● 戴春

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中國塵肺病群體救助模式分析

● 戴春

內(nèi)容摘要 本文選取對塵肺病群體的救助作為研究重點，通過對介入塵肺病救助的各方（包括患者本身、公眾個人、公益機構(gòu)及政府）在參與救助中的行為、遇到的困境及各方在這一過程中的相互作用進行分析，以期找到解決塵肺病群體救助的有效對策。在塵肺病救助中，政府應(yīng)承擔(dān)救助主體責(zé)任，公民個人救助及公益組織救助是不可或缺的補充力量，而塵肺病群體意識的覺醒和團結(jié)自救是爭取權(quán)益的關(guān)鍵。

關(guān) 鍵 詞塵肺病 救助 政府 公益機構(gòu)

戴春，湖南省總工會干部學(xué)校 副教授。電子郵箱：daichun6633@gmail.com。

塵肺病已經(jīng)成為我國職業(yè)病的主要病種，國家衛(wèi)計委發(fā)布的歷年全國職業(yè)病報告情況顯示，自2005年至2013年，塵肺病累計病例從607,570上升到750300，9年間增加了142730例。據(jù)國家衛(wèi)計委2015年12月3日發(fā)布的2014年全國職業(yè)病報告情況顯示，2014年全國共報告職業(yè)病新發(fā)病例29972例，其中塵肺病26873例，占當(dāng)年職業(yè)病報告總例數(shù)的89.66%①。從2010年起塵肺病以每年2萬多例的速度遞增，2014年更達(dá)到峰值。

塵肺病給患者個人和家庭帶來巨大痛苦，也對地方經(jīng)濟的發(fā)展和穩(wěn)定帶來巨大隱患。但對于塵肺病群體的救助卻整體處于被動和低水平狀態(tài)，僅有少數(shù)地方政府介入救助。在政府救助遲緩的情況下，塵肺病患者開始自力救濟，社會公益機構(gòu)也在積極參與塵肺病群體的救助，但無論是患者自救還是公益救助，力量均顯弱小，杯水車薪。對于日益龐大且瀕臨絕境的塵肺病群體，如何救助？政府、社會公眾、公益機構(gòu)及塵肺病患者自身在救助中如何作為？面臨何種困境？需要做進一步探討和研究，在此背景之下，對塵肺病群體的救助模式進行研究，具有十分重要且現(xiàn)實的意義。

在塵肺病的相關(guān)問題中，預(yù)防和治療相對更受政府重視，也更受學(xué)界關(guān)注，而對塵肺病群體的救助問題則重視不夠。目前塵肺病的相關(guān)研究多集中在塵肺病的治療、預(yù)防、職業(yè)安全及職業(yè)病鑒定賠償?shù)确矫?，而對塵肺病群體的救助則很少研究，尤其鮮有對塵肺病群體的救助模式進行系統(tǒng)分析和研究。本文選取對塵肺病群體的救助作為研究重點，在個案收集和調(diào)查訪談基礎(chǔ)上，對介入塵肺病救助的各方，包括患者本身、公益機構(gòu)、公眾個人及政府在參與救助中的行為、遇到的困境及各方在這一過程中的相互作用進行分析，以期找到解決塵肺病群體救助的有效途徑。

塵肺病群體救助從不同主體劃分，有塵肺病群體的自力救濟、塵肺病民間救助、塵肺病政府救助三種模式。

一、塵肺病群體的自力救濟

塵肺病群體的自立救濟是指由塵肺病患者自身個人或集體進行的自救行為，這種救助不是由他人實施的救助，但筆者將其納入救助范疇作為一種救助模式研究，因為通過自救不僅使塵肺病患者實實在在地獲得了補償及幫助，而且它在塵肺病群體救助中具有基礎(chǔ)性和內(nèi)生性作用，沒有塵肺病群體的自救，外界很少會主動關(guān)注和介入救助，只有塵肺病群體自我覺醒、自發(fā)維權(quán)、自立救濟，才能引發(fā)社會對塵肺病群體的關(guān)注，并有效推動民間和政府救助。

1.塵肺病群體自力救濟的形式

塵肺病群體自力救濟的形式有個體維權(quán)和集體維權(quán)。

塵肺病工人在確診病情后，出于本能，會選擇自己的方式爭取權(quán)益。最初他們通過個人方式，如找雇主討要賠償，找當(dāng)?shù)卣显L，找媒體反映情況，走法律途徑索賠。個體維權(quán)力量弱小，往往成功幾率不大。在筆者走訪的280名塵肺工人中，有178名工人采取過單獨找企業(yè)“要說法”，但有135人在進行過一至三次嘗試未果后放棄。

在找企業(yè)無濟于事的情況下，有的患者會嘗試走法律渠道。但繁瑣復(fù)雜的程序和人為的阻礙，使更多患者卻步在漫長的維權(quán)路上。在大量的個體維權(quán)案例中，獲得賠償?shù)氖巧僦稚?。在維權(quán)無望的情況下，一些塵肺病工人嘗試其他一些特別辦法。其中最為著名的是張海超的“開胸驗肺”，張海超最終獲得職業(yè)病賠償共計61.5萬元。而更多訴訟無望的患者選擇上訪等直接訴諸政府的行為。

在一些塵肺病集中爆發(fā)的企業(yè)或地區(qū)，塵肺病工人嘗試聚集起來通過集體的力量來維權(quán)，如集體上訪和集體訴訟。集體維權(quán)因更受媒體和地方政府的關(guān)注而使維權(quán)成功的幾率增大，但集體維權(quán)也遭遇各種形式的打壓。在筆者調(diào)研的湖南武岡縣文坪鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有塵肺患者3000多人，塵肺患者多次到武岡市集體上訪，他們的集體維權(quán)受到來自政府方面的巨大壓力，鎮(zhèn)政府派人上門取消參與者的低保，并對維權(quán)代表進行威脅②。

