歐俊西安交通大學法學院/絲綢之路國際法與比較法研究所，陜西西安710049

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美國頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管路徑研究

歐俊*
西安交通大學法學院/絲綢之路國際法與比較法研究所，陜西西安710049

摘要：當前，我國明確提出“推進能源革命”，而頁巖氣開發(fā)是能源革命語境下的一個重要事件，其帶來的利益和變革十分重大。在技術、商業(yè)模式以及政策法律等因素的綜合作用下，美國頁巖氣資源開發(fā)取得了革命性進展。頁巖氣資源開發(fā)充滿風險，美國在監(jiān)管上有一系列措施：在監(jiān)管的指導原則上，貫穿著風險預防、綜合調控、公眾參與和聚焦區(qū)塊四個原則；在監(jiān)管的體制安排上，由美國聯邦、州和地方政府實施，地方各州發(fā)揮著主導作用；在監(jiān)管聚焦的問題上，關注公共安全、環(huán)境保護、資源開發(fā)效率、地方社區(qū)權益保障等方面，并針對這些問題進行了復雜的制度設計。美國經驗對我國頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管的啟示在于：一是明確頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管的目的指南；二是制定監(jiān)管的指導原則；三是作好監(jiān)管的頂層設計；四是監(jiān)管要走制度化路徑。

關鍵詞：頁巖氣資源；開發(fā)監(jiān)管；風險預防；公眾參與；環(huán)境保護

歐?。绹搸r氣資源開發(fā)監(jiān)管路徑研究［J］．西南石油大學學報：社會科學版，2016，18（3）：27–33．

Ou Jun．On the Regulation Approaches of the Development of the American Shale Gas［J］．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（3）：27–33．

引言

能源革命是這個時代較為重要的一個話語，在國際層面，出于應對氣候變化、保障能源安全、促進可持續(xù)發(fā)展等壓力，國際社會掀起了以新能源和非常規(guī)能源開發(fā)、能源技術創(chuàng)新以及國際能源合作機制構建與變革等為內容的能源革命；在國家層面，出于推動經濟發(fā)展、改善人們生活水平及生存質量、保障國家安全等目的，許多國家也提出了進行能源革命。以中國為例，2013年6月13日，習近平主持召開了中央財經領導小組第六次會議，就我國的能源安全戰(zhàn)略進行了研究，提出“必須推動能源生產和消費革命”。對于能源革命，習近平提出了五點要求①這五點要求是：（1）推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；（2）推動能源供給革命，建立多元供應體系；（3）推動能源技術革命，帶動產業(yè)升級；（4）推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；（5）全方位加強國際合作，實現開放條件下能源安全。；就推動能源供給革命而言，指出要形成包括頁巖氣在內的新能源和其它能源“多輪驅動的能源供應體系”②詳細內容請參見新華網關于“習近平：積極推動我國能源生產和消費革命”的報道。。在2015年10月29日通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，明確提出了要“推進能源革命”，并且要“有序開放開采權，積極開發(fā)天然氣、煤層氣、頁巖氣”。頁巖氣開發(fā)是能源革命語境下的一個重要事件，帶來的利益、變革十分重大。

