霧霾治理這一大眾流行話題引起的，不僅是如何治理霧霾本身的思考，同時(shí)引發(fā)學(xué)術(shù)界對(duì)政府監(jiān)管思路的新反思。一些學(xué)者擔(dān)心，打破能源壟斷很可能帶來(lái)更嚴(yán)重的霧霾。按照他們的論述，造成霧霾的主因是資本的天然逐利性，由此認(rèn)為“國(guó)企更有可能在消除霧霾上有所作為，因?yàn)樗鼈儼雌湫再|(zhì)是屬于‘全體人民的，它更有條件和責(zé)任‘跳出資本邏輯”。

更有聲音認(rèn)為，中國(guó)霧霾形成根本原因是能源供給與消費(fèi)以煤炭為主，主張治霾從央企整合開(kāi)始，推動(dòng)中國(guó)石化、電力、煤炭企業(yè)間的鏈?zhǔn)秸?，全面升?jí)建立以“煤氣化為核心”的多聯(lián)產(chǎn)能源系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)能源消費(fèi)由一次能源向二次清潔能源轉(zhuǎn)化，“以小代價(jià)換時(shí)間、少博弈換藍(lán)天”。

煤業(yè)的教訓(xùn)

在政府監(jiān)管實(shí)踐中，長(zhǎng)期流行著一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，即主張用產(chǎn)權(quán)控制簡(jiǎn)單代替政府監(jiān)管，把政府最重要的監(jiān)管職能和社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給相關(guān)企業(yè)（特別是國(guó)有企業(yè)）了事。2007、2008年發(fā)生在山西、內(nèi)蒙古、河南、河北、四川等地的煤礦產(chǎn)業(yè)整合，就是上述思路的典型體現(xiàn)。當(dāng)?shù)卣?zé)令國(guó)有煤礦企業(yè)對(duì)民營(yíng)煤礦的并購(gòu)，希望通過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)控制減少煤礦的安全生產(chǎn)和濫采亂挖問(wèn)題。其背后的邏輯即希望通過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)控制，來(lái)跳出所謂“資本邏輯”。

時(shí)至今日，受融資成本高（曾短期內(nèi)籌措巨額并購(gòu)資金）以及大量冗員的影響，兼并民營(yíng)煤礦的國(guó)有煤礦日子并不好過(guò)。近年來(lái)，煤炭行業(yè)發(fā)展的不景氣更使其雪上加霜。在中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)發(fā)布的2014中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)榜單中，17家煤炭企業(yè)存在虧損。

為刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些省開(kāi)始推出吸引民間資本投資的新方案，很多當(dāng)年被迫退出煤炭行業(yè)的江浙民營(yíng)資本家，在接到新邀請(qǐng)時(shí)的反應(yīng)是“打死我也不會(huì)再到那兒投資了”。由此可見(jiàn)，當(dāng)年通過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)控制來(lái)代替政府監(jiān)管作為，給涉及煤礦生產(chǎn)的國(guó)有資本和民營(yíng)資本帶來(lái)的后果有多嚴(yán)重！

如今，面對(duì)霧霾的肆虐，一些學(xué)者再一次希望，具有壟斷市場(chǎng)地位的國(guó)企擔(dān)起霧霾治理的重?fù)?dān)，甚至認(rèn)為，“打破能源壟斷很可能帶來(lái)更嚴(yán)重霧霾”，以至于一時(shí)間“兩桶油”合并的傳聞甚囂塵上。如同懷疑當(dāng)年通過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)控制來(lái)代替煤礦生產(chǎn)安全和資源無(wú)序開(kāi)采的監(jiān)管一樣，基于同樣邏輯和理由，上述思路可以走多遠(yuǎn)？

從現(xiàn)代股份公司的實(shí)踐和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論我們看到，產(chǎn)權(quán)控制和安排的實(shí)質(zhì)是解決外部股東的投資激勵(lì)不足問(wèn)題。假定一個(gè)公司具有相對(duì)良好的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于這家公司，其實(shí)錢(qián)從哪兒來(lái)、是誰(shuí)的錢(qián)已經(jīng)不再重要，它都需要在相關(guān)法律約束和政府的監(jiān)管下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以創(chuàng)造利潤(rùn)，回報(bào)投資者。

一個(gè)企業(yè)只要開(kāi)展正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，就會(huì)產(chǎn)生可能的外部性，來(lái)自政府的監(jiān)管作為就變得必要。國(guó)有產(chǎn)權(quán)控制與政府監(jiān)管作為之間不僅沒(méi)有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，更不是簡(jiǎn)單替代關(guān)系。在監(jiān)管實(shí)踐中，政府應(yīng)該摒棄用產(chǎn)權(quán)控制代替政府監(jiān)管作為的錯(cuò)誤思路，更不應(yīng)該把監(jiān)管的缺失和不作為的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)，特別是國(guó)企身上。