2.塵肺病群體走法律渠道維權(quán)的障礙

在塵肺病群體自力救濟中，走法律程序維權(quán)占一定比重，但這一過程卻異常復(fù)雜和艱難，需跨過一道道障礙。

（1）無法證明勞動關(guān)系。多數(shù)患者在查出塵肺后無法確定和證明自己的塵肺病與所工作的企業(yè)是否有關(guān)，導(dǎo)致這種情況的原因，一是工人流動性很大，無法確定自己的塵肺病是在哪家企業(yè)得的；二是企業(yè)普遍不與工人簽訂勞動合同，工人拿不出與企業(yè)存在勞動關(guān)系的證明；三是企業(yè)普遍不進行上崗前和離崗前的健康檢查，導(dǎo)致無法證明塵肺病該由哪家企業(yè)負(fù)責(zé)；四是有些企業(yè)使用強制或者欺騙手段將患病工人辭退，或用轉(zhuǎn)賣、變換法人代表等方式，改頭換面變成一個新的企業(yè)，把原來的有塵肺病的工人當(dāng)作包袱甩掉。我國職業(yè)病賠償制度將勞動關(guān)系的認(rèn)定作為前置程序（黃樂平、葉明欣，2014），這必然誘使雇主設(shè)法與存在職業(yè)病可能的勞動者解除勞動關(guān)系，而塵肺病與一般的職業(yè)病相比，潛伏期可長達(dá)5——20年，等度過潛伏期開始發(fā)病的勞動者回頭再找企業(yè)時，則因無法證明勞動關(guān)系而被阻在維權(quán)起點上。

（2）可望不可即的職業(yè)病診斷證明。在我們訪談的200多個個案中，絕大多數(shù)患者拿不到職業(yè)病診斷證明。原因之一是塵肺農(nóng)民工很難拿到申請職業(yè)病診斷需要的材料，這些材料基本都掌握在雇主手中，勞動者很難獲得，而要雇主“自證其罪”幾乎不可能；原因之二是異地診斷結(jié)果很難被采用?；颊吆茈y在企業(yè)所在地成功進行職業(yè)病診斷，而他們在異地進行檢查和診斷的結(jié)果卻往往不被企業(yè)所在地的職業(yè)病診斷鑒定機構(gòu)所認(rèn)可；原因之三是有些企業(yè)與職業(yè)病診斷機構(gòu)有扯不斷的利益聯(lián)系。診斷機構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合向患者隱瞞、假造診斷結(jié)果。甚至有些地方政府從穩(wěn)定角度考慮，與企業(yè)合謀將患者診斷證書扣押、銷毀。塵肺病農(nóng)民工要得到一紙診斷證明是非常困難的（戴春，2013）。

（3）復(fù)雜繁瑣的程序和雇主的有意拖延。法律規(guī)定的職業(yè)病索賠程序在現(xiàn)實中被演變成一個極為復(fù)雜繁瑣的過程。2013年1月28日，塵肺農(nóng)民工王鐵茍死在漫長的維權(quán)路上，其代理律師王勝利說：“王鐵茍經(jīng)歷了勞動監(jiān)察、職業(yè)病診斷、工傷認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟一審、二審、勞動仲裁、民事一審、二審、第二次勞動仲裁、第三次勞動仲裁、兩次執(zhí)行，目前第四次勞動仲裁還未提起就被憋死了?！雹蹞?jù)《工人日報》2013年的一份報告，我國目前的工傷法律程序最多可以達(dá)到10項，歷時1149天。如還需獲得職業(yè)病診斷或者證明勞動關(guān)系的，時間還可延長至1374天或1701天④。

（4）贏了官司也拿不到賠償。對于歷盡艱辛終于走完所有程序的塵肺病工友來說，近在眼前的職業(yè)病賠償仍然可望不可即。湖南安化蓮花洞煤礦19位工友經(jīng)過職業(yè)病診斷、工傷認(rèn)定、勞動仲裁、法院一審、二審，終于在2013年勝訴，被判獲總共375萬元賠償。他們卻被法院告知，煤礦賬戶上沒錢，賠償無法執(zhí)行。直到2015年1月，在澎湃新聞報道之后，他們才拿到了10%的賠償款。

（5）仲裁時效問題。塵肺病的進行性和潛伏期長的特點，使那些在一開始無癥狀和癥狀較輕的患者，在數(shù)年后出現(xiàn)癥狀和病情加重，當(dāng)他們就職業(yè)病待遇追償時，勞動部門往往以“仲裁申請超過仲裁時效”為由駁回申請。湖南澧縣方石坪鎮(zhèn)134名塵肺病患者在2014年先后對鎮(zhèn)政府提起勞動仲裁和訴訟，均以“超過仲裁（訴訟）實效被駁回。

3.有效的組織是塵肺病群體自力救濟成功的關(guān)鍵

大部分塵肺群體的集體維權(quán)由于缺乏有效的組織而存在一些問題。一是參與者占少數(shù)，其余人抱著搭便車心理觀望。一個地方出現(xiàn)幾百上千塵肺患者，但真正能組織起來集體追討權(quán)益的，只是少數(shù)；二是內(nèi)部缺乏團結(jié)，訴求不統(tǒng)一，各抱打算，難以形成一致行動；三是過于依賴維權(quán)代表，一旦維權(quán)代表出現(xiàn)情況，則維權(quán)群體就散了；四是維權(quán)目標(biāo)僅僅是一次性追償，未有從推動政策方面考慮，一次性賠償（救助）到位即停止維權(quán)，在有限的賠償（救助）用光之后，患者后續(xù)維權(quán)無望。

