唐　儉

?

推進社會治理精細化必須實現(xiàn)幾個轉變

唐儉*

當前，我國傳統(tǒng)的粗放式社會管理模式難以適應社會治理面臨的新形勢新任務，亟需加快向精細化社會治理轉型。在全面建成小康社會的決勝階段，推進社會治理精細化必須實現(xiàn)理念、主體、制度體系、方式、信息支撐五個方面的轉變。

社會治理精細化轉變

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出：“改進政府治理方式，充分運用現(xiàn)代科技改進社會治理手段，推進社會治理精細化，加強源頭治理、動態(tài)管理、應急處置和標本兼治?！雹佼斍拔覈幱诎l(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期。隨著經濟發(fā)展模式的轉型、體制改革的深入，社會治理的難度和風險加大，原有的粗放式社會管理模式難以適應社會治理面臨的新形勢新任務，已經暴露出諸多問題。為此，社會治理模式亟需從粗放式社會管理轉向精細化社會治理。社會治理精細化是社會治理的重大理論創(chuàng)新。目前，對于社會治理精細化還沒有一個統(tǒng)一的內涵界定，筆者認為，社會治理精細化就是在社會治理實踐中引入精細化的理念與原則，按照精、細、準、嚴的基本要求，實現(xiàn)社會治理的科學化、標準化、規(guī)范化和人性化。在全面建成小康社會的決勝階段，推進社會治理精細化需要實現(xiàn)以下轉變。

一、社會治理理念要從管控為主轉向服務為主

當前，在一些政府部門及官員的頭腦中，對社會治理領域實施管控的思想根深蒂固。有人認為，社會治理精細化就是管控精細化。但筆者認為，治理精細化不等于管控精細化。管控精細化實質是一種以政府為導向的社會管理視角，政府是社會管理的唯一主體，面對紛繁復雜的社會公共事務，政府不堪重負，疲于應付，只得選擇制定非常精細的制度對社會組織和公眾進行規(guī)制，結果必然導致：一方面，弱化了政府的服務職能，降低了公眾對政府的滿意度；另一方面，造成了社會治理的碎片化，各政府部門出臺的不同政策制度增加了社會治理的成本，導致了社會治理結果的失準。而社會治理精細化是一種以民眾為導向的社會治理視角，社會治理精細化的出發(fā)點和落腳點是以人為本。具體來說，政府在制定公共政策時，要摒棄傳統(tǒng)的重物輕人的價值取向，堅持民生價值取向，把維護和實現(xiàn)人的生存權與發(fā)展權作為最重要的目標。社會治理各主體在推進社會治理精細化的過程中，要改變過去重物質幫助、輕精神扶持的傳統(tǒng)做法，更要注重人文關懷，尊重每個人的價值和尊嚴，充分調動每個人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而形成共建共享的社會治理格局。

社會治理理念的轉變是推進社會治理精細化的首要前提。當前，社會治理理念急需從傳統(tǒng)的官本位、政府本位轉向民本位、社會本位，從管控為主轉向服務為主。一方面，政府部門要加快轉變政府職能，著力打造服務型政府。過去一些政府部門過度重視經濟增長而忽視基本公共服務，造成基本公共服務總體供給不足、質量不高、供給不均，與人民群眾快速增長的基本公共服務需求有較大差距，供需矛盾日顯突出。這就要求各級政府部門必須從解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，加快構建基本公共服務體系，建立健全公共服務網絡，提高公共服務的質量和水平，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，增進人民福祉。另一方面，政府部門要與其他社會治理主體合作，創(chuàng)新公共服務提供方式?！笆濉币?guī)劃綱要明確提出：“推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。”②這就要求各級政府部門必須徹底改變過去單方面決定公共服務的內容和方式、強制性管控社會公共事務的傳統(tǒng)做法，與社會組織等治理主體合作，多渠道深入了解、準確分析當前公眾的需求，本著為民、利民、便民的原則，及時高效地提供公共服務，共同治理社會公共事務，提高公眾滿意度。

二、社會治理主體要從單一化轉向多元化

社會治理主體多元化是推進社會治理精細化的關鍵要素。當前，在社會治理主體上，非常重視政府的作用，其他治理主體參與遠遠不夠，作用發(fā)揮不明顯，嚴重影響了社會治理的效果。為此，社會治理主體要從單一化轉向多元化?！笆濉币?guī)劃綱要明確指出：“完善黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動?！雹墼谕七M社會治理精細化的過程中，首先要明確黨委、政府、市場、社會、公眾的角色定位，正確處理黨委、政府、市場、社會、公眾之間的關系，然后充分發(fā)揮黨委、政府、市場、社會、公眾在社會治理中的特殊優(yōu)勢和獨特作用。

