李紅（西藏民族大學法學院陜西咸陽712082）

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西藏濕地保護地方立法的成就與啟示

李紅
（西藏民族大學法學院陜西咸陽712082）

摘要：西藏自治區(qū)成立50年來，制定了一系列濕地保護法律規(guī)范，使?jié)竦乇Ｗo工作走上了法治化道路。前瞻性的立法原則、完善的濕地保護立法體系、科學的濕地保護制度，為西藏濕地的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施和中央第六次西藏工作會議精神的落實，西藏濕地保護工作進入新階段，西藏濕地保護地方立法面臨新任務，只有完善地方立法，才能適應新要求。

關鍵詞：西藏濕地保護地方立法；成就；啟示；展望

濕地，因蘊藏著豐富的資源并具有巨大的環(huán)境調節(jié)功能和生態(tài)效益，成為人類最重要的生存環(huán)境。西藏地處青藏高原，平均海拔4000米，干旱寒冷，形成了世界上獨一無二的高原濕地生態(tài)系統(tǒng)。獨特的高原濕地發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、凈化水質、蓄洪防旱、調節(jié)氣候等功能，維護了西藏的生態(tài)平衡，鞏固了西藏作為國家生態(tài)安全屏障的地位。加強西藏濕地保護，具有重要的戰(zhàn)略意義。西藏自治區(qū)成立50年來，濕地保護工作取得了顯著成效。據(jù)2013年全國第二次濕地調查結果顯示，西藏濕地面積比原來增加了52.42萬公頃，增加率達8.7%；國際重要濕地麥地卡濕地每年為拉薩河供水近100億立方米；雅魯藏布江、拉薩河、年楚河等河流濕地確保了該地區(qū)157萬多畝農田的穩(wěn)產高產；藏西北地區(qū)的濕地生態(tài)旅游已經(jīng)成為改善民生的重要手段[1]。法律是規(guī)范濕地保護的最好工具，是濕地保護的重要內容。半個世紀以來，西藏地方政府制定了一系列法律規(guī)范，使?jié)竦乇Ｗo工作走上了法治化道路，為西藏濕地的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

一、西藏濕地保護地方立法的背景與進程

（一）西藏濕地保護地方立法的背景

西藏高原濕地總面積652.91萬公頃，約占全區(qū)國土面積的5.35%。濕地類型主要有天然濕地和人工濕地，其中天然濕地占總濕地面積的99.92%，由湖泊、沼澤、河流濕地構成。西藏濕地動物中，有鳥類57種、魚類71種、兩棲類45種、爬行類55種、哺乳類132種。其中國家重點保護動物47種，包括國家I級重點保護動物20種，II級重點保護動物27種。西藏濕地植物有591種，濕地植被有5個植被型組、11個植被型，植被群系超過81個[2]。為切實保護濕地資源，西藏建立了19處自然保護區(qū)、8處國家濕地公園、2塊國際重要濕地，對濕地進行分級分類保護。濕地保護工作的大力開展，促進了西藏濕地保護地方立法的進程。

（二）西藏濕地保護地方立法的進程

西藏濕地保護地方立法深受國家立法影響。國家濕地保護立法從1994年《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》首次使用濕地概念開始，之后相繼頒布了一系列有關自然資源保護的法律法規(guī)，到2013年國家林業(yè)局頒布《濕地保護管理規(guī)定》——我國法律效力最高的濕地保護專門立法，經(jīng)歷了綜合立法到專門立法階段。西藏濕地保護立法在國家立法的指導下，也經(jīng)歷了這兩個階段。

1、綜合立法階段。受國家1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》、1992年加入的《濕地公約》和1994年《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》影響，西藏自治區(qū)1992年通過《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》（已廢止）、《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》、《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》等，將濕地作為環(huán)境中的一種類型宏觀進行保護，并對濕地中的野生動物和土地分別進行保護；之后，1994年通過《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國草原法>細則》對濕地中的天然草地進行規(guī)范，1997年通過《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》對濕地中的水土資源進行保護；2001年《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國自然保護區(qū)條例>辦法》第十條中明確規(guī)定對具有特殊保護價值的濕地建立自然保護區(qū)，首次使用濕地概念。本階段立法具有零散性和片面性，濕地保護立法主要體現(xiàn)為對濕地中的各要素進行單獨立法。

