葉芬

李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上多次強(qiáng)調(diào)要盤活財(cái)政存量資金，決不允許財(cái)政資金長(zhǎng)年趴在賬上呼呼大睡。在政府債務(wù)居高不下的形勢(shì)下，激活和使用存量資金便捷有效，用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以不斷釋放內(nèi)需潛力，減緩經(jīng)濟(jì)下行壓力。

一、財(cái)政存量資金的內(nèi)涵及存在的問題

財(cái)政存量資金，廣義概念包括財(cái)政部門和各級(jí)預(yù)算單位已撥付尚未使用的、已出借的、未及時(shí)收繳的財(cái)政性資金，可以變現(xiàn)的短期票據(jù)和資源資產(chǎn)等等。狹義來說，就是在結(jié)存尚未使用的資金，可分為凈結(jié)余資金和結(jié)轉(zhuǎn)資金。凈結(jié)余資金是指支出預(yù)算目標(biāo)已經(jīng)完成，或受政策變化等因素影響項(xiàng)目中止，不再使用的剩余財(cái)政資金。結(jié)轉(zhuǎn)資金是指當(dāng)年預(yù)算因故未執(zhí)行或沒有執(zhí)行完畢，需要在以后年度按原用途繼續(xù)使用的財(cái)政資金。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入高速增長(zhǎng)勢(shì)頭放緩，民生、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面的剛性支出不斷增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾凸顯。一方面民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面卻有大量資金“呼呼大睡”。財(cái)政資金存量巨大、資金使用碎片化，利用效率低下催生出年末“突擊花錢”的頑疾和“小金庫(kù)”的隱患，已經(jīng)到了不改革就無以為繼的程度。

二、財(cái)政存量資金形成的原因

1、預(yù)決算編制不嚴(yán)謹(jǐn)

一是預(yù)算編制不細(xì)化。主要是沒有實(shí)行真正意義上的零基預(yù)算，一次性項(xiàng)目預(yù)算缺乏論證，申報(bào)規(guī)模過大，導(dǎo)致收大于支；經(jīng)常性項(xiàng)目沒有進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，年年結(jié)余年年申請(qǐng)，資金結(jié)存越來越大。二是預(yù)算執(zhí)行無約束。財(cái)政部門的預(yù)算安排存在各種形式的預(yù)留空間，比如代編下級(jí)財(cái)政預(yù)算的預(yù)留，部門預(yù)算編制的待分配預(yù)算，打捆預(yù)算給二次分配的預(yù)留等等，最終形成結(jié)余。三是決算編制不嚴(yán)肅。受利益驅(qū)動(dòng)和片面追求政績(jī)的影響，部分決算跟隨GDP指標(biāo)編制，通過虛收虛支人為做大財(cái)政收入蛋糕，如地方教育附加從特定企業(yè)來到特定企業(yè)去，在企業(yè)沒有培訓(xùn)項(xiàng)目無法請(qǐng)款的情況下，大量資金結(jié)存在財(cái)政部門。

2、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不合理

現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是在1994年分稅制體制基礎(chǔ)上形成的。在全國(guó)財(cái)政總收入蛋糕中，地方政府約占48%，而在支出上，地方要占80%，地方財(cái)權(quán)無法支持地方事權(quán)的需要。因此，大量中央資金以轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)貼給地方。2012年中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財(cái)政支出的比重為62.77%，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付資金的64.42%。但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付時(shí)不僅集中而且滯后，導(dǎo)致地方財(cái)政預(yù)算不能盡早下達(dá)，預(yù)算單位不能及時(shí)執(zhí)行。同時(shí)，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已成常態(tài)化的補(bǔ)助，且補(bǔ)助金額和實(shí)際需求不匹配，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又要求地方進(jìn)行配套，加劇了資金閑置。

3、帳戶清理不及時(shí)，資金存放隨意

財(cái)政存量資金主要分布在三類帳戶中。一是人民銀行國(guó)庫(kù)帳戶，2014年12月底，政府存款余額達(dá)3.12萬億元，其中地方政府占比80%。二是財(cái)政部門開設(shè)的專戶，審計(jì)署公開數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政存量資金清理范圍未觸及財(cái)政專戶，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政專戶存量資金至2015年2月底有2145.69億元，其中600多億元結(jié)存超過兩年，抽查的9個(gè)省本級(jí)在141個(gè)銀行網(wǎng)點(diǎn)開設(shè)專戶175個(gè)，其中35個(gè)應(yīng)取消；專戶資金規(guī)模相當(dāng)于同期國(guó)庫(kù)存款余額的35%，其中4個(gè)省本級(jí)還虛列支出將國(guó)庫(kù)資金667.08億元轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶。三是預(yù)算單位帳戶。全國(guó)18個(gè)省下轄的預(yù)算單位銀行帳號(hào)個(gè)數(shù)及存放的資金余額無法預(yù)計(jì)，2014年底僅抽查的22個(gè)中央部門就有存量資金1495.08億元。由此可見，銀行帳戶的清理不到位，資金存放隨意為財(cái)政資金大量沉淀提供了客觀的基礎(chǔ)。