頁巖氣是重要的非常規(guī)天然氣③“非常規(guī)”是相對于“常規(guī)”而言。一般把利用傳統(tǒng)技術無法開發(fā)或者開發(fā)成本過高的資源歸類到非常規(guī)資源。，其開發(fā)在世界范圍內產生了廣泛的影響④這些影響包括：（1）使世界的能源結構、能源價格等產生了重要變化；（2）使能源地緣政治格局發(fā)生了重大變化；（3）使國際能源合作的維度更加豐富；（4）使許多國家開始思考本國的頁巖氣資源開發(fā)問題，等等。。頁巖氣大規(guī)模的商業(yè)性開發(fā)，得益于技術、商業(yè)模式、政策法律等的突破。從技術上看，主要得益于水平鉆井和水力壓裂技術；從商業(yè)模式上看，得益于許多市場中的小商人為賺取高額利潤而進行的冒險；從政策法律上看，得益于對開發(fā)非常規(guī)資源的大量激勵措施。從頁巖氣開發(fā)的整個過程上看，其會帶來諸多問題（如公共安全問題、生態(tài)環(huán)境污染破壞問題、資源開發(fā)效率問題、地方社區(qū)權益保障問題等），有必要思考對其的監(jiān)管。頁巖氣革命肇始于美國，其在監(jiān)管上有一套相對成熟或者說先行的做法，梳理這些做法并總結其中的經驗教訓，對我們不無裨益［1］。根據美國能源信息署（EIA）的統(tǒng)計，中國擁有世界上最為豐富的頁巖氣資源賦存⑤具體的數據為中國可能擁有1 115萬億立方英尺技術可開采的頁巖氣資源。See U S Energy Information Administration. Technically recoverable shale oil and shale gas resources: an assessment of 137 shale formations in 41 countries outside the United States［EB/OL］. http://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/pdf/overview.pdf.。；但是，在開發(fā)階段上，中國才剛剛起步⑥詳細的開發(fā)情況請參見《中國礦產資源報告（2015）》、《中國頁巖氣資源勘查報告（2014）》及《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》（國土資發(fā)〔2012〕159號）等文件。。因此，研究美國在頁巖氣資源開發(fā)中的行動、邏輯、思路，對我們十分必要、有益。

1　美國頁巖氣資源開發(fā)的監(jiān)管原則

原則是指導實踐本源性、根本性的要求。頁巖氣資源的開發(fā)是由一系列活動構成的過程，其中涉及紛繁復雜的社會關系及價值判斷。從問題善治的視角看，有必要確立一些根本的指導思想及原則，從美國的監(jiān)管實踐中，可以總結出四個原則。

1.1風險預防原則

美國頁巖氣資源的開發(fā)，在阿巴拉契亞山和伊利諾伊盆地，超過了100年；但是其真正的騰飛是在最近幾年技術發(fā)展的大力推動之下［2］。頁巖氣大規(guī)模的商業(yè)性開發(fā)，在技術上得益于水平鉆井和水力壓裂。然而，這兩項技術的運用，會帶來巨大的風險（如：誘發(fā)地震、污染地下水、造成氣體泄漏等）。基于風險預防原則對水力壓裂進行監(jiān)管，一直是美國政府的關注重點。通過使用水力壓裂技術，頁巖氣的生產得以迅速增長，但加劇了美國能源和環(huán)境政策之間的張力，而且開發(fā)頁巖氣并不是沒有爭議和風險。為了規(guī)避水力壓裂帶來的風險，美國建立了聯邦、州、地方的監(jiān)管體系。在聯邦層面，例如《安全飲用水法》（SDWA）建立了“地下注入控制計劃”（UICP），禁止任何影響地下飲用水源安全的地下注入⑦在整個20世紀90年代，美國環(huán)保署（USEPA）認為《安全飲用水法》不適用于水力壓裂，因此，采取了放手的策略，讓各個州負責水力壓裂監(jiān)管。。在州層面，接近30個州頒布或者提議了影響水力壓裂的監(jiān)管規(guī)則。在地方層面，許多東北和中西部的市頒布了地方法律禁止水力壓裂［3］。從頁巖氣開發(fā)的整個過程來看，各個環(huán)節(jié)都充滿風險，加強風險的預防、控制勢所必要，美國的許多監(jiān)管措施是風險預防原則的直接體現，相關思路、路徑值得我們思考、借鑒。

1.2綜合調控原則

頁巖氣的開發(fā)是個涉及諸多復雜社會關系的事項，對其的監(jiān)管往往難以遵循簡單的模式或者邏輯。從監(jiān)管的措施上看，美國的監(jiān)管往往采取多元的路徑。美國對頁巖氣開發(fā)的監(jiān)管路徑可以分為兩類，即“命令—控制型”（Command-and-Control）和“基于市場型”（Market-Based）?！懊睢刂菩汀蹦Ｊ接钟袃深?，即基于技術標準和基于績效標準的類型。基于技術標準的監(jiān)管類型，往往要求相關主體采用特定的技術（例如在頁巖氣開發(fā)中要求井管采用特定的水泥）；基于績效標準的監(jiān)管類型給予了相關主體更多的自由（例如其可能要求鉆井點附近的溪流中的特定污染物不能超過一定的水平）?！盎谑袌鲂汀钡谋O(jiān)管模式往往采取一系列的政策工具組合（如稅收、排污權交易、信息公開等）［4］。總體上檢視，美國對頁巖氣開發(fā)監(jiān)管的方式、思路是多元化的，堅持的是綜合調控的原則。美國的頁巖氣開發(fā)主要是在市場邏輯主導下進行的，政府的監(jiān)管力度有限（必要），并且從監(jiān)管的權力結構上看，重心在地方，因此，監(jiān)管必然要考慮多種現實、條件，呈現多樣性。

