陳會廣

“兩權”抵押試點法律授權，為深化農(nóng)村綜合改革提供了新的契機。在全國人大常委會法律授權后，次日就出現(xiàn)了武進、義烏等一批農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款的破冰之舉。這些創(chuàng)舉對深化農(nóng)村金融改革，激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)有重要的探索意義，深入剖析這些個案可以為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供寶貴經(jīng)驗。

常州市武進區(qū)該區(qū)嘉澤鎮(zhèn)晨山村呂偉斌，是全國人大常委會法律授權后“兩權”抵押貸款的第一人。該個案是比全國其他單純的農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款更為典型的“兩權”抵押貸款樣本，具有“兩權”抵押貸款支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和培育新型職業(yè)農(nóng)民的典型意義。

試點是一個支點，可以為農(nóng)民提供撬動農(nóng)村沉睡的資本，盤活農(nóng)村的資源。大眾創(chuàng)業(yè)離不開這樣的普惠制金融的支持，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉變需要這樣的資金保障和金融支持。

試點是一個支點，可以為農(nóng)民提供撬動農(nóng)村沉睡的資本，盤活農(nóng)村的資源。

當然，破冰之舉只是第一步，個案經(jīng)驗能夠可復制、可推廣至關重要。如此，“兩權”抵押貸款試點才能可持續(xù)，“兩權”抵押貸款才能成為商業(yè)銀行的常規(guī)業(yè)務。從個案經(jīng)驗到可復制、可推廣、利修法還有很長的路要走，“兩權”抵押背后還有深層利益關系亟需理順。

共有權保護：

家庭成員的利益與戶的利益平衡

全國人大常委會授權在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施物權法、擔保法關于集體所有的耕地使用權、宅基地使用權不得抵押的規(guī)定。耕地使用權其實對應的是土地承包經(jīng)營權，與宅基地使用權一樣都是以戶為基礎的用益物權，家庭成員當然地、自然地取得共有權。

武進呂偉斌“兩權”抵押個案，其實是呂偉斌的債權用父母及自己的用益物權做擔保抵押。在這里，土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權與農(nóng)民住房財產(chǎn)權，是大多數(shù)家庭的共有財產(chǎn)，家庭成員之間是共有關系，一般是共同共有。

這與城鎮(zhèn)國有土地及其上的房屋不同：城鎮(zhèn)國有土地及其上的房屋可能是市民的個人財產(chǎn)，也可能是家庭共有財產(chǎn)，屬于共有財產(chǎn)的可以約定共有的份額（按份共有）。抵押就有變現(xiàn)處置的可能性，就有失權的風險。

因此，必須處理好家庭成員的共有權與戶的用益物權之間的關系。通過家庭戶所有成員的知情同意、簽字認可等措施，平衡家庭成員的利益與戶的利益關系。

集體成員權保障：

個體利益與集體利益平衡

集體土地所有權自人民公社時期就形成了“三級所有、隊為基礎”，現(xiàn)實中有村民小組集體所有、行政村集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，甚至因村莊合并等因素行政村內(nèi)部還有自然村所有或原行政村集體所有不變等情況。

農(nóng)民個體及其家庭是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，農(nóng)民或農(nóng)戶天然地享有集體所有的土地的成員權資格。集體的成員抵押自己承包地、宅基地和住房，若涉及抵押權變現(xiàn)處置不能改變集體所有的權屬性質(zhì)。這與城鎮(zhèn)國有土地及其上的房屋抵押不考慮所有權因素是不同的。

另一方面，集體土地使用權抵押權變現(xiàn)處置也不影響成員權資格。這就涉及集體成員權的利益保障問題。土地管理法第62條第3款規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！币蜃儸F(xiàn)處置失權的成員若嚴格比照此款規(guī)定，集體成員權的利益得不到保障。再審批宅基地，又因其享受一次福利分配，對沒有享受過宅基地福利分配的新增成員不公平。

因此，必須處理好集體成員權與所有權的關系，村民小組、村民委員會的同意權至關重要。這與城鎮(zhèn)國有土地及其上的房屋抵押無需取得所有權人的同意不同。失權再保障的應納入宅基地有償使用范圍加以解決，平衡個體與集體之間利益關系。

抵押處分權變現(xiàn)：

銀行利益與農(nóng)村集體利益平衡

集體成員的私人行為不影響集體所有權，也就是說，“兩權”抵押變現(xiàn)應在村組知情同意的情況下處置，受讓應限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。

一個村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部能形成多大市場空間，取決于村級經(jīng)濟發(fā)達程度、村組熟人社會的現(xiàn)代化轉型力度以及村集體經(jīng)濟組織新增成員有多大意愿以此方式解決自己的宅基地分配問題。

市場發(fā)現(xiàn)價格，沉睡資本只有在市場體系內(nèi)才能真正激活起來，“兩權”抵押貸款是激活沉睡資本一個有力的杠桿。但是，一個有限的市場對“兩權”的價值實現(xiàn)是不充分的。

這與城鎮(zhèn)國有土地及其上的房屋抵押變現(xiàn)處理的市場空間大，且沒有排他性不同，有限的市場可能無法充分保障商業(yè)銀行作為抵押權人的利益。但若跳出本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的范圍，又有集體土地所有權變更之虞。

目前，將“兩權”抵押納入納入農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺的做法，雖為激活沉睡資本提供前提條件，但除了為抵押權變現(xiàn)、財產(chǎn)處置提供公開市場的橋梁和中介，對擴大市場空間和價值實現(xiàn)的作用有限。

因此，有條件的地區(qū)應探索“兩權”抵押變現(xiàn)的集體經(jīng)濟組織回購機制。農(nóng)戶“兩權”抵押時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶簽訂預回購協(xié)議，一旦發(fā)生貸款風險，銀行需要處置抵押物，集體經(jīng)濟組織執(zhí)行預回購協(xié)議，可以起到維護抵押權人合法權益的緩沖作用。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織再將預回購的承包地、宅基地和住房納入有償使用范圍，面向有需求的、尤其是沒有享受宅基地福利分配的新增成員，供符合條件的成員申請。這樣就可以處理好抵押處分權與所有權的關系，平衡商業(yè)銀行與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的利益。

總體而言，目前全國人大常委會的法律授權，為試點地區(qū)提供一個有效的或者法律上認可的擔保品掃除了障礙。“兩權”抵押背后的多重權利關系與深層利益關系，就像硬幣的正反兩面一樣相伴共生，是試點需要進一步關注和破解的系列難題。調(diào)整多重權利關系，必然涉及深層利益關系;理順深層利益關系，必然調(diào)整權利關系。

各地出現(xiàn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款案例，成為試點的標桿和示范。試點不能就此止步，個案要成為可復制的樣本，“兩權”抵押的試點才能最終朝向可推廣和利修法的方向邁進。 ;mso-fareast-language： EN-US;mso-bidi-language：AR-SA>而銀行等金融機構也應積極響應號召，創(chuàng)新金融產(chǎn)品。例如在貸款期限、利率、擔保、發(fā)放程序和風險控制等方面，設計出更適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要和更高效便利的貸款產(chǎn)品。