在筆者調(diào)查的各地案例中，四川樂山塵肺病群體集體維權(quán)是塵肺農(nóng)民工組織化維權(quán)的典型案例。2007年，沐川縣60名曾在甘洛縣鉛鋅礦打工的塵肺工友在維權(quán)代表何兵、陳謝忠等帶領(lǐng)下，開始了集體追討權(quán)益的行動，他們的集體行動也逐步顯現(xiàn)組織化的形態(tài)。筆者將他們的做法總結(jié)如下：

（1）成立工友會。2007年，沐川縣60名塵肺工友成立工友會，選出了何兵、陳謝忠、劉光樞三名工友代表。在整個集體維權(quán)過程中，工友會始終是最高決策機構(gòu)，工友會定期開會商討對策，帶領(lǐng)大家向各級政府反映情況。

（2）設(shè)立維權(quán)基金。工友會向每位患者收取少量維權(quán)經(jīng)費，他們認(rèn)為這不僅是開展維權(quán)行動的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是將工友凝聚起來的必要條件。工友會對維權(quán)基金制定了管理制度。工友因為交納了維權(quán)基金，打消了“搭便車”的念頭，對工友會的決策及整個維權(quán)行動積極參與，覺得那是“自己的事情”。

（3）組織學(xué)習(xí)法律知識。工友會用維權(quán)經(jīng)費印制了大量相關(guān)法律法規(guī)文件，定期組織工友學(xué)習(xí)。工友會要求塵肺工友熟知所有勞動法及職業(yè)病相關(guān)法律法規(guī)，工友代表更是對法律條文倒背如流，以至于在與政府相關(guān)部門對話時，相關(guān)職能部門業(yè)務(wù)人員都不如他們對法律條文的熟悉程度，對相關(guān)法律知識的熟捻讓工友們信心大增。

（4）理性原則，依法維權(quán)。工友會從一開始就定下“理性維權(quán)，依法訴求”的原則，他們多次聯(lián)名給政府及相關(guān)部門寫信反映訴求，并多次組織集體到縣、市、省三級政府相關(guān)部門表達(dá)訴求，并依法對不作為的甘洛縣衛(wèi)生局、安監(jiān)局和縣政府提起行政訴訟，他們的行動盡量保持理性，爭取與政府的直接對話，擺事實，講道理，避免過激行為。

（5）利用自媒體，推動社會關(guān)注。工友會用維權(quán)經(jīng)費購置電腦，學(xué)習(xí)上網(wǎng)，教會塵肺工友發(fā)微博，不斷把沐川塵肺病群體推入公眾視野，引起眾多媒體和社會公眾的關(guān)注。

（6）擴大維權(quán)范圍，形成輻射效應(yīng)。沐川的維權(quán)帶動了周邊八個縣市，各縣成立了工友會和工友小組，沐川縣工友會派代表到各縣指導(dǎo)。工友會的范圍不斷擴大，四川省參與維權(quán)的塵肺工人達(dá)2000多人。2013年4月12日，四川省十多個縣的塵肺農(nóng)民工代表聚集沐川縣，召開了第一屆四川省的塵肺工友代表會，而會議室則由沐川縣政府提供。

（7）堅持不懈，推動政策。塵肺工友的集體維權(quán)把推動政府出臺塵肺病救助政策作為目標(biāo)之一，每年的兩會期間，他們都委托代表委員把他們的心聲帶到兩會。2013年兩會前夕，沐川縣塵肺病工友會聯(lián)合四川省800多名塵肺病農(nóng)民工聯(lián)名給全國人大代表寫了一封公開信，代表他們提出塵肺病救助建議。這也是塵肺病群體第一次大規(guī)模以聯(lián)名信的方式集體發(fā)聲，公開吁請人大代表代言。

在他們的持續(xù)努力下，沐川縣政府開始正面回應(yīng)并介入救助。2011年7月，樂山市政府正式出臺了《樂山市困難塵肺病患者救助辦法》，全盤解決塵肺患者的醫(yī)療、生活救助及子女就學(xué) 。而在近五年的集體維權(quán)期間，塵肺工友有14人去世。

塵肺農(nóng)民工群體的自發(fā)維權(quán)，自力救濟，直接推動了社會公眾、公益機構(gòu)和政府介入塵肺病救助。因此，在塵肺病救助中，最為核心的，是塵肺病工人的自救。只有工人自身的覺醒和組織化的自救，來自外部的社會救助和政府救助才真正具有意義，否則，外部的救助，只能讓弱勢的群體在依賴和等待中更加弱勢（戴春，2013）。

二、塵肺病群體的民間救助

1.塵肺病群體民間救助的形式

塵肺病群體的民間救助按參與救助的主體分有由公民個體和公益組織及其他民間機構(gòu)發(fā)起和實施的救助。

塵肺病群體的公民個人救助有一部分是由塵肺病患者變成救助者。塵肺病患者在自救中總結(jié)出一套經(jīng)驗，他們把經(jīng)驗分享給其他塵肺患者，并為有需求的患者提供救助，在這個過程中，原本只是自救的患者，逐漸變成施救者，他們以公民個人身份對塵肺患者進行救助。其中比較有影響的是張海超和劉建偉。張海超2010年開始自費幫助塵肺病人維權(quán)，參與300多起塵肺病維權(quán)個案，幫他們追討到500萬左右的賠償。劉建偉也是一名由塵肺農(nóng)民工成長起來的民間維權(quán)人士，9年間他跑遍全國十多個塵肺高發(fā)區(qū)，幫助各地60多塵肺病患者拿到賠償款。