1.3公眾參與原則

頁巖氣的開發(fā)涉及公眾的普遍利益以及眾多的直接利益相關者，因此，在適當的時機、環(huán)節(jié)應當有公眾的良序參與①公眾可能扮演為公益的監(jiān)督者和為私益的直接利害相關者角色。從現今的大量實踐觀察，需要強調公眾的良序、必要參與，公眾參與要避免民粹化傾向，要防止對現行法治架構以及價值判斷形成沖擊。。在美國的頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管中十分注重公眾參與。美國國家研究委員會的多份報告對頁巖氣資源開發(fā)中的風險政策問題進行了檢視，得出結論認為，公眾（包括利益相關者和一般大眾）通過一種綜合了科學分析和廣泛考量的程序的參與，是一件非常有意義、價值的事情，通過其可以發(fā)現關于風險的堅實的、可信的信息，可以支撐回應公眾關切事項的治理制度［5］。從美國對頁巖氣開發(fā)監(jiān)管的既有政策法律上檢視，它們?yōu)楣妳⑴c留下了廣闊的空間，如環(huán)評中要求公眾參與、向公眾披露相關信息（如取水和壓裂液混合化學物質等信息）。從另外一個角度看（即監(jiān)管總是存在不足），公眾參與可以彌補監(jiān)管的不足。例如：在馬塞勒斯頁巖氣的開發(fā)中，由于對集水區(qū)退化的專業(yè)監(jiān)測和監(jiān)管的相對缺乏，私人公民通過自身的力量逐漸接過了環(huán)境監(jiān)督的任務，形成了自愿的集水區(qū)監(jiān)督小組，發(fā)揮了積極的作用［6］?？傊?，公眾參與是貫穿美國頁巖氣開發(fā)監(jiān)管的一個重要原則。

1.4聚焦區(qū)塊原則

頁巖氣資源開發(fā)區(qū)塊是開發(fā)活動以及相關問題最為集中的一個地理地質區(qū)域，從具體問題具體分析以及抓住關鍵這個視角看，將監(jiān)管聚焦于頁巖氣開發(fā)區(qū)塊不無裨益。聚焦區(qū)塊的監(jiān)管將會通過各種監(jiān)管機制，確保資源區(qū)塊內的開發(fā)在開發(fā)的每一階段（從最初的勘探到全面的商業(yè)開發(fā)）達到理想的目標。美國聯邦和州的監(jiān)管措施多是圍繞開發(fā)區(qū)塊而展開（例如區(qū)塊的界定、區(qū)塊地質及環(huán)境狀況調查、區(qū)塊內開發(fā)活動的報告等）。在美國，許多頁巖氣區(qū)塊并不和已經建立起的行政管轄邊界一致（例如馬塞勒斯和尤蒂卡區(qū)塊覆蓋了8個美國的州和2個加拿大的省）；在以州和地方為主導的監(jiān)管體制下，產生了許多需要協(xié)同處理的問題［7］。聚焦區(qū)塊的監(jiān)管雖然在實踐中仍有許多問題需要處理，但是不妨其作為一種總體思路及其指導原則。

