沈志先

黨的十八屆四中全會(huì)、五中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、推進(jìn)基層治理法治化作了戰(zhàn)略部署，指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，提出要“推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”。2014年市委“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”一號(hào)課題研究及“1+6”系列文件，對(duì)結(jié)合本市實(shí)際加強(qiáng)街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)等基層建設(shè)提出了明確的要求。

面對(duì)“街村居”法治建設(shè)的迫切需求，為盡快將市委決策通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫苑ㄒ?guī)，以法治思維和法治理念推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，市人大內(nèi)司委在常委會(huì)副主任薛潮帶領(lǐng)下，于2015年會(huì)同有關(guān)方面深入開展了修訂《上海市街道辦事處條例》、《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》和制定《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法>辦法》等“一攬子”立法調(diào)研。目前，三個(gè)調(diào)研都已順利收官，分別形成了《上海市街道辦事處條例》修訂草案、起草說(shuō)明和論證報(bào)告，《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》課題研究報(bào)告和草案建議稿，以及《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法>辦法》課題研究報(bào)告初稿，為滾動(dòng)推進(jìn)相關(guān)立法創(chuàng)造了有利條件。

注重因勢(shì)利導(dǎo) 強(qiáng)化主導(dǎo)作用

根據(jù)“街村居”立法項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，委員會(huì)因勢(shì)利導(dǎo)采用不同的調(diào)研形式，分別確定了“委員會(huì)主導(dǎo)支持調(diào)研”、“委員會(huì)牽頭組織調(diào)研”、“委員會(huì)會(huì)同相關(guān)機(jī)構(gòu)開展課題研究”的工作思路，加強(qiáng)協(xié)同推進(jìn)，從而較好地保證了立法調(diào)研的質(zhì)量和效率。其一，支持和督促民政部門開展修訂《上海市街道辦事處條例》立法調(diào)研。鑒于該項(xiàng)目系常委會(huì)立法預(yù)備項(xiàng)目，明確由市政府提出修訂草案，故委員會(huì)將發(fā)揮人大的立法主導(dǎo)作用和發(fā)揮政府相關(guān)部門的職能作用結(jié)合起來(lái)，會(huì)同市民政局等成立修訂研究工作指導(dǎo)組、專家咨詢組和法規(guī)草案起草工作組，提前介入并全力推動(dòng)相關(guān)調(diào)研工作。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常深入一線聽(tīng)取意見(jiàn)建議，委員會(huì)則注重把握調(diào)研重點(diǎn)、協(xié)商立法難點(diǎn)，定期召開座談會(huì)、論證會(huì)、專家研討會(huì)等予以推進(jìn)。其二，牽頭開展修訂《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》立法調(diào)研。考慮到該項(xiàng)目為重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，委員會(huì)與市立法研究所組成課題組，并邀請(qǐng)市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委、市農(nóng)委、市民政局等部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家參加，先后召開村委會(huì)干部座談會(huì)30多個(gè)、專家座談會(huì)10多個(gè)，并對(duì)200多個(gè)村進(jìn)行村委會(huì)建設(shè)運(yùn)行情況的專題問(wèn)卷調(diào)查。其三，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展制定《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法>辦法》立法課題研究。由于該項(xiàng)目系新制定的地方性法規(guī)，新情況新問(wèn)題較多，而可資借鑒的資料較少，委員會(huì)與上海社科院法學(xué)所開展課題合作，雙方擬定了12個(gè)方面內(nèi)容的調(diào)研提綱，共同組織推進(jìn)立法調(diào)研，廣泛聽(tīng)取街道、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)組織、社會(huì)工作者等方面的意見(jiàn)和建議。

找準(zhǔn)立法重點(diǎn) 著力攻堅(jiān)克難

推進(jìn)“街村居”等基層治理法治化，是一項(xiàng)關(guān)系全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性工程。調(diào)研過(guò)程中，委員會(huì)始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重找準(zhǔn)立法重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，傾聽(tīng)各方意見(jiàn)建議，匯聚各方立法智慧。

