造中，市場主體無償貢獻(xiàn)給政府的儲備土地、社區(qū)服務(wù)站等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施按照一定技術(shù)規(guī)范折算成提高開發(fā)強(qiáng)度的容積率。政府通過容積率這一量化土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移收回了部分儲備用地的控制權(quán)，促進(jìn)了城市公共物品的供給。城市更新一系列土地產(chǎn)權(quán)制度安排，在充分運(yùn)用市場機(jī)制協(xié)調(diào)多元權(quán)利主體二次開發(fā)土地使用權(quán)與土地增值收益權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了城市化深度發(fā)展的存量土地優(yōu)化配置目標(biāo)，提高了城市土地的資產(chǎn)性價(jià)值，同時(shí)增強(qiáng)了政府對土地出讓一級市場的調(diào)控能力。

五、結(jié)論

我國土地公有制基本政體下的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是推動(dòng)中國快速城市化進(jìn)程的重要?jiǎng)恿C(jī)制。深圳作為中國改革開放的窗口城市，其不同發(fā)展階段的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系組合與城市化進(jìn)程之間形成了相互促進(jìn)的耦合關(guān)系。一是在城市土地國家所有基本前提下，建立了政府宏觀調(diào)控土地開發(fā)的制度框架。政府運(yùn)用規(guī)劃許可管理、產(chǎn)業(yè)政策以及一系列相關(guān)政府規(guī)制手段，對土地權(quán)利人所擁有的土地使用權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓權(quán)予以限制。通過政府土地用途管制平衡了市場主體開發(fā)行為所產(chǎn)生的各種負(fù)外部效應(yīng)，同時(shí)保障了代表城市公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐、保障性住房等項(xiàng)目的落地。二是建立了土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離的土地一二級市場。通過日益完善的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓交易市場，實(shí)現(xiàn)了土地資源的市場化配置，提高了土地利用效率，同時(shí)通過使用權(quán)交易產(chǎn)生的土地出讓金收益為城市政府推進(jìn)城市基礎(chǔ)建設(shè)提供了資金保障。三是初步建立了可量化分割、轉(zhuǎn)移的城市土地權(quán)利體系。在城市土地存量二次開發(fā)中，運(yùn)用市場手段實(shí)現(xiàn)再開發(fā)的土地使用權(quán)在多元權(quán)利主體之間的分割、流動(dòng)與重構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地再開發(fā)增值收益在相關(guān)權(quán)利主體間的均衡配置，以推動(dòng)城市各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的順利推進(jìn)。

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責(zé)任編輯：張 超

F061

A

1000-7326（2016）07-0105-07

*本文系廣東省自然科學(xué)基金博士啟動(dòng)項(xiàng)目 “基于土地優(yōu)化集約利用的珠三角大都市郊區(qū)村莊重構(gòu)與規(guī)劃機(jī)制研究”（2014A030310278）的階段性成果。

嚴(yán)若谷，廣東省社會科學(xué)院助理研究員 （廣東廣州，510610）。