黨委在社會治理中處于領導核心地位，要高度重視黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，充分發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調各方的作用。當前尤其要著力解決基層黨組織參與社會治理觀念落后、工作方法單一滯后、干部隊伍素質整體不高、作用日益弱化等問題，積極發(fā)揮基層黨組織在社會治理中的政治引領、宣傳教育、整合資源、服務群眾、凝聚人心的作用。政府在社會治理中處于主導地位，要有所為有所不為，改變過去包攬社會公共事務的傳統(tǒng)做法，向社會開放更多的公共資源和領域。當前政府的主要職責是制定社會治理規(guī)劃，構建社會治理法規(guī)、政策與制度體系，加強監(jiān)管，提供優(yōu)質公共服務。特別是中央政府要進行頂層的精細化設計，解決目前社會治理碎片化、社會治理主體協(xié)同性不足的問題；同時中央政府要向地方政府下放權力，讓地方政府在宏觀框架指導下能夠因地制宜，進一步細化社會治理的法規(guī)、政策與制度，有針對性地推進社會治理精細化。要充分發(fā)揮市場在社會治理中的作用，市場在資源配置中具有決定性作用，要通過市場機制，解決公共資源配置效率不高的問題。社會在社會治理中具有重要的協(xié)同作用，當前要特別重視發(fā)揮社會組織的積極作用，解決政府部分職能轉移的承接問題。政府要加大社會組織的培育力度，提高社會組織參與社會治理的能力。公眾在社會治理中具有基礎性作用，當前要重點培養(yǎng)公民的主體意識、權利意識和法治意識，積極引導社會成員有序參與社會公共事務的治理，真正實現(xiàn)自治。多元治理主體各歸其位、各擔其責，最終將構建全民共建共享的社會治理格局，形成推進社會治理精細化的良好局面。各地的實踐探索證明，“一核多元”的社會治理模式卓有成效。

三、社會治理制度體系要從模糊化轉向清晰化

構建社會治理制度體系是推進社會治理精細化的必要條件。只有制定一套行之有效的社會治理制度，才能保證社會治理精細化的各項要求落到實處。當前社會治理制度殘缺不全，社會治理的責任邊界模糊不清，“人治”的現(xiàn)象仍然存在，導致社會治理效果不佳。為此，社會治理制度體系要從模糊化轉向清晰化。當前應著力建立健全以下制度：

一是明確的崗位職責體系。明確的崗位職責體系是落實社會治理精細化的基石。首先要明確界定各類社會治理主體的職責范圍，調動各類主體參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。特別是要清晰明確地界定政府各職能部門的職責以及政府各職能部門之間的關系安排，以減少政府各職能部門對社會治理活動的不合理干預，防止社會治理碎片化，消除有利爭相管、無利都不管的現(xiàn)象。然后，各類社會治理主體要將其社會治理的職責進一步明確落實到具體部門和具體人員，同時明確界定責任內容和責任承擔方式，防止責任模糊不清、互相推諉扯皮。

二是科學的目標管理體系?？茖W的目標管理體系是提高社會治理精細化執(zhí)行力的基礎。各類社會治理主體要根據自身實際情況科學設定各自社會治理的短中長期目標，然后進一步細化目標并適度指標化，以利于提高社會治理精細化的執(zhí)行力，不斷開創(chuàng)社會治理創(chuàng)新的新局面。

三是公正的績效評估體系。首先要構建多元評估主體。要改變過去由政府評估和社會治理主體自我評估的習慣性做法，積極引入第三方評估，真正發(fā)現(xiàn)社會治理中存在的問題，切實增強評估結果的客觀性和可信度，提高公眾滿意度。其次要構建社會治理績效評估多維指標體系。2012年，中央編譯局與清華大學聯(lián)合發(fā)布了“中國社會治理評價指標體系”，該體系共包括1個一級指標即“中國社會治理指數”，6個二級指標即人類發(fā)展、社會公平、公共服務、社會保障、公共安全和社會參與，以及35項三級指標，為社會治理精細化指明了方向。④

四是公平的考評結果應用體系。各類社會治理主體要制定公平的考評結果應用制度，獎優(yōu)罰劣，獎懲分明，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，增強責任意識，促進良性競爭，從而不斷發(fā)現(xiàn)社會治理中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，及時改進工作，增強社會治理精細化的效果。

四、社會治理方式要從粗放式轉向精準化

目前，一些政府部門及官員深受“大概差不多”“馬馬虎虎”等思維方式的影響，習慣于運用粗放式、經驗化的管理方式進行社會治理，帶來了基本公共服務不到位，群眾工作表面化、形式化，社會治理標準化程度低等一系列問題。這使得政府雖然投入了大量人力物力資源，但社會治理的效果不盡如人意，與人民群眾的期待有較大差距。因此，社會治理方式亟需從粗放式向精準化轉型。當前要重點抓好以下工作：