2　美國頁巖氣資源開發(fā)的監(jiān)管體制

美國頁巖氣資源開發(fā)的監(jiān)管，從體制上看有聯邦、州和地方三個層次。在聯邦層面，通過立法和監(jiān)管例外，油氣行業(yè)長期以來被賦予了一定的特殊豁免（如《1970年清潔空氣法》《1972年清潔水法》《1974年安全飲用水法》等的要求），而且由于《2005年能源政策法》的通過，許多豁免還得以加強。聯邦政府擁有一些處理諸如釋放污染物到水和空氣中的法律和監(jiān)管規(guī)則，但是在處理頁巖氣生產中出現的許多傷害風險上，它們不能提供良好的保護?？傮w上看，美國還沒有處理頁巖氣開發(fā)中諸多問題的綜合性的聯邦規(guī)定［8］。大多數頁巖氣資源的開發(fā)在不遠的將來，將在非聯邦的土地上進行，因此，州將會作為監(jiān)管活動的典型主體。當然，在一些例子中，聯邦機構將仍會監(jiān)管頁巖氣的開發(fā)（例如內政部土地管理局將監(jiān)管聯邦土地上的頁巖氣資源開發(fā)）。在很大程度上，應用于傳統(tǒng)陸上油氣資源開發(fā)的聯邦法律、監(jiān)管規(guī)則以及許可要求，也適用于頁巖氣開發(fā)［9］。

在《安全飲用水法》（SDWA）中，規(guī)定了由美國環(huán)境保護署（EPA）負責該法的實施；在該法第C部分，要求EPA對州地下注入控制計劃（UIC）建立最低監(jiān)管。地下注入在SDWA中的界定為“通過灌注井向地下放置液體”，但是EPA卻認為水力壓裂不適用SDWA。1997年，美國第11巡回上訴法院判決認定“水力壓裂活動構成SDWA第C部分的地下注入”。作為回應，EPA發(fā)起了一項研究并在2004年得出結論認為“水力壓裂對地下飲用水源構成很小或者沒有威脅”。2005年，當《能源政策法》通過之際，聯邦國會對SDWA進行了修訂，在“地下注入”的定義中規(guī)定了兩項除外，與石油、天然氣、地熱生產活動相關的水力壓裂的地下液體注入被排除在外。許多美國人將這一豁免稱作“哈里伯頓漏洞”（Halliburton loophole）。

在《資源保護和恢復法》（RCRA）中，其授權EPA監(jiān)管有毒廢物的生產、運輸、處理、存儲和處置。1980年美國國會頒布了《固體廢物處置法》（SWDA），對油田廢物的處置進行了特殊規(guī)定。1988年，EPA做出了一項決定，導致EPA的監(jiān)管規(guī)定將油田廢物從有毒廢物的定義中排除，意味著這些廢物只當作一般固體廢物來處置。在《應急計劃和社區(qū)知情權法》（EPCRA）中，其第313節(jié)要求EPA和各州收集所列有毒化學物質的釋放和轉移數據，這些數據通過EPA的有害物質排放目錄向公眾公開。

在《清潔水法》（CWA）中，規(guī)定了美國水污染物排放監(jiān)管的基本架構。1987年美國國會對CWA進行了修訂，免除了礦業(yè)操作和油氣勘探、生產、處理、處置操作或者運輸設施的雨水徑流（Stormwater Runoff）取水許可要求。2005年，國會通過《能源政策法》修訂了CWA，將“油氣勘探、生產、處理、處置操作或者運輸設施”擴展為包括建造活動，這一修訂使水力壓裂相關活動被包括進來［10］。

在聯邦層面，還有《清潔空氣法》《綜合環(huán)境反應補償與責任法》《國家環(huán)境政策法》等對頁巖氣開發(fā)所涉及的相關問題建立了監(jiān)管制度?？傮w上看，聯邦對頁巖氣資源開發(fā)的監(jiān)管是不充分的，州、地方發(fā)揮著主導的作用。

州的機構實施和執(zhí)行許多聯邦的頁巖氣監(jiān)管規(guī)則，但是其也擁有一套自身的覆蓋頁巖氣資源開發(fā)活動的監(jiān)管規(guī)則。在對待頁巖氣資源開發(fā)的問題上，各個州往往有不同的意見和考量?！霸缙诓杉{者”（如德克薩斯州、俄克拉荷馬州和賓夕法尼亞州）對頁巖氣的開發(fā)持熱烈歡迎的態(tài)度，它們往往強調頁巖氣開發(fā)會促進經濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)和增加州的收入；其他一些州（如紐約州、特拉華州、佛蒙特州）是“沉思者”，不愿意接納該行業(yè)；新澤西州和佛蒙特州在討論全面禁止頁巖氣開發(fā)，它們十分強調頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境關切事項［11］。同時，關于頁巖氣開發(fā)各種額外的要求，還可能來自各具體地點的各層級政府，像市、縣、部落和區(qū)域水事機構等都有可能設置一些影響鉆井位置和操作的額外要求?？傊?，州和地方是監(jiān)管頁巖氣資源開發(fā)最為重要、主要的主體，囿于各種現實條件及價值判斷的不同，監(jiān)管的策略、路徑存有較大的差異。

