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        盤活存量資金 喚醒沉睡財(cái)政

        2016-02-25 07:16:30葉芬
        上海人大月刊 2016年2期
        關(guān)鍵詞:專戶結(jié)余財(cái)政部門

        葉芬

        李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上多次強(qiáng)調(diào)要盤活財(cái)政存量資金,決不允許財(cái)政資金長(zhǎng)年趴在賬上呼呼大睡。在政府債務(wù)居高不下的形勢(shì)下,激活和使用存量資金便捷有效,用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),可以不斷釋放內(nèi)需潛力,減緩經(jīng)濟(jì)下行壓力。

        一、財(cái)政存量資金的內(nèi)涵及存在的問題

        財(cái)政存量資金,廣義概念包括財(cái)政部門和各級(jí)預(yù)算單位已撥付尚未使用的、已出借的、未及時(shí)收繳的財(cái)政性資金,可以變現(xiàn)的短期票據(jù)和資源資產(chǎn)等等。狹義來說,就是在結(jié)存尚未使用的資金,可分為凈結(jié)余資金和結(jié)轉(zhuǎn)資金。凈結(jié)余資金是指支出預(yù)算目標(biāo)已經(jīng)完成,或受政策變化等因素影響項(xiàng)目中止,不再使用的剩余財(cái)政資金。結(jié)轉(zhuǎn)資金是指當(dāng)年預(yù)算因故未執(zhí)行或沒有執(zhí)行完畢,需要在以后年度按原用途繼續(xù)使用的財(cái)政資金。

        當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入高速增長(zhǎng)勢(shì)頭放緩,民生、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面的剛性支出不斷增長(zhǎng),財(cái)政收支矛盾凸顯。一方面民生需求“嗷嗷待哺”,另一方面卻有大量資金“呼呼大睡”。財(cái)政資金存量巨大、資金使用碎片化,利用效率低下催生出年末“突擊花錢”的頑疾和“小金庫(kù)”的隱患,已經(jīng)到了不改革就無以為繼的程度。

        二、財(cái)政存量資金形成的原因

        1、預(yù)決算編制不嚴(yán)謹(jǐn)

        一是預(yù)算編制不細(xì)化。主要是沒有實(shí)行真正意義上的零基預(yù)算,一次性項(xiàng)目預(yù)算缺乏論證,申報(bào)規(guī)模過大,導(dǎo)致收大于支;經(jīng)常性項(xiàng)目沒有進(jìn)行績(jī)效評(píng)估,年年結(jié)余年年申請(qǐng),資金結(jié)存越來越大。二是預(yù)算執(zhí)行無約束。財(cái)政部門的預(yù)算安排存在各種形式的預(yù)留空間,比如代編下級(jí)財(cái)政預(yù)算的預(yù)留,部門預(yù)算編制的待分配預(yù)算,打捆預(yù)算給二次分配的預(yù)留等等,最終形成結(jié)余。三是決算編制不嚴(yán)肅。受利益驅(qū)動(dòng)和片面追求政績(jī)的影響,部分決算跟隨GDP指標(biāo)編制,通過虛收虛支人為做大財(cái)政收入蛋糕,如地方教育附加從特定企業(yè)來到特定企業(yè)去,在企業(yè)沒有培訓(xùn)項(xiàng)目無法請(qǐng)款的情況下,大量資金結(jié)存在財(cái)政部門。

        2、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不合理

        現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,是在1994年分稅制體制基礎(chǔ)上形成的。在全國(guó)財(cái)政總收入蛋糕中,地方政府約占48%,而在支出上,地方要占80%,地方財(cái)權(quán)無法支持地方事權(quán)的需要。因此,大量中央資金以轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)貼給地方。2012年中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財(cái)政支出的比重為62.77%,而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付資金的64.42%。但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付時(shí)不僅集中而且滯后,導(dǎo)致地方財(cái)政預(yù)算不能盡早下達(dá),預(yù)算單位不能及時(shí)執(zhí)行。同時(shí),部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已成常態(tài)化的補(bǔ)助,且補(bǔ)助金額和實(shí)際需求不匹配,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又要求地方進(jìn)行配套,加劇了資金閑置。