監(jiān)管三策

無(wú)論國(guó)有或非國(guó)有資本控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，都會(huì)發(fā)生環(huán)境污染、安全生產(chǎn)隱患、資源無(wú)序開(kāi)采等“外部性”問(wèn)題，那么，政府應(yīng)如何進(jìn)行監(jiān)管作為呢？至少可以從以下三個(gè)方面改善監(jiān)管實(shí)踐：

第一，事前監(jiān)管規(guī)則的透明?；氐届F霾治理的例子，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（例如生產(chǎn)歐5標(biāo)準(zhǔn)以下的企業(yè)不準(zhǔn)進(jìn)入石油產(chǎn)業(yè)）和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力（例如出資規(guī)模）等進(jìn)入門(mén)檻做出明確規(guī)定，而無(wú)論其資本來(lái)自民企還是國(guó)企，還是二者的混合。在美國(guó)有成百上千的油企，且?guī)缀跞际欠菄?guó)有資本，這并沒(méi)有由此影響石油產(chǎn)品的生產(chǎn)質(zhì)量。

一個(gè)極端的例子是，一些看起來(lái)涉及國(guó)家安全的軍工產(chǎn)品，都可通過(guò)采購(gòu)招標(biāo)由民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)。例如，波音通過(guò)投標(biāo)承擔(dān)了很多美國(guó)國(guó)防軍用設(shè)備的制造，只要監(jiān)管作為（對(duì)波音違反保密協(xié)議有形和無(wú)形的懲罰）到位，即使涉及國(guó)家安全的軍事裝備由民企還是國(guó)企制造都變得無(wú)關(guān)緊要。

第二，事中監(jiān)督程序的公正。監(jiān)督程序的公正涉及三個(gè)方面，其一是監(jiān)督對(duì)象和媒體公眾對(duì)監(jiān)督信息的知情權(quán)；其二是監(jiān)管人員依照相關(guān)法律法規(guī)獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)管，避免權(quán)力干擾；其三，對(duì)監(jiān)管過(guò)程中腐敗行為的嚴(yán)懲。

除了法制建設(shè)，事中的監(jiān)督還可以借助媒體曝光和社會(huì)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。一個(gè)借助媒體報(bào)道來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理的例子來(lái)自杜邦公司。具有近300年悠久歷史的美國(guó)杜邦公司是世界500強(qiáng)企業(yè)中最長(zhǎng)壽的公司之一。美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)、美國(guó)野生動(dòng)物聯(lián)盟等環(huán)境組織收集并定期通過(guò)媒體發(fā)布“污染最嚴(yán)重的前500家企業(yè)”。 1990年排名榜首的杜邦在無(wú)任何法律要求的背景下，修改了公司戰(zhàn)略，希望公司以最快的速度離開(kāi)前10。杜邦的例子再次告訴我們，治理環(huán)境污染不是依靠國(guó)有產(chǎn)權(quán)控制，而是依靠輿論監(jiān)督及其背后的政府積極監(jiān)管作為。

第三，事后監(jiān)管懲罰的嚴(yán)厲。對(duì)于查有實(shí)據(jù)的違規(guī)企業(yè)依據(jù)法律程序要嚴(yán)懲不貸。決不能因?yàn)樯媸缕髽I(yè)是共和國(guó)長(zhǎng)子的國(guó)企而有心袒護(hù)、厚此薄彼，更不應(yīng)該由于某些司法人員受賄而大事化小小事化了。將一旦涉事的企業(yè)罰得傾家蕩產(chǎn)，往往會(huì)對(duì)后來(lái)膽敢涉事的企業(yè)形成強(qiáng)大的威懾。而如何確保法律程序和司法裁決的公正透明，避免司法腐敗在當(dāng)下中國(guó)仍然面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。事實(shí)上，這成為我國(guó)食品安全、煤礦安全生產(chǎn)等問(wèn)題屢禁不止的深層次原因。

因此，對(duì)于環(huán)境污染治理、煤礦安全生產(chǎn)、資源濫開(kāi)濫采等涉及外部性的問(wèn)題，我們應(yīng)該從如何改善政府監(jiān)管的本身去提出可能的政策建議，而不是主張“新產(chǎn)權(quán)萬(wàn)能論”下的用產(chǎn)權(quán)控制來(lái)代替政府監(jiān)管作為。如果霧霾治理的監(jiān)管思路，同樣循著當(dāng)初治理煤礦的監(jiān)管思路，用產(chǎn)權(quán)控制代替政府監(jiān)管作為，我們擔(dān)心會(huì)南轅北轍，離預(yù)期實(shí)現(xiàn)的霧霾治理目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。（作者/鄭志剛，中國(guó)人民大學(xué)金融學(xué)教授）