4、專項(xiàng)資金管理和使用不規(guī)范

一是財(cái)政資源配置協(xié)調(diào)決策機(jī)制不健全。由于部門之間條塊分割、信息不對(duì)稱、協(xié)同機(jī)制不健全，各類項(xiàng)目資金缺乏統(tǒng)一管理，同一類別的項(xiàng)目在立項(xiàng)審批方面存在項(xiàng)目多元化和渠道多元化的問題，導(dǎo)致財(cái)政資金難以圍繞政府目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化配置、使用交叉重復(fù)導(dǎo)致資金結(jié)存。二是預(yù)算單位的項(xiàng)目資金長(zhǎng)期未清理。預(yù)算單位或未能按照項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度及時(shí)撥付款項(xiàng)形成滯留，或項(xiàng)目未能按照預(yù)定的計(jì)劃實(shí)施形成資金沉淀。三是預(yù)算單位隨意動(dòng)用結(jié)余資金。由于結(jié)余資金長(zhǎng)期宕存，缺乏明確的制度控制與有效的監(jiān)管，導(dǎo)致部門單位動(dòng)用存量資金程序不規(guī)范，甚至形成小金庫(kù)。

三、加強(qiáng)財(cái)政存量資金監(jiān)管的政策建議

1、做好人大監(jiān)督“加法”，依法激活對(duì)存量資金的審議職能

一是明確人大監(jiān)督目標(biāo)。圍繞盤活財(cái)政存量資金的目標(biāo)，人大應(yīng)促進(jìn)財(cái)政資源配置協(xié)調(diào)決策機(jī)制的形成，推動(dòng)地方政府以資金類別為綱領(lǐng)，建立統(tǒng)一的專業(yè)部門牽頭的資金申請(qǐng)和聯(lián)審平臺(tái)，引導(dǎo)專項(xiàng)資金流向真正需要扶持的項(xiàng)目與對(duì)象。同時(shí)，推動(dòng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的全面覆蓋?？?jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果是甄別預(yù)算編制科學(xué)性的重要依據(jù)。人大應(yīng)督促地方政府盡快全面鋪開績(jī)效評(píng)價(jià)，不斷增加績(jī)效評(píng)價(jià)的單位數(shù)量和項(xiàng)目數(shù)量，適時(shí)進(jìn)行四本預(yù)算的整體績(jī)效評(píng)價(jià)。

二是拓展人大審議廣度。不合理的轉(zhuǎn)移支付加劇資金閑置，同時(shí)“對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出是否規(guī)范、適當(dāng)”等內(nèi)容給予重點(diǎn)審查是新預(yù)算法賦予人大的最新要求。因此地方人大可根據(jù)法律職責(zé)積極作為。首先通過強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的形式性要求，確保報(bào)告涵蓋轉(zhuǎn)移支付并作全面客觀表述，并以此為基礎(chǔ)，有針對(duì)性地深化對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。

三是挖掘人大初審深度。存量資金起源于不科學(xué)的預(yù)算、松散的預(yù)算執(zhí)行、流于形式的決算。人大對(duì)本級(jí)預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整、決算草案等三項(xiàng)內(nèi)容的初審無論在反饋形式上、走訪手段上和細(xì)化內(nèi)容上都存在較大的操作空間。比如通過要求財(cái)政提交關(guān)于人大初審的書面反饋意見，以問題為導(dǎo)向不斷擠壓代編預(yù)算、打捆預(yù)算的比例，杜絕支出與收入增長(zhǎng)掛鉤的預(yù)算編制方法，根治存量資金形成的基礎(chǔ)。

2、釋放財(cái)政部門改革紅利，加快完善擠壓存量空間的制度設(shè)計(jì)