3　美國頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管的相關制度構建

頁巖氣資源開發(fā)充滿風險，對其監(jiān)管的一個明顯特征是問題導向，即以具體問題為中心進行相關治理制度設計。美國的頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管，關注的問題有公共安全、環(huán)境、水資源、地方社區(qū)權益、資源開發(fā)效率等方面。本文以最受關注的公共安全和環(huán)境問題為線索，就相關制度設計思路予以介紹。

3.1公共安全問題及相關制度構建思路

頁巖氣資源的成功開發(fā)，得益于兩項重要的技術，即水平鉆井和水力壓裂。然而，這兩項技術的運用，會對公共安全造成重大影響。水力壓裂涉及以高壓向油氣井中注入數以百萬計加侖的混合液體，以造成巖層的碎裂而使油氣從裂縫流向收集井。水平鉆井和水力壓裂過程，一方面可能誘發(fā)地質災難（如地震、地面沉降）；另一方面需要大量用水，不僅可能造成水資源緊張，而且還可能造成嚴重的水污染。許多靠近水力壓裂設施附近的地區(qū)，曾被報道過人或動物生病（如2008年6月，美國科羅拉多州的一個農場工人喝了壓裂設施附近的井水后被送醫(yī)）［12］。美國的頁巖氣行業(yè)，由一群擁有不同規(guī)模、技術能力、經驗和利潤目標的公司構成，這使得開發(fā)過程中的風險因素增多，公共安全問題成為一個較為重要的關注對象。美國能源部曾在奧巴馬總統(tǒng)的要求下，建立了一個顧問委員會，推薦能夠迅速改善水力壓裂安全性和環(huán)境表現的措施；顧問委員會的第一次會議期間，顧問們被美國地質調查局告知，在過去的幾個月時間里，在阿肯色州水力壓裂廢水被注入地下2～4千米的一個區(qū)域，發(fā)生了數以百計的地震［13］。從頁巖氣資源開發(fā)的整個過程看，還有氣體和壓裂液泄漏、交通事故、噪聲污染等問題，可能會造成廣泛的公眾憂慮。

從規(guī)制上述問題的制度構建思路上看，美國的監(jiān)管體現著很大的靈活性。各個州、地方采取的措施有著很大的不同（如有的州一律禁止水力壓裂，有的州要求事先調查并報告地質狀況和加強地質監(jiān)測，有的州要求使用特定的技術，有的州要求披露有關信息，等等）。公共安全是個較大的范疇，對其的保障往往需要考量大量矛盾的社會關系，最終找到一條理想的出路。頁巖氣的開發(fā)是個具有重大戰(zhàn)略價值意義的事項，公共安全考量應當在何種程度上，需要理性的衡平，理想的路徑需要結合實際來判斷。從美國聯邦、州層面對頁巖氣開發(fā)大量的豁免、例外制度性設計上看，能夠大致感知其價值判斷，公共安全很多時候不是絕對的，但是又是相當重要、必須考慮的。

3.2環(huán)境問題及相關制度構建思路

環(huán)境問題是頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管中必定涉及的主題。從頁巖氣資源開發(fā)的整個過程看，從土地的進入到水力壓裂再到天然氣的輸配送等等，各個環(huán)節(jié)都會產生相應的環(huán)境問題。頁巖氣開發(fā)可能帶來的環(huán)境問題有地下地表水污染問題、地表土壤植被污染破壞問題、大氣污染問題、固體廢棄物污染問題、噪聲污染問題等等。頁巖氣在美國許多州都有分布，但是每個區(qū)塊都不同并且擁有獨特的開發(fā)標準和操作挑戰(zhàn)，開發(fā)會對周圍的社區(qū)和生態(tài)環(huán)境帶來重大影響。一系列聯邦法律對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境保護進行了規(guī)定，但是聯邦機構沒有足夠的資源來對全國范圍內油氣開發(fā)點的環(huán)境項目進行管理；州根據聯邦法律的授權制定出了許多自己的監(jiān)管規(guī)則，對頁巖氣開發(fā)相關的環(huán)境問題進行了較好的管理［14］。