塵肺病群體的公民個人救助更多的是由一般社會公眾參與的。塵肺病個案相繼曝光引發(fā)了社會公眾對塵肺病群體的關(guān)注，一些公民個人開始自發(fā)加入到塵肺病救助行業(yè)，比較有影響的是對甘肅古浪塵肺病群體的救助。上個世紀(jì)90年代，甘肅古浪黑松驛鎮(zhèn)幾百名村民集體到馬鬃山金礦金礦打工罹患塵肺病，事件經(jīng)媒體報道后，引起廣泛關(guān)注。由網(wǎng)友、多家媒體、維權(quán)律師迅速組成救助團隊，在多方聯(lián)合推動下，這場公民個體自發(fā)發(fā)動的塵肺病救援在當(dāng)時獲得了最高的關(guān)注度，并為一批塵肺病患者進行了免費治療。這場救援行動更大的意義在于引發(fā)了公眾對塵肺病問題的廣泛關(guān)注并推動了當(dāng)?shù)卣畬m肺病群體救援的整體介入⑤。

塵肺病的公益機構(gòu)救助主要是針對塵肺病群體某一方面的需求實施的專門救助，如醫(yī)療和生活救助、法律援助、塵肺病防治知識的宣傳等。其中比較有影響的是大愛清塵公益基金。大愛清塵對塵肺群體的救助包括醫(yī)療救治、生活救助、子女助學(xué)、康復(fù)訓(xùn)練、創(chuàng)業(yè)幫扶、預(yù)防教育、宣傳傳播、政策推動等，除常規(guī)的醫(yī)療救治和生活救助外，大愛清塵將預(yù)防宣傳和政策推動作為重點推進，通過不斷呼吁，推動企業(yè)和政府履責(zé)，建立塵肺病防治和救助機制。

除大愛清塵這樣塵肺病救助的綜合性公益機構(gòu)外，還有一些機構(gòu)專注于某一方面的塵肺病救助，如湖南同濟社康社工服務(wù)中心，專注于為塵肺病群體提供康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)；職業(yè)病防治公益網(wǎng)，旨在宣傳職業(yè)病防治知識，提高勞動者自我防護意識；北京義聯(lián)勞動法律援助與研究中心和石家莊市工傷職業(yè)病法律援助與研究工作站，為工傷、職業(yè)病農(nóng)民工提供法律援助。

2.塵肺病群體民間救助的意義和局限

塵肺病民間救助無疑具有不可替代的意義：（1）治病救人，挽救或延緩了很多塵肺患者的生命；（2）幫助塵肺患者重樹生活的信心和勇氣；（3）幫助塵肺群體自立自救。如對塵肺群體的創(chuàng)業(yè)幫扶，使這個群體從依賴到自立；（4）把塵肺病問題帶入公眾視野，讓這個沉默的不為人知曉的群體被看見，被聽到；（5）搭建了塵肺病群體與社會公眾互動的橋梁，民間公益人士和志愿者幫助塵肺患者學(xué)習(xí)運用自媒體發(fā)聲，與公眾互動，促進了公眾對塵肺病群體的關(guān)注和塵肺病群體自身的成長；（6）民間救助更大的意義是推動了政府介入塵肺病問題的處理。民間救助借助強大的自媒體和傳統(tǒng)媒體的傳播力量，將塵肺病問題做成公共話題，引發(fā)普遍關(guān)注，倒逼政府正面回應(yīng)，出手解決問題。古浪的公民個體自發(fā)維權(quán)直接促使古浪政府出臺救助政策與方案。而大愛清塵四年來持續(xù)不斷地呼吁吶喊，建言獻(xiàn)策，也引起中央高層對塵肺病問題的高度重視。

但同時，塵肺病群體民間救助也面臨困境與局限：（1）公民個體籌款存在風(fēng)險。一是在法律上不具有合法性；二是在操作上容易被構(gòu)陷為非法集資或詐騙；三是個人賬戶缺乏安全和公信，容易引發(fā)質(zhì)疑；四是資金監(jiān)管困難；（2）民間救助力量有限，杯水車薪。大愛清塵成立四年來，所救助的塵肺病患者不到總數(shù)的一個零頭。如此龐大的塵肺病群體，靠民間救助無論如何都只是杯水車薪；（3）民間救助遭遇資金短缺困境。塵肺病的民間救助因其醫(yī)療救治支出過大，資金困境尤顯突出；（4） 民間救助主要靠志愿者奉獻(xiàn)來支撐，難以持續(xù)發(fā)展；（5）民間救助在規(guī)范化管理和制度化運行方面尚存不足。由于資金瓶頸，難以建立一支專職化、專業(yè)化隊伍，勢必影響其規(guī)范化運作；（6）單純的救助使被救者產(chǎn)生依賴心理，放棄通過自身努力的自救；（7）民間救助遭遇維穩(wěn)困境，由于塵肺病問題本身是個敏感問題，出于維穩(wěn)考慮，各級政府對塵肺病民間救助組織保持高度警惕，在筆者投身大愛清塵救助工作這幾年，也親身感受這種維穩(wěn)壓力。