著力把握社情變化。隨著上海經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、人口總量不斷攀升、社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于多元、群眾利益訴求復(fù)雜多樣、信息社會(huì)日益發(fā)展，傳統(tǒng)的基層社會(huì)管理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如何通過(guò)改革落實(shí)基層治理法治化，是地方立法首先需要面對(duì)的問(wèn)題。以村委會(huì)立法為例，伴隨著本市農(nóng)村改革不斷深化，近幾年全市農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況至少呈現(xiàn)出六大變化，即：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：變化新興農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和物業(yè)經(jīng)營(yíng)管理共同發(fā)展；人口結(jié)構(gòu)變化：戶籍人口外流和來(lái)滬人口大量導(dǎo)入趨向明顯；社會(huì)結(jié)構(gòu)變化：城區(qū)形態(tài)和村莊形態(tài)互相交融；組織結(jié)構(gòu)變化：村委組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織共管共治；土地結(jié)構(gòu)變化：部分區(qū)域征用土地增加與可耕地減少持續(xù)顯現(xiàn)；資產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化：集體產(chǎn)權(quán)制度改革深化和資產(chǎn)量化至農(nóng)戶進(jìn)程加快。與此相似，街道辦事處和居委會(huì)在職能定位、運(yùn)行機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)參與等方面，也面臨著許多新的顯著的變化。

著力明確職責(zé)定位。伴隨城市管理重心下移，對(duì)街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)公共服務(wù)、公共管理、公共安全等方面的職責(zé)要求明顯增加。在調(diào)研過(guò)程中，委員會(huì)全面收集街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)的各項(xiàng)“老職能”和“新職能”，努力在法規(guī)草案建議稿中對(duì)基層組織的主要職責(zé)作出比較清晰的界定。

著力理清各方關(guān)系。街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)都處于社會(huì)治理的“下游”，立法繞不開其與“上下左右”的關(guān)系問(wèn)題。在縱向關(guān)系上，街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，與有關(guān)職能部門的關(guān)系尚需理順，街道履職所需的人財(cái)物資源尚需跟上。村委會(huì)、居委會(huì)雖然是基層群眾自治組織，但承擔(dān)了大量行政交辦的事務(wù)，一度行政化色彩較為明顯，需研究如何“減負(fù)、增能、強(qiáng)服務(wù)”。在橫向關(guān)系上，理順街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)與轄區(qū)內(nèi)各類企事業(yè)單位和組織的關(guān)系，也是立法中需要解決的重要問(wèn)題。

著力促進(jìn)社會(huì)共治。運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理，是完善街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的必然要求。委員會(huì)從當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)育相對(duì)滯后，居民、村民參與共治的意識(shí)還不夠強(qiáng)，街道辦事處、村委會(huì)、居委會(huì)尚未完全建立起充分引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與的共治平臺(tái)等現(xiàn)狀出發(fā)，積極探索實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的制度設(shè)計(jì)。

聚焦有效方案 夯實(shí)立法基礎(chǔ)

按照常委會(huì)2016年度初步立法工作計(jì)劃，修訂《上海市街道辦事處條例》、《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》和制定《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法>辦法》，已分別納入常委會(huì)立法正式項(xiàng)目、預(yù)備項(xiàng)目和重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目。為此，委員會(huì)堅(jiān)持抓早抓質(zhì)量，會(huì)同有關(guān)方面，力求將文件語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為法律語(yǔ)言，將調(diào)研報(bào)告轉(zhuǎn)化為法規(guī)草案，分別研究提出了初步修改建議。