在應對環(huán)境問題的制度設計上，各個州在遵循聯邦一般要求的基礎上，往往有不同的做法。一些州創(chuàng)造、擴大了激勵措施，一些州要求披露壓裂液中的化學物質，一些州征收特定的稅費或者實行許可等等［15］。一般來講，油氣資源生產歷史較長的州，往往擁有較為強勢的監(jiān)管機構（如俄克拉荷馬州的公司委員會，其覆蓋了一般的油氣開發(fā)、生產監(jiān)管和有關的環(huán)境監(jiān)管等）；相反，新開發(fā)油氣資源的州，其環(huán)境機構對油氣資源開發(fā)的監(jiān)管，往往將環(huán)境放到了一邊（如賓夕法尼亞州的環(huán)境保護部門）［16］?？傊軞v史、客觀因素等的影響，聯邦、州、地方在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管上，采取的措施不同，這提醒我們在制度設計時要從一時一地的實際出發(fā)，既要有良好的頂層設計，也要保障地方的靈活性。

4　美國頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管對我國的啟示

轉型是當前中國最為重要的一個話語背景，經濟發(fā)展方式、社會治理模式以及人們生活方式的轉型，或多或少地對能源及能源發(fā)展問題提出了一些新要求①如經濟發(fā)展朝著低碳、綠色、生態(tài)等方向的轉型，提出了提高能源效率、推進能源清潔化利用、發(fā)展新能源及可再生能源等問題。2015年11月30日，習近平在氣候變化巴黎大會開幕式上作了《攜手構建合作共贏、公平合理的氣候變化治理機制》的講話，提到中國在“國家自主貢獻”中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實現。這項承諾預示著未來我國能源領域必將做出一系列重大變革。。頁巖氣是一類重要的非常規(guī)資源，對其的開發(fā)對回應轉型時期的要求以及破解我國當前面臨的一系列難題意義重大②如頁巖氣的開發(fā)利用，能夠保障我國能源供應安全以及改善我國生態(tài)環(huán)境狀況，對破解我國經濟社會發(fā)展的資源環(huán)境約束難題意義重大。。然而，我國的頁巖氣資源開發(fā)才剛起步，面臨著許多制約及不確定性，就監(jiān)管而言尚未進行系統(tǒng)化、制度化的建構，從比較的視角看，梳理、總結、借鑒國外的經驗做法十分必要。從對美國頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管的梳理中，可以得到如下啟示。

4.1明確頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管的目的指向問題

從性質上講，監(jiān)管是公權力的運用過程，監(jiān)管指向的問題是帶有公共利益性質的問題。頁巖氣資源開發(fā)可能產生公共安全、生態(tài)環(huán)境、社會秩序等方面的問題③這些問題有許多具體的表現形式和維度，如公共安全問題可以表現為地質災難、水資源匱乏等。，這些問題對公共利益影響深遠，需要權力的涉入。當然，美國條件、語境下的一些問題并非一定能在中國出現。明晰問題是解決問題的前提，中國進行頁巖氣資源開發(fā)，面臨更為復雜的客觀現實（如地質特殊、技術不成熟、經驗匱乏、基礎設施落后、社會關系復雜等），因此，對于制度設計者或者監(jiān)管者來說，對問題的預知、預判以及做好預案就十分重要。

4.2把握監(jiān)管的指導原則

從對美國頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管的觀察中，我們總結出了風險預防、綜合調控、公眾參與、聚焦區(qū)塊四個原則，這些原則對指導我國的實踐亦不無裨益。風險預防原則強調對風險的識別、認知、管控和制度設計；綜合調控強調多元協(xié)同的工具組合與對治路徑；公眾參與強調了公眾的角色以及能發(fā)揮的積極意義；聚焦區(qū)塊是抓住重點，集中力量解決主要矛盾思維的體現。雖然我國頁巖氣資源開發(fā)監(jiān)管面臨不同的情勢，但是對多數問題的認知及解決之道，可以涵蓋到上述原則所確立的框架中。