三、塵肺病群體的政府救助

塵肺病救助中的塵肺患者自救和民間救助都存在局限，都不能從根本上解決問題，也不能從源頭上杜絕新的塵肺病的產(chǎn)生。在塵肺病救助中，政府應(yīng)承擔(dān)救助主體責(zé)任。因為塵肺病大規(guī)模爆發(fā)與政府監(jiān)管不力所造成的職業(yè)病防治失控直接相關(guān)，由于監(jiān)管不到位，新的塵肺病在不斷產(chǎn)生。而由于勞動監(jiān)察部門的監(jiān)察不力，雇主違法成本極低，致使大量塵肺農(nóng)民工無法享受相應(yīng)的職業(yè)病待遇。政府理當(dāng)為其缺位和不作為承擔(dān)責(zé)任。塵肺病是經(jīng)濟高速發(fā)展的代價，三十多年來，在我國經(jīng)濟的高速增長中，有塵肺病患者巨大的貢獻(xiàn)和健康與生命的沉重代價，當(dāng)他們由于種種原因而無法獲得職業(yè)病待遇或者工傷賠償時，國家理應(yīng)對他們擔(dān)負(fù)最終責(zé)任。

1.塵肺病群體政府救助的地方模式

在塵肺病群體自救和民間救助的推動下，一部分地方政府介入塵肺病救助，這些地方政府參與塵肺病救助主要為醫(yī)療和生活救助，但推動政府介入救助的原因和各自的側(cè)重點有所不同。

（1）樂山模式：樂山市政府塵肺病救助是在塵肺病工人持續(xù)的有組織的集體維權(quán)推動下進行的。2011年7月樂山政府出臺了《樂山市困難塵肺病患者救助辦法》，塵肺病治療費用由縣級政府解決，報銷比例可達(dá)90%。并將塵肺家庭納入低保范圍，給予生活困難的患者生活救助及子女就學(xué)全免⑥。 值得一提的是，樂山塵肺病救助不僅標(biāo)準(zhǔn)高于其他地區(qū)，且形成政府與塵肺病群體的有效對話，在救助過程中，沐川縣政府與塵肺工人代表多次座談協(xié)商，并為全省塵肺工友代表會提供會議室。這種良性互動與樂山市塵肺群體多年來持續(xù)有組織的理性維權(quán)分不開。但樂山的塵肺病集體維權(quán)始終未進入法律程序，對此塵肺工友代表何兵表示：“現(xiàn)在政府救助從實際利益上是可以了，但這筆救助從法律角度講那是我們應(yīng)得的職業(yè)病賠償，而不是政府的恩賜和施舍，我們不希望被當(dāng)做弱者來幫扶，我們想要一個說法”。

（2）古浪模式：古浪政府塵肺病救助是在公民自發(fā)救助的推動下開始的。2010年12月，由公民個體發(fā)起的對甘肅古浪縣塵肺患者的救援行動獲得社會極大關(guān)注，在公眾和媒體多方力量聯(lián)合推動下，古浪縣政府介入救助，2011年縣政府出臺了《古浪縣農(nóng)民工塵肺病患者傷殘治療和工傷保險相關(guān)待遇實施方案》⑦，組織塵肺病患者集中治療，并按月計發(fā)傷殘補助金，對困難患者實施生活救助。但古浪縣政府在實施救助的同時，對社會公眾及公益機構(gòu)采取排斥的做法，不允許大愛清塵等民間機構(gòu)介入救助。

（3）十堰模式：十堰政府塵肺病救助是在公益機構(gòu)大愛清塵及媒體的推動下介入的。2013年3月，大愛清塵志愿者劉建偉在微博上報道了鄖西縣湖北口鄉(xiāng)塵肺農(nóng)民工華叢洪的悲慘境遇，“大愛清塵”在第一時間發(fā)起微博直播和微公益募捐，媒體也持續(xù)跟進報道并對湖北口鄉(xiāng)近10個村莊進行調(diào)查⑧。在強大的輿論壓力下，十堰政府分別于5月和12月兩次下發(fā)有關(guān)塵肺病防治與救助工作的緊急通知。十堰政府的救助除了報銷醫(yī)療費、納入低保、困難救助外，最值得一提的是，將職業(yè)病防治的有關(guān)指標(biāo)納入各級政府年度考核“一票否決”，對沒有落實防護設(shè)施、沒有按要求組織職工體檢、發(fā)現(xiàn)疑似塵肺病人不及時診斷和治療的，依法追究責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)人的責(zé)任，并從重處罰。十堰的政府救助加強了塵肺病防治責(zé)任，這在地方政府救助中是十分鮮見的。

（4）水富模式：云南水富縣塵肺病救助是由當(dāng)?shù)卣鲃咏槿氲模@在各地政府救助中比較少見。2009年3月，媒體報道了水富縣曾在安徽鳳陽石英砂廠打工的12名工友因塵肺病去世，第二天，水富縣政府即組織衛(wèi)生部門將24名患者接到縣醫(yī)院診治。隨即對400多名到過鳳陽石英砂廠務(wù)工的農(nóng)民工義診，時任水富縣委副書記、縣長的安治強親自帶領(lǐng)調(diào)查組趕赴鳳陽“為這些務(wù)工人員討說法”。在與鳳陽縣政府談判后達(dá)成協(xié)議，由鳳陽縣政府墊付賠償款450萬元⑨。2009年年底，水富縣政府發(fā)布新型農(nóng)村合作醫(yī)療實施方案，正式將塵肺病納入新農(nóng)合。2011年水富縣再次提高鄉(xiāng)、縣兩級塵肺病住院補償標(biāo)準(zhǔn)10個百分點，達(dá)到95%和80%。目前水富縣已形成一個較穩(wěn)定的塵肺病患者救治模式⑩。