一是積極推進社會治理標準化。標準化是社會治理精細化的重要依據。只有標準化，才能將精細化的社會治理理念通過規(guī)范化的具體操作真正落實到社會治理實踐當中；只有標準化，才能為衡量社會治理的狀況和水平提供科學合理的評判依據。一方面，針對當前社會治理標準化體系嚴重碎片化、許多標準缺乏科學性、有些重要領域仍缺乏標準等問題，要深入調研社會治理各領域的現(xiàn)狀，認真開展社會治理標準化體系框架的研究，構建統(tǒng)一科學合理的社會治理標準化體系，從而促進社會治理的規(guī)范化，不斷提高社會治理水平。另一方面，針對目前社會治理領域許多標準因不具有針對性和可操作性而難以執(zhí)行、有些標準執(zhí)行力度不夠等問題，既要進一步細化社會治理標準化體系，橫向覆蓋到社會治理各領域，縱向具體到各類事項辦理流程；又要建立社會治理標準實施監(jiān)督機制，對違反標準的行為加大處罰力度，促進標準的嚴格執(zhí)行，從而提高社會治理標準化的效益。

二是著力推進公共服務精準化。當前基層政府工作人員工作量大，非常辛苦，但費力不討好，人民群眾仍心有怨言。主要原因之一是公共服務的粗放式供給難以滿足人民群眾的個性化需求，供需矛盾日益突出。為此，公共服務急需向精準化供給轉型。一方面，要深入基層認真調研，借助互聯(lián)網和大數據等現(xiàn)代信息技術，及時收集并精確分析不同社會群體的公共服務需求，準確掌握不同社會群體的共性需求和個性需求，然后分類制定有針對性的措施，提供更加精準化、更加個性化的公共服務和公共產品，提高公眾滿意度。另一方面，要不斷創(chuàng)新服務方式，注重人文關懷，更加人性化地提供個性化服務，使政府服務意向和群眾個性需求精準匹配，使精準化服務落到實處、產生實效，贏得群眾滿意。

五、社會治理信息支撐要從經驗化轉向現(xiàn)代化

當前，我國網民規(guī)模龐大，網絡社會快速發(fā)展，為不同社會群體反映多元利益訴求提供了前所未有的便利條件，也給社會治理帶來了前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。繼續(xù)沿用過去的經驗化管理模式，捉襟見肘，難以有效應對現(xiàn)實中的許多新問題。再者，社會治理信息支撐現(xiàn)代化是社會治理精細化的內在要求。切實提高社會治理精準化的程度，真正實現(xiàn)精準教育、精準醫(yī)療、精準養(yǎng)老、精準扶貧等公共服務，必須借助互聯(lián)網和大數據等現(xiàn)代信息技術，沒有信息化，現(xiàn)代化無從談起。因此，社會治理信息支撐必須從經驗化轉向現(xiàn)代化。當前要著重做好以下方面：

一是構建社會治理綜合信息平臺。當前很多社會治理主體特別是政府部門不愿意、不敢、不能夠信息共享，從而形成一個個“信息孤島”，最后導致社會治理成本高效益低。為此，要充分利用互聯(lián)網和大數據等現(xiàn)代信息技術，加快構建社會治理綜合信息平臺。一方面要把社會治理綜合信息平臺建設成社會治理多元主體的信息共享平臺，使區(qū)域內的社會治理主體能夠信息互通、資源共享，準確掌握社會治理對象的基本情況，及時發(fā)現(xiàn)社會治理領域中出現(xiàn)的新問題并立馬解決，徹底改變碎片化管理模式所帶來的低效率局面。另一方面要把社會治理綜合信息平臺建設成公共服務供求信息平臺，使區(qū)域內的社會治理主體能夠及時了解人民群眾的共性需求和個性需求，從而有針對性地提供公共服務，真正促進公共服務的優(yōu)質化和個性化，提高群眾滿意度。

二是探索網格化治理。近年來，我國許多城市和農村基層社會管理積極探索了網格化管理模式，在實踐中取得了良好的成效，提高了社會管理的效率和公眾滿意度。但也存在一些問題，網格化管理實質是傳統(tǒng)社會管理的精細化，因而管控性很強、行政化色彩很濃、政府財政負擔重；各地網格化管理雖做法不同，但大多是政府體制內封閉式運行，社會組織和民眾參與都不足等。為此，必須探索網格化管理轉向網格化治理。網格化治理不同于網格化管理。它倡導多元共治的理念，我們要因地制宜，構建黨委領導、政府主導、社會組織和民眾參與、市場配置的基層多元共治格局，以服務為主導，共同參與社會治理全過程，在社會治理各領域積極發(fā)揮各自的重要作用。它注重治理手段的信息化，網格化治理很大程度上就是數字化治理模式⑤，我們既要構建網格化信息運行系統(tǒng)，又要構建網格化信息開放與共享系統(tǒng)，確保社會治理的高效化與透明化。

注釋：

①②③《“十三五”規(guī)劃綱要》(全文)[EB/OL]，新華網，2016-03-18.

④《“中國社會治理評價指標體系”發(fā)布》[EB/OL]，新華網，2012-06-30.

⑤徐敏寧，陳安國，劉東杰：《地方治理制度創(chuàng)新：從網格化管理到治理現(xiàn)代化》[J]，《行政管理改革》，2014年第11期。

〔責任編輯：石夢華〕

唐儉，中共湘潭市委黨校公共管理教研部主任、副教授。

C91

A

1671-4741(2016)04-0082-03