2、專門立法階段。自2003年開始，國家濕地保護立法基本形成，盡管沒有專門的濕地保護立法，但隨著全國其他省市對濕地保護頒布地方性法規(guī)，西藏地方政府也出臺了相關法律規(guī)范。2006年，拉薩市政府首先通過《拉薩市濕地保護管理辦法》，對拉薩市行政區(qū)域內的濕地進行保護、建設和管理；2010年又通過《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》，專門對國內最大的城市濕地——拉魯濕地國家級自然保護區(qū)進行保護和管理；2010年，在缺乏國家層面濕地保護專門立法指導的情況下，西藏自治區(qū)借鑒其他省市濕地保護立法經(jīng)驗，結合西藏濕地資源實際情況，制定首部有關濕地保護的專門法律文件——《西藏自治區(qū)濕地保護條例》，全面指導西藏濕地保護工作，成為全國率先頒布濕地保護條例的省區(qū)之一。

二、西藏濕地保護地方立法的主要成就

（一）前瞻性的立法原則

濕地保護立法原則是濕地保護立法、濕地保護活動的基本準則，貫穿于濕地保護立法始終。西藏濕地保護立法原則是西藏地方政府反復調研、論證西藏濕地情況后的結果，既適應當前濕地保護的實際需要，又符合濕地長期發(fā)展。

1、科學規(guī)劃、嚴格管理原則

西藏濕地是眾多江河的發(fā)源地，是東半球氣候的啟動器和全球氣候的調節(jié)器，生態(tài)地位極其重要。近年來，隨著西藏人口的增加、旅游業(yè)的發(fā)展，濕地被大力開發(fā)，濕地污染、破壞問題隨之而來，為解決濕地開發(fā)與保護之間的矛盾，濕地保護必須堅持科學規(guī)劃、嚴格管理原則，才能實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益雙贏，從而促進西藏經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。

2、合理利用、生態(tài)優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展原則

合理利用、生態(tài)優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展原則是世界各國濕地保護立法的基本原則。合理利用原則要求在不引起濕地生態(tài)系統(tǒng)變化的情況下利用濕地，其內涵是實現(xiàn)濕地開發(fā)和利用之間的平衡[3]。生態(tài)優(yōu)先原則考慮當濕地的經(jīng)濟、社會和生態(tài)功能發(fā)生沖突時，首先選擇保護濕地的生態(tài)功能。西藏濕地脆弱性特點，決定了西藏濕地保護必須實行合理利用和生態(tài)優(yōu)先原則，堅持在“保護中發(fā)展，發(fā)展中保護”。可持續(xù)發(fā)展原則的本質是“既要滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構成危害”[4]。濕地是人類不可或缺的生存環(huán)境，只有協(xié)調持續(xù)發(fā)展，才能良性循環(huán)，不影響后代的環(huán)境權益。

（二）完善的地方立法體系

從1992年頒布《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》開始到2011年《西藏自治區(qū)濕地保護條例》，西藏已經(jīng)建立起了完善的濕地保護地方立法體系。西藏濕地保護地方立法體系由濕地保護專門法律規(guī)范、綜合法律規(guī)范和保護濕地各要素的專項法律規(guī)范組成，內容基本涵蓋濕地保護的方方面面。

1、西藏濕地保護專門法律規(guī)范。濕地保護專門法律規(guī)范是西藏濕地保護工作的主要法律依據(jù)，包括《西藏自治區(qū)濕地保護條例》（2010）、《拉薩市濕地保護管理辦法》（2006）、《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》（2010）。

2、西藏濕地保護的綜合法律規(guī)范。西藏自治區(qū)2003年頒布實施、2013年修正的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》，全面指導和調整西藏環(huán)境保護工作，是西藏濕地保護的基本依據(jù)。