關(guān)于《上海市街道辦事處條例》，建議重點(diǎn)修改六個(gè)方面內(nèi)容，包括：街道辦事處職能定位，明確街道辦事處應(yīng)當(dāng)面向基層、面向群眾、面向服務(wù)，以公共服務(wù)、公共管理和公共安全為工作重點(diǎn)；街道機(jī)構(gòu)設(shè)置，固化街道管理體制改革舉措，規(guī)定街道辦事處內(nèi)設(shè)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)自治、社區(qū)平安等工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)街道下設(shè)的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)、社區(qū)文化活動(dòng)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、城市網(wǎng)格化綜合管理、社區(qū)綜合治理等服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和平臺(tái)等各類“中心”進(jìn)行規(guī)范；街道工作職責(zé)，實(shí)行“一取消、兩強(qiáng)化”調(diào)整，即取消街道招商引資職能，把街道服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化公共服務(wù)和強(qiáng)化動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)治理；各方關(guān)系，對(duì)黨政、條塊、政社和街居等四對(duì)關(guān)系予以明確，建立政府職能部門下沉、社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度和條塊協(xié)同的網(wǎng)格化管理制度；履職考評(píng)，完善對(duì)街道辦事處的工作考核制度，明確街道辦事處具有對(duì)區(qū)職能部門的工作評(píng)議權(quán)；落實(shí)保障措施，加強(qiáng)信息化保障，推行政務(wù)公開，加強(qiáng)人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施保障。

關(guān)于《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》，建議重點(diǎn)修改六個(gè)方面內(nèi)容，包括：村委會(huì)職責(zé)，強(qiáng)化公共服務(wù)、公共管理、公共安全職責(zé)，完善村委會(huì)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)和監(jiān)督職能，促進(jìn)農(nóng)村人口、企事業(yè)單位、房屋等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化建設(shè)及資源共享；建立健全農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)有公共服務(wù)資源的有效整合，大力培育農(nóng)村社會(huì)組織，推進(jìn)社會(huì)多元共治；完善農(nóng)村議事決策機(jī)制，修改村民代表會(huì)議設(shè)立條件，明確村民小組設(shè)立的條件、程序及議事規(guī)則；村民自治章程和村規(guī)民約，細(xì)化內(nèi)容，完善其實(shí)施和保障機(jī)制；村務(wù)監(jiān)督，規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的產(chǎn)生程序及職責(zé)、權(quán)限，細(xì)化和規(guī)范村務(wù)公開的內(nèi)容、程序、形式和時(shí)間；村級(jí)財(cái)務(wù)管理，建立村級(jí)自我保障和財(cái)政支撐相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，完善市區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和公益保障制度，并建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

關(guān)于制定《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法>辦法》，建議重點(diǎn)研究九個(gè)方面內(nèi)容，包括：居委會(huì)職能定位，進(jìn)一步理順居委會(huì)與街道辦事處關(guān)系，制定居委會(huì)履職清單，建立下放居委會(huì)事務(wù)準(zhǔn)入制度；社區(qū)公共服務(wù)與管理，健全自下而上的居民自治項(xiàng)目形成機(jī)制，因地制宜開展各類居民活動(dòng)，扶持養(yǎng)老、文化、健身等公共服務(wù)發(fā)展，協(xié)同解決違法搭建、亂設(shè)攤、無(wú)證經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題；居委會(huì)協(xié)助事項(xiàng)清單制度，建立協(xié)助事項(xiàng)的準(zhǔn)入、退出、調(diào)整及糾正機(jī)制；社區(qū)共治，建立健全居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、駐地單位等社區(qū)各方合作共建機(jī)制及相應(yīng)的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制；隊(duì)伍建設(shè)，合理確定居委會(huì)干部配置標(biāo)準(zhǔn)，健全薪酬保障制度，探索建立社區(qū)工作者職業(yè)化體系；考核評(píng)價(jià)，合理設(shè)置居委會(huì)工作考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立健全以居民評(píng)價(jià)為主的評(píng)價(jià)機(jī)制；保障機(jī)制，保證居委會(huì)必要的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出，推進(jìn)社區(qū)信息化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)信息一次采集、多次使用、多方共享；居委會(huì)選舉，針對(duì)跨居民區(qū)選舉、選舉規(guī)則、外來(lái)人員和外籍人員參選等依法作出規(guī)范；完善居委會(huì)印章使用制度。