（5）耒陽模式：耒陽模式是塵肺病異地救助的典型案例，也是政府“特事特辦”一次性救助的特例。2009年，湖南省耒陽市導(dǎo)子鄉(xiāng)在深圳建筑工地做風(fēng)鉆工的103名農(nóng)民工患上不同程度的塵肺病，一百多位塵肺病農(nóng)民工開始在深圳集體維權(quán)，耒陽市也派出工作組與深圳方面交涉。在多方協(xié)調(diào)下，深圳市政府最終以“人文關(guān)懷”形式一次性補償7—13萬。除深圳方面的補償外，耒陽市政府還為塵肺病人及其家庭提供最低生活保障。與耒陽類似，張家界塵肺工人在維權(quán)工人及媒體和公眾的推動下，促使桑植縣政府派員赴深圳交涉，最后按照耒陽標(biāo)準(zhǔn)對一百多塵肺工人進行了一次性補償。

（6）湄潭模式：貴州湄潭縣政府救助模式有兩個獨特之處，一是與公益機構(gòu)大愛清塵合作發(fā)起救助，二是重點針對塵肺病防治。在大愛清塵公益機構(gòu)的持續(xù)推動下，2015年11月，湄潭縣政府與大愛清塵達(dá)成協(xié)議，共同創(chuàng)建全國首個消除新增塵肺病試點縣，力爭五年內(nèi)消除塵肺病新增病例，該項目將從2016年開始啟動，計劃通過持續(xù)五年的創(chuàng)建，確保達(dá)到全縣所有塵肺病患者登記建檔，所有涉塵企業(yè)粉塵濃度達(dá)標(biāo)，所有從業(yè)人員得到有效防護，所有塵肺病患者得到有效救治，到2020年消除新發(fā)塵肺病病例。湄潭縣政府十分重視該項工作，由縣委副書記、縣長親任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。湄潭縣的救助將消除新增塵肺?。ǚ乐危┳鳛橹攸c，并創(chuàng)造了與公益機構(gòu)合作救助的新模式，在全國尚屬首例。

2.塵肺病群體政府救助的局限

以上介紹的是各地塵肺群體政府救助中較為成功的案例，更多的地方政府救助面臨一些共同的局限：

（1）被動救助：在地方政府參與塵肺病救助的案例中，大部分是在塵肺患者持續(xù)不斷集體維權(quán)及媒體和公眾的壓力之下被動參與救助，極少有地方政府主動介入救助。救助的方式也是被動式救火，采取臨時措施或以較少的補償暫時平息事態(tài)。地方政府一般是被動應(yīng)付，能拖則拖，能瞞則瞞，能不碰盡量不碰，等塵肺病患者萬般無奈之下起而維權(quán)，政府再采取應(yīng)急性臨時措施，向塵肺病患者支付一定的救濟金，以暫時平息他們的不滿。但當(dāng)有限的救濟金很快用完之后，新一輪維權(quán)又來了，問題始終沒有從根本上解決（戴春，2013）。

（2）初級救助：總結(jié)各地政府救助模式，一般是將塵肺患者家庭納入低?；蛱峁┯邢薜尼t(yī)療或生活救助，救助標(biāo)準(zhǔn)很低。而塵肺病作為一種不可逆的特殊的職業(yè)病，需要終身治療，治療費支出巨大，低水平的救助很難滿足患者醫(yī)療和生活需要。各地政府救助也極少涉及職業(yè)病賠償。

（3）特事特辦式救助：政府對維權(quán)患者予以“人文關(guān)懷”式的一次性有限救助，遠(yuǎn)低于職業(yè)病賠償標(biāo)準(zhǔn)，特事特辦之后，患者及其家庭仍然陷入病無所醫(yī)的困境。而這有限的補償也讓他們放棄了繼續(xù)維權(quán)獲得職業(yè)病補償?shù)臋?quán)利。

（4）維穩(wěn)式救助：地方政府出于維穩(wěn)考慮介入救助，通過一次性救助換取患者息訪，以此剝奪患者繼續(xù)追償?shù)臋?quán)利。江西樂平36名塵肺病農(nóng)民工，在樂平市政府參與調(diào)解下，不僅仲裁裁決的賠償款縮水70%，為了拿到這30%的賠償款還被迫簽署了一紙《工傷賠付協(xié)議書》，這份協(xié)議中明確表示，僅一次性賠付仲裁賠償款的30%，并注明“乙方在獲得甲方賠付后，自愿放棄再向甲方申請賠付的權(quán)利”。維穩(wěn)式救助更加深患者的不滿和抗?fàn)?，為地方穩(wěn)定留下隱患。

3.塵肺病群體政府救助的困境

（1）地方財力有限，無力承擔(dān)塵肺病整體救助。塵肺患者集中地區(qū)多是貧困地區(qū)，如湖南的安化、桑植、 邵陽、雙峰、石門、澧縣等幾個塵肺高發(fā)地都是國家級和省級貧困縣，湖北十堰鄖西縣等幾個塵肺高發(fā)縣均為國家級貧困縣。塵肺病大面積爆發(fā)，使本來貧困的地方經(jīng)濟雪上加霜，地方財政根本無力負(fù)擔(dān)塵肺病救助。即使勉強介入救助，救助力度也極為有限，因此有必要提高塵肺病救助的統(tǒng)籌層次。