3、西藏濕地保護的專項法律規(guī)范。濕地是由土壤、水、動植物和微生物等資源組成的一個綜合生態(tài)系統(tǒng)。為有效保護濕地，西藏自治區(qū)專門對濕地中的各類資源進行了單獨立法。主要有《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》（1992頒布，1997、2002年修正）、《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（1992頒布，1997、1999、2011年三次修正）、《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國草原法>細則》（1994頒布，2001年修正）、《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》（1997頒布，2013年修正）、《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國自然保護區(qū)條例>辦法》（2001）、《西藏自治區(qū)飲用水水源環(huán)境保護管理辦法》（2004）、《西藏自治區(qū)陸生野生動物造成公民人身傷害或財產損失補償辦法》（2006）等。

（三）科學的濕地保護制度

濕地保護制度是濕地保護立法原則的具體體現(xiàn)，是濕地保護工作開展的依據(jù)，事關濕地保護的成效。在目前西藏濕地保護最重要的《西藏自治區(qū)濕地保護條例》和《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》兩部法律中，立法者借鑒了其他省市濕地保護的成功做法，規(guī)定了一系列濕地保護制度，并結合西藏濕地保護實際，有所創(chuàng)新。科學的濕地保護制度，成為西藏有效保護濕地的關鍵。

1、濕地保護一般制度

西藏濕地面積居全國第二，動、植物資源豐富，一旦破壞，很難在短期內恢復；再加上重要的生態(tài)功能，要求西藏濕地資源要合理開發(fā)、利用、保護和改善。為此，西藏濕地保護立法中確立了濕地資源規(guī)劃制度、濕地自然保護區(qū)制度、濕地資源檔案制度、濕地動態(tài)監(jiān)測制度、濕地環(huán)境恢復制度、禁限制度、公眾參與制度、濕地監(jiān)督檢查制度、生態(tài)效益補償?shù)戎贫?，來保障西藏濕地的可持續(xù)發(fā)展。

2、濕地保護創(chuàng)新制度

(1)專門的管理機構或綜合協(xié)調、分部門實施的管理體制。濕地涉及土壤、水、動植物和微生物等各種要素，我國現(xiàn)行濕地管理體制是由林業(yè)、農業(yè)、環(huán)境保護、土地、海洋、水利、建設等不同部門在各自職權范圍內行使管理職責。實踐中因各部門利益、目標不同，又無明確的協(xié)調機制，導致部門間矛盾突出，影響了濕地的保護。西藏濕地保護地方立法時，考慮到以上問題，明確規(guī)定濕地保護成立專門的管理機構或由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門負責、其他有關部門各負其責的管理體制。

(2)環(huán)境影響評價制度成為濕地保護的重要措施。《西藏自治區(qū)濕地保護條例》第二十四條要求國家和自治區(qū)重點工程建設項目以及通鄉(xiāng)、通村公路確需占用濕地的，應當依法進行環(huán)境影響評價；有關部門在依法辦理審批手續(xù)時，應當首先征求人民政府林業(yè)主管部門意見。環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護主要法律制度之一，其實質是通過調查、預測和估計某行為實施后可能對環(huán)境產生的影響，提出解決措施，預防環(huán)境的污染和破壞[5]。高原濕地生態(tài)系統(tǒng)被破壞后，很難在短期內恢復到原來的狀態(tài)，因而西藏濕地保護的重點是預防濕地污染和破壞。環(huán)境影響評價制度是預防高原濕地污染和破壞的有效制度。

(3)規(guī)定恢復原狀法律責任。法律責任是法律制度實施的保障。在其他省市濕地保護條例中，大多規(guī)定了罰款、責令改正、責令停止違法行為、沒收違法工具或違法所得、行政拘留、行政處分等法律責任。西藏濕地保護條例中除規(guī)定上述法律責任外，還規(guī)定了對破壞濕地的行為承擔限期恢復原狀的法律責任。此種規(guī)定加大了違法者的違法成本，能夠有效遏制破壞和污染濕地的違法行為。