一是加快建立健全科學(xué)的預(yù)算管理制度。改變核定基數(shù)分配增量的做法，在財(cái)政預(yù)算分配中必須積極廣泛地運(yùn)用零基預(yù)算法。同時(shí)制定中長(zhǎng)期規(guī)劃，推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算管理。制定中長(zhǎng)期預(yù)算對(duì)于有效的縮減存量資金十分重要，通過在公共財(cái)政可用財(cái)力與政府政策優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目之間取得平衡，既能避免先期項(xiàng)目資金的長(zhǎng)期結(jié)存，又可以從整體上量化項(xiàng)目投資的后續(xù)支出。

二是厘清事權(quán)與財(cái)權(quán)，完善和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。首先是積極改變中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的格局，完善地方稅體系，推動(dòng)營(yíng)改增全面擴(kuò)圍，消除在財(cái)產(chǎn)保有層面零稅收的缺失，建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，以此提高地方稅種收入，降低地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度。其次，明確轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該以推進(jìn)地區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，加大一般轉(zhuǎn)移支付比重，限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)控項(xiàng)目設(shè)置，清理到期項(xiàng)目，取消小額項(xiàng)目，清理交叉、重復(fù)項(xiàng)目，逐步整合歸并現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)還要減少地方配套要求，消除地方虛報(bào)項(xiàng)目虛增投資規(guī)模以謀求上級(jí)資金的利益驅(qū)動(dòng)。

三是完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度。關(guān)鍵是及時(shí)清理各類不規(guī)范的財(cái)政專戶。該撤銷的撤銷，該撤并的撤并。其次是穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存放招投標(biāo)制度。制定財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性存放和招投標(biāo)規(guī)則，面向商業(yè)銀行實(shí)施財(cái)政間隙資金的競(jìng)爭(zhēng)性存放，綜合考慮資金收益率和貸款利率，公開、擇優(yōu)選取存放銀行，避免財(cái)政部門和特定商業(yè)銀行之間的利益輸送。

3、推動(dòng)審計(jì)部門專項(xiàng)審計(jì)，揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患、指出突出問題、完善國(guó)家治理

一是以資金規(guī)模和使用情況為審計(jì)根本。包含存量資金規(guī)模核實(shí)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)兩個(gè)要點(diǎn)。審計(jì)存量資金規(guī)模須從報(bào)表、專戶入手，判斷凈結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的真實(shí)性。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)則要了解投向的項(xiàng)目當(dāng)年是否具備實(shí)施性，深入分析項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)性，了解財(cái)政部門是否建立了滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)無法當(dāng)年實(shí)施的項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)是否及時(shí)削減，對(duì)長(zhǎng)期預(yù)算指標(biāo)過剩的項(xiàng)目是否及時(shí)調(diào)整，并將資金收歸財(cái)政統(tǒng)籌；審計(jì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度真實(shí)性，是否存在通過編造虛假項(xiàng)目、通過虛假項(xiàng)目結(jié)算、虛假發(fā)票報(bào)銷等方式，轉(zhuǎn)移財(cái)政資金。

二是以資金內(nèi)部控制制度為審計(jì)導(dǎo)向。首先提高審計(jì)財(cái)政部門綜合預(yù)算管理能力，即定期清理并統(tǒng)籌結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、及時(shí)化解政府性債務(wù)，提高結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用效益。其次關(guān)注審計(jì)帳戶管理情況。即財(cái)政部門是否在制定和落實(shí)相關(guān)銀行帳戶管理制度，揭示財(cái)政部門未及時(shí)撤銷或歸并財(cái)政專戶，預(yù)算單位仍然保留不符合規(guī)章制度的賬號(hào)。最后關(guān)注審計(jì)資金銀行存放情況。檢查是否隨意在不同商業(yè)銀行之間調(diào)劑存放、未進(jìn)行公開招標(biāo)在某些銀行長(zhǎng)期集中存放；關(guān)注結(jié)余資金動(dòng)用，是否存在違規(guī)出借或委托理財(cái)引發(fā)資金安全隱患。

三是以資金分配規(guī)則為審計(jì)核心。針對(duì)審計(jì)預(yù)算資金分配的科學(xué)性，關(guān)注是否存在代編預(yù)算預(yù)留、預(yù)算大口切塊、基數(shù)預(yù)算等不科學(xué)的預(yù)算分配方法導(dǎo)致利益分配格局固化，出現(xiàn)資金結(jié)存情況；針對(duì)審計(jì)存量資金分配的集中情況，關(guān)注是否存在零星分散、性質(zhì)相同、用途相近的項(xiàng)目，是否存在資金投向不突出重點(diǎn)，“撒胡椒面”，導(dǎo)致資金難以向需要的項(xiàng)目和對(duì)象傾斜。 （作者單位：上海市審計(jì)局財(cái)政審計(jì)處）