（2）異地致病成為輸出地政府救助障礙。塵肺病很多是異地致病，輸出地政府很難強求致病地政府補償，加上患者大都無法證明勞動關(guān)系，輸出地政府赴異地為本地塵肺患者維權(quán)很困難。同時，異地致病也是很多塵肺高發(fā)地政府不愿意承擔(dān)塵肺病群體救助的原因之一，很多塵肺患者是在外地企業(yè)罹患塵肺病，貢獻(xiàn)留給了發(fā)達(dá)地區(qū)，疾病負(fù)擔(dān)帶回了貧困的家鄉(xiāng)。勞務(wù)輸出地政府認(rèn)為讓他們承擔(dān)塵肺病救助有失公平。

（3）維穩(wěn)考慮，政府救助陷入兩難。政府救助困境中有一個重要原因是基于穩(wěn)定的考慮，對于人數(shù)龐大且分布集中的塵肺病群體，不救，顯然是一個定時炸彈，隨時可能爆發(fā)群體性維權(quán)，但如若開展救助，就可能揭開一個大蓋子，或引發(fā)更多訴求，一地的救助也可能引發(fā)其他地區(qū)患者的訴求，這樣有可能引發(fā)局部甚至更大范圍的不穩(wěn)定。如果走法律程序追償，涉及人數(shù)太多，找不到責(zé)任雇主，最后還是由地方政府買單，這樣會給當(dāng)?shù)胤€(wěn)定帶來不小的震動。救與不救，政府陷入兩難境地。

（4）稅收依賴，地方政府救助動力不足。很多高粉塵企業(yè)也是當(dāng)?shù)囟愂沾髴?，尤其是煤礦、有色金屬礦等資源性企業(yè)，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中起到支柱作用，地方政府大多依賴這些企業(yè)，不敢出重拳治理。而地方政府介入塵肺病救助，由于財力有限，只能從接塵企業(yè)征收一部分救助資金，無論是由接塵企業(yè)按比例繳納救助資金還是患者走法律渠道追償，都會對企業(yè)產(chǎn)生影響，也因此影響地方政府稅收或政府與企業(yè)的關(guān)系。同時，也不排除某些地方政府官員與企業(yè)剪不斷的利益關(guān)系，官商勾結(jié)、官煤一體，在某些地方還不是個別現(xiàn)象，甚至因官商之間的利益鉤聯(lián)使某些地方政府成為不法企業(yè)的保護傘，這也是地方政府開展塵肺病救助動力不足的深層原因。

（5）制度性難題，塵肺病群體社會保障救助陷入“兩不管”境地。目前針對塵肺病救助的社會保障制度有工傷保險和醫(yī)療保險等制度。但在實施過程中，都面臨一些制度性難題。目前工傷保險覆蓋面十分有限，在大愛清塵公益基金2014年的調(diào)查中，塵肺農(nóng)民工沒有工傷保險的占91.6%，而在筆者訪談的280名塵肺患者中，僅5名有工傷保險。而工傷保險部門對這些高危企業(yè)也沒有征繳動力。據(jù)筆者2012年對湖南省工傷保險部門有關(guān)人員的訪談，如果把這些高危企業(yè)都納進來，基金會出現(xiàn)虧損，所以征繳部門沒有動力征繳。據(jù)2014年筆者在湖南漣源的調(diào)查，漣源市工傷保險基金至少每年當(dāng)期虧損2600萬，到2014年累計缺口6000多萬。而職業(yè)病較少的地區(qū)，工傷保險基金則大量結(jié)余。從全國范圍看，工傷保險基金2014年收支結(jié)余134億元，年末滾存結(jié)余1107億元（人社部，2015）。因此，有必要提高工傷保險統(tǒng)籌層次。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療也將塵肺病排除在外。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，塵肺病是職業(yè)病，應(yīng)該由工傷保險基金承擔(dān)救治費用，那么塵肺病按理是不應(yīng)在城鄉(xiāng)醫(yī)保中報銷治療費用。但大部分塵肺患者由于企業(yè)沒有繳納工傷保險，或無法證明與企業(yè)的勞動關(guān)系，而無法享受工傷保險待遇。而城鄉(xiāng)醫(yī)保體系也將塵肺病排斥在外。塵肺病的救治在現(xiàn)實中處于“兩不管”境地。有些地方也在嘗試將塵肺病納入新農(nóng)合。但現(xiàn)實中存在一些困難，由于塵肺病治療支出巨大，塵肺集中地區(qū)的新農(nóng)合難以承受。

四、總結(jié)與建議

在塵肺病三種救助模式中，塵肺病群體的自救是內(nèi)因，沒有塵肺患者自身權(quán)利意思的覺醒和抱團維權(quán)，這個群體永遠(yuǎn)處于不為人知的沉默狀態(tài)，或者處于等待和依賴的被動狀態(tài)，則不可能有外界的救助；塵肺病的民間救助是不可或缺的必要補充，它不僅使塵肺病患者的自救讓更多人關(guān)注和知曉，引發(fā)更多的社會力量參與救助，并直接推動政府塵肺病救助政策的出臺；塵肺病的政府救助是關(guān)鍵，也是政府的責(zé)任，幾百萬的塵肺病群體，任何一個民間組織和機構(gòu)都不可能承擔(dān)整體救助，只有政府接盤才能最終解決塵肺病問題。

各地政府對塵肺群體救助進行了有益的探索，在一定程度上幫助塵肺病群體解決了醫(yī)療和生活困境，但地方政府救助面臨兩個難題，一是對本地企業(yè)的利益依賴，地方政府不敢出重拳治理，二是地方政府有限的財力無力救助數(shù)量龐大的塵肺病群體?；谶@兩方面的考慮，在地方層面解決塵肺病問題是難以實現(xiàn)的。因此，塵肺病問題的最終解決，需要中央政府站在全局的高度來統(tǒng)籌考慮。為此，筆者建議：