三、西藏濕地保護地方立法的啟示與展望

（一）西藏濕地保護地方立法的啟示

第一，黨和國家高度重視是西藏濕地保護立法的保障。50年來，黨和國家高度重視西藏生態(tài)環(huán)境保護工作。早在西藏和平解放之初，中央人民政府就對西藏生態(tài)環(huán)境進行了考察和評價；1998年和2000年，黨中央分別制定了《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》和《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，將青藏高原凍融區(qū)列為全國八大生態(tài)建設區(qū)之一；2009年國務院通過《西藏生態(tài)安全屏障保護與建設規(guī)劃》，2010年中央第五次西藏工作座談會上明確將西藏打造成國家重要的生態(tài)安全屏障，一系列強有力政策，為西藏環(huán)境保護指明了方向，也為西藏濕地保護立法提供了保障。

第二，立足區(qū)情、因地制宜是西藏濕地保護立法的基石。西藏濕地是喜馬拉雅造山運動形成的，因其高海拔在世界上獨一無二，同時受西藏自然條件影響，又具脆弱性和分布不平衡性。對西藏濕地的保護只有遵循特性，才能達到保護目的。西藏濕地保護立法時，充分考慮了西藏濕地的特殊性，在借鑒其他省區(qū)濕地保護立法經(jīng)驗的基礎上，綜合制定適合西藏濕地實際情況的各項制度，有效保護了高原濕地。

第三，維護公民環(huán)境權益是西藏濕地保護立法的內容。環(huán)境權益是公民的一項基本權益。其內容包括公民對安全、舒適、健康、干凈環(huán)境的享有權、對環(huán)境基本信息的知情權以及對環(huán)境保護的參與權和請求權等。世代生活在青藏高原的西藏各族人民，珍惜愛護自己的家園，他們有權利享受清潔干凈的環(huán)境、有權利參與環(huán)境保護。西藏濕地保護立法目的就是為了保護好西藏的生態(tài)系統(tǒng)，立法內容圍繞保護公民的環(huán)境權益展開。立法中確立的生態(tài)效益補償、公眾參與等制度，直接保證了公民環(huán)境權益的實現(xiàn)。

第四，實現(xiàn)人與自然和諧共存是西藏濕地保護立法的目標。人與自然和諧共存，是人類生存和發(fā)展的基礎，濕地是人類最重要的生存環(huán)境。人與自然和諧共存的理念，要求人類活動必須尊重生態(tài)自然規(guī)律，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)三者和諧發(fā)展[6]。貫穿于西藏濕地保護立法始終的科學規(guī)劃、合理利用、可持續(xù)發(fā)展及全面保護、生態(tài)優(yōu)先等原則，充分體現(xiàn)了濕地保護注重生態(tài)綜合效益，將濕地保護立法的價值取向確立為濕地資源利益的可持續(xù)發(fā)展；其摒棄了單純追求經(jīng)濟效益的狹隘思想，由發(fā)展經(jīng)濟優(yōu)先轉向全面保護、生態(tài)優(yōu)先，根本改變了高原濕地保護工作中存在的缺陷和弊端，能實現(xiàn)濕地資源的合理利用，最終達到人與自然和諧共存。

（二）西藏濕地保護地方立法的展望

隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施和中央第六次西藏工作會議精神的落實，西藏濕地保護工作進入了新階段，將面臨更加艱巨的任務。因此，西藏濕地保護地方立法也應進一步進行完善，以適應西藏濕地保護的新要求。

首先，要提高立法的可操作性。西藏濕地保護專門法律規(guī)范囿于法條數(shù)量限制，大多都是一些宏觀、原則、籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏可操作性。要提高西藏濕地保護地方立法的可操作性，就是以國家林業(yè)局《濕地保護管理規(guī)定》為依據(jù)，根據(jù)全國第二次濕地資源調查結果，分析西藏濕地保護的具體情況，借鑒其他省市成功立法經(jīng)驗，針對性的細化和補充西藏濕地保護地方立法，彰顯出西藏特色，提高西藏濕地保護地方立法實施的效果。