4.3監(jiān)管要為地方留夠靈活性

考察美國的監(jiān)管體制，我們會發(fā)現其重心在地方。雖然此種安排有政治傳統(tǒng)（特別是聯邦制）、制度慣性等方面的原因，但是充分尊重地方權利以及利用地方知識也是重要的考量。我國對能源資源開發(fā)監(jiān)管的傳統(tǒng)路徑，是自上而下的，地方很難發(fā)揮積極、主動、有效的作用。隨著強調多中心協(xié)同共治以及權力從中心到基層的治理與善治理念的興起，美國的這種安排或許有值得我們借鑒的地方。

4.4監(jiān)管要走制度化的路徑

制度是一系列類型化的穩(wěn)定的結構與安排。從美國頁巖氣資源開發(fā)的成功經驗中，我們可以總結出頁巖氣資源開發(fā)具有制度依賴的特性。國家權力為特定目的而進行的監(jiān)管，對頁巖氣資源開發(fā)影響巨大；為確保權力的正確行使、促進開發(fā)的良序進行，監(jiān)管必須走制度化的路徑，遵循制度化的邏輯。美國圍繞頁巖氣資源開發(fā)具體問題而進行的監(jiān)管制度構建值得我們深入探究并總結借鑒。

5　結語

頁巖氣資源開發(fā)在美國有超過一百年的歷史，最近取得的革命性突破、進展，在世界范圍內引起了廣泛的關注。頁巖氣資源開發(fā)不僅使美國能源逐漸邁向能夠自給甚至可能出口，而且也促進了其經濟、環(huán)保、社會等事業(yè)的巨大發(fā)展。然而，頁巖氣資源開發(fā)是綜合因素促進的結果，帶有巨大的風險性，因此，開發(fā)應注意相關條件是否成熟以及對風險的管理和控制。在頁巖氣資源的開發(fā)過程中，美國采取了一系列監(jiān)管措施，其中的指導思想、路徑、成功經驗值得我們思考并借鑒。值得指出的是，頁巖氣資源開發(fā)既是國際的，即需要國際經驗的交流與合作；同時，也是本土的，即需要從本土實際出發(fā)和充分利用本土資源。

參考文獻

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編輯：文彥元

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On the Regulation Approaches of the Development of the American Shale Gas

Ou Jun*
Silk Road Institute for International and Comparative Law，Law School，Xi’an Jiaotong University，Xi’an Shaanxi，710049，China

Abstract：Shale gas development is a significant matter in the energy revolution. Due to comprehensive effect of technology，business model，policy，law and other factors，the shale gas development in America has made revolutionary progress. As there exist risks in shale gas development，the U.S. has carried out a series of measures in regulation. From the perspective of the regulatory principles，it emphasizes risk prevention，comprehensive regulation，public participation and focus block. The regulatory supervision is carried out by federal，state and local governments respectively，with state government playing a dominant role. The emphasis of regulation work is on public safety，environmental protection，resource development efficiency，and local community interest protection，etc. Based on this，a complicated system was designed. To enhance supervision over shale gas development in China，we need not only learn from the American experiences，but also make clear our supervision objective，lay down basic principles，and improve the top-level design to develop an institutionalized model.

Key words：shale gas resource；exploitation regulation；risk prevention；public participation；environmental protection

DOI：10.11885/j.issn.1674-5094.2015.11.23.01

文章編號：1674-5094（2016）03-0027-07

中圖分類號：DF467，DF468

文獻標志碼：A

*收稿日期：2015–11–23

作者簡介：歐?。?987–），男（漢族），四川資陽人，博士研究生，陜西省法學會能源法學研究會理事，研究方向：環(huán)境資源法律治理及相關國際法與比較法問題。

基金項目：教育部人文社會科學研究重大攻關課題“推進絲綢之路經濟帶建設研究”（14JZD022）。