        3、帳戶清理不及時(shí),資金存放隨意

        財(cái)政存量資金主要分布在三類帳戶中。一是人民銀行國(guó)庫(kù)帳戶,2014年12月底,政府存款余額達(dá)3.12萬億元,其中地方政府占比80%。二是財(cái)政部門開設(shè)的專戶,審計(jì)署公開數(shù)據(jù)顯示,地方財(cái)政存量資金清理范圍未觸及財(cái)政專戶,18個(gè)省本級(jí)財(cái)政專戶存量資金至2015年2月底有2145.69億元,其中600多億元結(jié)存超過兩年,抽查的9個(gè)省本級(jí)在141個(gè)銀行網(wǎng)點(diǎn)開設(shè)專戶175個(gè),其中35個(gè)應(yīng)取消;專戶資金規(guī)模相當(dāng)于同期國(guó)庫(kù)存款余額的35%,其中4個(gè)省本級(jí)還虛列支出將國(guó)庫(kù)資金667.08億元轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶。三是預(yù)算單位帳戶。全國(guó)18個(gè)省下轄的預(yù)算單位銀行帳號(hào)個(gè)數(shù)及存放的資金余額無法預(yù)計(jì),2014年底僅抽查的22個(gè)中央部門就有存量資金1495.08億元。由此可見,銀行帳戶的清理不到位,資金存放隨意為財(cái)政資金大量沉淀提供了客觀的基礎(chǔ)。

        4、專項(xiàng)資金管理和使用不規(guī)范

        一是財(cái)政資源配置協(xié)調(diào)決策機(jī)制不健全。由于部門之間條塊分割、信息不對(duì)稱、協(xié)同機(jī)制不健全,各類項(xiàng)目資金缺乏統(tǒng)一管理,同一類別的項(xiàng)目在立項(xiàng)審批方面存在項(xiàng)目多元化和渠道多元化的問題,導(dǎo)致財(cái)政資金難以圍繞政府目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化配置、使用交叉重復(fù)導(dǎo)致資金結(jié)存。二是預(yù)算單位的項(xiàng)目資金長(zhǎng)期未清理。預(yù)算單位或未能按照項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度及時(shí)撥付款項(xiàng)形成滯留,或項(xiàng)目未能按照預(yù)定的計(jì)劃實(shí)施形成資金沉淀。三是預(yù)算單位隨意動(dòng)用結(jié)余資金。由于結(jié)余資金長(zhǎng)期宕存,缺乏明確的制度控制與有效的監(jiān)管,導(dǎo)致部門單位動(dòng)用存量資金程序不規(guī)范,甚至形成小金庫(kù)。

        三、加強(qiáng)財(cái)政存量資金監(jiān)管的政策建議

        1、做好人大監(jiān)督“加法”,依法激活對(duì)存量資金的審議職能

        一是明確人大監(jiān)督目標(biāo)。圍繞盤活財(cái)政存量資金的目標(biāo),人大應(yīng)促進(jìn)財(cái)政資源配置協(xié)調(diào)決策機(jī)制的形成,推動(dòng)地方政府以資金類別為綱領(lǐng),建立統(tǒng)一的專業(yè)部門牽頭的資金申請(qǐng)和聯(lián)審平臺(tái),引導(dǎo)專項(xiàng)資金流向真正需要扶持的項(xiàng)目與對(duì)象。同時(shí),推動(dòng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的全面覆蓋???jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果是甄別預(yù)算編制科學(xué)性的重要依據(jù)。人大應(yīng)督促地方政府盡快全面鋪開績(jī)效評(píng)價(jià),不斷增加績(jī)效評(píng)價(jià)的單位數(shù)量和項(xiàng)目數(shù)量,適時(shí)進(jìn)行四本預(yù)算的整體績(jī)效評(píng)價(jià)。

        二是拓展人大審議廣度。不合理的轉(zhuǎn)移支付加劇資金閑置,同時(shí)“對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出是否規(guī)范、適當(dāng)”等內(nèi)容給予重點(diǎn)審查是新預(yù)算法賦予人大的最新要求。因此地方人大可根據(jù)法律職責(zé)積極作為。首先通過強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的形式性要求,確保報(bào)告涵蓋轉(zhuǎn)移支付并作全面客觀表述,并以此為基礎(chǔ),有針對(duì)性地深化對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。

        三是挖掘人大初審深度。存量資金起源于不科學(xué)的預(yù)算、松散的預(yù)算執(zhí)行、流于形式的決算。人大對(duì)本級(jí)預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整、決算草案等三項(xiàng)內(nèi)容的初審無論在反饋形式上、走訪手段上和細(xì)化內(nèi)容上都存在較大的操作空間。比如通過要求財(cái)政提交關(guān)于人大初審的書面反饋意見,以問題為導(dǎo)向不斷擠壓代編預(yù)算、打捆預(yù)算的比例,杜絕支出與收入增長(zhǎng)掛鉤的預(yù)算編制方法,根治存量資金形成的基礎(chǔ)。

        2、釋放財(cái)政部門改革紅利,加快完善擠壓存量空間的制度設(shè)計(jì)