其次，要進一步完善濕地保護地方立法體系。濕地在西藏七個地市均有分布，但類型不盡相同。各有特色的濕地類型，必然要求西藏各地區(qū)在濕地保護、濕地生態(tài)恢復、濕地合理利用等方面確定不同的保護建設目標。西藏濕地保護地方立法宏觀、原則性的規(guī)定，難以體現(xiàn)各地區(qū)濕地保護的具體要求和目標。為此，各地區(qū)應根據(jù)省級層面的濕地保護條例，制定出詳盡的規(guī)范，使?jié)竦乇Ｗo措施真正落到實處，確保本地區(qū)濕地保護工作有效開展。如參考《拉薩市濕地管理辦法》，制定《那曲地區(qū)濕地管理辦法》。

再次，要健全現(xiàn)有濕地保護制度。西藏濕地保護地方立法中規(guī)定的生態(tài)效益補償制度、環(huán)境影響評價制度、公眾參與制度和濕地保護管理體制等，受立法影響，缺乏具體操作細則，造成實施中難以充分落實，只有完善制度內容，才能進一步解決濕地保護出現(xiàn)的新問題。生態(tài)效益補償制度是保護濕地的重要措施，為保障生態(tài)效益補償制度形成長效機制，立法中應進一步確定建立濕地生態(tài)效益補償基金，并明確生態(tài)效益的補償主體和補償對象、補償標準和補償方式；健全環(huán)境影響評價制度，就是要在立法中明確規(guī)定濕地環(huán)境影響評價的項目范圍、評價方式、現(xiàn)場監(jiān)察制度等內容，提高環(huán)境影響評價制度的實施效果；公眾參與制度的完善，主要從公眾參與的途徑、公眾參與的程序、濕地資源信息公開的范圍和方式并規(guī)定建立民間環(huán)境保護組織等方面進行，確保人人參與濕地保護。健全西藏濕地保護管理體制，主要是要明確縣級以上人民政府林業(yè)主管部門組織、協(xié)調濕地保護工作的權利與職責范圍；縣級以上人民政府有關部門履行職責的范圍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作范圍等。

最后，要建立濕地資源開發(fā)許可、濕地損害賠償、濕地風險評估制度。為規(guī)范西藏濕地資源開發(fā)行為，解決西藏濕地污染問題，西藏濕地立法中應建立濕地開發(fā)許可制度、濕地損害賠償制度、濕地風險評估等制度。濕地資源開發(fā)許可制度是政府根據(jù)濕地的生態(tài)承載能力，通過許可行為，控制和限制對濕地資源的開發(fā)，實現(xiàn)濕地資源開發(fā)的有序性[7]。濕地損害賠償制度是國外解決濕地污染的先進經(jīng)驗，內容涉及濕地民事公益訴訟、濕地污染糾紛處理和濕地民事?lián)p害性賠償?shù)龋粷竦仫L險評估是通過風險評估因素來確定濕地潛在的負面影響、可能會對濕地造成的傷害、濕地狀況可能發(fā)生的變化、濕地潛在損害的程度及其影響，是制定濕地保護有效措施的重要依據(jù)。

結語

西藏自治區(qū)成立50年來，濕地保護立法從無到有、從綜合到專門，逐步建立起了完善的西藏濕地保護地方立法體系，成為我國環(huán)境法制的重要組成部分。實踐證明，西藏濕地保護地方立法有效地推進了西藏濕地保護工作。據(jù)西藏自治區(qū)林業(yè)局最新評估報告顯示，通過地方立法，西藏150萬公頃重要濕地得到了保護，90%以上的天然濕地及其生態(tài)系統(tǒng)基本保持著原生狀態(tài)。濕地保護是一項利在千秋的事業(yè)，隨著西藏經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，西藏濕地保護地方立法必將筑牢生態(tài)安全屏障，著力推進“美麗西藏”建設。

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[責任編輯侯明]

[校對康桂芳]

作者簡介：李紅（1976-），女，陜西咸陽人，現(xiàn)為西藏民族大學法學院副教授，主要研究方向為民族法學、經(jīng)濟法學。

收稿日期：2015-08-15

中圖分類號：D927.75；D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8388（2016）01-0099-05