1、由中央出臺塵肺病防治與救助政策，明確對涉塵企業(yè)的監(jiān)管，建立責(zé)任追究制度，對出現(xiàn)嚴(yán)重群體性塵肺病的企業(yè)追究企業(yè)主的刑事責(zé)任，對新增塵肺病嚴(yán)重的地區(qū)，從嚴(yán)追究地方黨政領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，將當(dāng)?shù)芈殬I(yè)病發(fā)病率及職業(yè)病危害投訴率,納入當(dāng)?shù)卣兊脑u價指標(biāo)。

2、建立有工人參與的企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督小組，建立真正代表工人利益的工會組織，就企業(yè)防塵降塵、提供防護用品、職業(yè)病賠償?shù)仁马椗c雇主進行集體談判，簽訂職業(yè)衛(wèi)生安全專項集體合同。

3、將塵肺病納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障或大病醫(yī)保，為塵肺患者提供基本醫(yī)療和生活救助。

4、由中央政府建立統(tǒng)一的塵肺病救助基金，由政府向涉塵企業(yè)按一定比例征繳，作為基金的主要來源，并由中央和地方政府各配套一定比例的財政撥款。

5、簡化塵肺病患者的權(quán)益救濟程序，并建立區(qū)域間塵肺病患者救濟的援助機制。

6、建立以政府為主導(dǎo)，用人單位、工傷保險、民政救濟、新農(nóng)村醫(yī)保、工會幫扶、社會慈善機構(gòu)參與的立體式救助體系。

7、對塵肺病群體的集體維權(quán)和民間力量的救助，政府不應(yīng)以維穩(wěn)思路對之，對塵肺病群體的自立救濟，政府應(yīng)做的是清除依法維權(quán)的各種障礙，對于民間力量的介入，政府應(yīng)持歡迎態(tài)度，并通過政府購買服務(wù)的方式讓民間救助發(fā)揮更大作用。

國際勞工組織和國際衛(wèi)生組織1995年建立了全球消除塵肺病項目，目標(biāo)是2030年消滅塵肺病。中國作為其成員國，也是全球最大的塵肺病生產(chǎn)國，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)。希望通過多方力量的持續(xù)努力，最終有效解決塵肺病救治，杜絕頻發(fā)塵肺病的制度性漏洞，從根源上消除塵肺之痛。

注 釋

①國家衛(wèi)計委：《2014年全國職業(yè)病報告情況》，載國家衛(wèi)計委網(wǎng)站http:// www.nhfpc.gov.cn/。

②朱遠(yuǎn)祥：《湖南產(chǎn)煤重鎮(zhèn)超千人患塵肺病 補償標(biāo)準(zhǔn)被指太低》，載《瀟湘晨報》2013年07月30日。

③楊洋：《張海超：開胸驗肺之后》載《中國周刊》 2013年03月28日。

④楊召奎：《工傷處理程序最長1514天 職業(yè)病維權(quán)“道阻且長”》，載《工人日報》2013年08月29日。

⑤火興才：《甘肅古浪146名塵肺農(nóng)民工大救援》，載《中國經(jīng)濟時報》 2011 年1月17日。

⑥樂山市政府辦公室：《樂山市人民政府辦公室批轉(zhuǎn)樂山市困難塵肺病患者救助辦法的通知》，載樂山市人民政府網(wǎng)站 2011年7月8日。

⑦古浪縣政府網(wǎng)：《古浪縣救治救助塵肺病農(nóng)民工紀(jì)實》2012-01-09 09:10:19

⑧安可，占才強：《湖北“塵肺鄉(xiāng)”人口2萬“疑似塵肺病人”554人》，載《南方都市報》2014年4月17日。

⑨云南網(wǎng)-都市時報：“云南水富12名返鄉(xiāng)農(nóng)民工病死續(xù)：副縣長承諾維權(quán)”，⑩方興：《塵肺病人進新農(nóng)合，救治不能呼吸之痛》，載《瀟湘晨報》2012年05月03日10:16。

參考文獻(xiàn)

1、人社部社會保障司：《2014年全國社會保險基金決算報告》，載人社部網(wǎng)站，2015年。

2、戴春：《塵肺病呈集中爆發(fā)態(tài)勢——塵肺病問題現(xiàn)狀調(diào)查》，載《改革內(nèi)參》，2013年綜合版第31期，第5頁，8月16日出版。

3、黃樂平、葉明欣：《職業(yè)病法律制度研究》，法律出版社，2014年1月版。

4、戴 春：《從湖南調(diào)查看塵肺病問題》，載《聚焦當(dāng)代中國社會勞動熱點問題（2012--2013）》，馮同慶主編，中國工人出版社 ，2013年版。

5、戴 春：《命若塵埃——湖南塵肺病調(diào)查紀(jì)實后續(xù)》，載《中國工人》2013年第7期， 第11頁。

■ 責(zé)編/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

The Analysis on Assistance Patterns of Pneumoconiosis Group in China

Dai Chun
(College of Hunan Trade Union Officials )

Abstract:This paper places more emphasis upon rescuing lives of the pneumoconiosis group.Based on case studies the analysis on different forces intervening in the rescue (which includes the interaction among the patients, the public, NGOs, media and the government), the author discusses a number of effective methods in solving the problems facing this group.The government should take major responsibility for rescuing pneumoconiosis patients, Organizations and NGO are irreplaceable forces in rescuing these patients, And patients' awareness and collective actions are of importance.

Key Words:Pneumoconiosis；Occupational Health；Migrant Workers' Rights；Assistance Pattern