        一是加快建立健全科學(xué)的預(yù)算管理制度。改變核定基數(shù)分配增量的做法,在財(cái)政預(yù)算分配中必須積極廣泛地運(yùn)用零基預(yù)算法。同時(shí)制定中長(zhǎng)期規(guī)劃,推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算管理。制定中長(zhǎng)期預(yù)算對(duì)于有效的縮減存量資金十分重要,通過在公共財(cái)政可用財(cái)力與政府政策優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目之間取得平衡,既能避免先期項(xiàng)目資金的長(zhǎng)期結(jié)存,又可以從整體上量化項(xiàng)目投資的后續(xù)支出。

        二是厘清事權(quán)與財(cái)權(quán),完善和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。首先是積極改變中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的格局,完善地方稅體系,推動(dòng)營(yíng)改增全面擴(kuò)圍,消除在財(cái)產(chǎn)保有層面零稅收的缺失,建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制,以此提高地方稅種收入,降低地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度。其次,明確轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該以推進(jìn)地區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo),加大一般轉(zhuǎn)移支付比重,限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,嚴(yán)控項(xiàng)目設(shè)置,清理到期項(xiàng)目,取消小額項(xiàng)目,清理交叉、重復(fù)項(xiàng)目,逐步整合歸并現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)還要減少地方配套要求,消除地方虛報(bào)項(xiàng)目虛增投資規(guī)模以謀求上級(jí)資金的利益驅(qū)動(dòng)。

        三是完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度。關(guān)鍵是及時(shí)清理各類不規(guī)范的財(cái)政專戶。該撤銷的撤銷,該撤并的撤并。其次是穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存放招投標(biāo)制度。制定財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性存放和招投標(biāo)規(guī)則,面向商業(yè)銀行實(shí)施財(cái)政間隙資金的競(jìng)爭(zhēng)性存放,綜合考慮資金收益率和貸款利率,公開、擇優(yōu)選取存放銀行,避免財(cái)政部門和特定商業(yè)銀行之間的利益輸送。

        3、推動(dòng)審計(jì)部門專項(xiàng)審計(jì),揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患、指出突出問題、完善國(guó)家治理

        一是以資金規(guī)模和使用情況為審計(jì)根本。包含存量資金規(guī)模核實(shí)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)兩個(gè)要點(diǎn)。審計(jì)存量資金規(guī)模須從報(bào)表、專戶入手,判斷凈結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的真實(shí)性。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)則要了解投向的項(xiàng)目當(dāng)年是否具備實(shí)施性,深入分析項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)性,了解財(cái)政部門是否建立了滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù),對(duì)無法當(dāng)年實(shí)施的項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)是否及時(shí)削減,對(duì)長(zhǎng)期預(yù)算指標(biāo)過剩的項(xiàng)目是否及時(shí)調(diào)整,并將資金收歸財(cái)政統(tǒng)籌;審計(jì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度真實(shí)性,是否存在通過編造虛假項(xiàng)目、通過虛假項(xiàng)目結(jié)算、虛假發(fā)票報(bào)銷等方式,轉(zhuǎn)移財(cái)政資金。

        二是以資金內(nèi)部控制制度為審計(jì)導(dǎo)向。首先提高審計(jì)財(cái)政部門綜合預(yù)算管理能力,即定期清理并統(tǒng)籌結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、及時(shí)化解政府性債務(wù),提高結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用效益。其次關(guān)注審計(jì)帳戶管理情況。即財(cái)政部門是否在制定和落實(shí)相關(guān)銀行帳戶管理制度,揭示財(cái)政部門未及時(shí)撤銷或歸并財(cái)政專戶,預(yù)算單位仍然保留不符合規(guī)章制度的賬號(hào)。最后關(guān)注審計(jì)資金銀行存放情況。檢查是否隨意在不同商業(yè)銀行之間調(diào)劑存放、未進(jìn)行公開招標(biāo)在某些銀行長(zhǎng)期集中存放;關(guān)注結(jié)余資金動(dòng)用,是否存在違規(guī)出借或委托理財(cái)引發(fā)資金安全隱患。

        三是以資金分配規(guī)則為審計(jì)核心。針對(duì)審計(jì)預(yù)算資金分配的科學(xué)性,關(guān)注是否存在代編預(yù)算預(yù)留、預(yù)算大口切塊、基數(shù)預(yù)算等不科學(xué)的預(yù)算分配方法導(dǎo)致利益分配格局固化,出現(xiàn)資金結(jié)存情況;針對(duì)審計(jì)存量資金分配的集中情況,關(guān)注是否存在零星分散、性質(zhì)相同、用途相近的項(xiàng)目,是否存在資金投向不突出重點(diǎn),“撒胡椒面”,導(dǎo)致資金難以向需要的項(xiàng)目和對(duì)象傾斜。 (作者單位:上海市審計(jì)局財(cái)政審計(jì)處)

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