伍穗龍

（1.復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海市200433；2.上海WTO事務(wù)咨詢中心，上海市200336）

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美國對(duì)受政府控制投資者國際規(guī)制的態(tài)度演變
——兼論其近年來的規(guī)則和邏輯

伍穗龍1、2

（1.復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海市200433；2.上海WTO事務(wù)咨詢中心，上海市200336）

摘要：受政府控制的投資者在經(jīng)濟(jì)層面上具有天然的攫取利益優(yōu)勢(shì)，更容易并可能導(dǎo)致一國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的非平衡與非公平性，擾亂市場(chǎng)秩序，損害其他投資者利益。對(duì)受政府控制的投資者進(jìn)行規(guī)制并不新鮮，美國一直以來就在雙邊投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定中有相關(guān)規(guī)定。由于國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，美國對(duì)上述投資者的規(guī)制，從《美國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》締結(jié)至《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》塵埃落定的近10年間，經(jīng)歷了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的過程，突出表現(xiàn)為從高水平高標(biāo)準(zhǔn)模式向折中模式演變，再向最高水平和標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。美國政府就同一議題對(duì)不同的締約方做出不同的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)及水平也不盡相同，以保證其在全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、軍事、政治利益最大化；在規(guī)制模式上基本采取同一范式，規(guī)制對(duì)象則限定在國有企業(yè)及國有壟斷兩個(gè)層面；此種規(guī)制建立在競(jìng)爭(zhēng)中立的理論基礎(chǔ)之上，所有政策都是對(duì)美國“新貿(mào)易政策”的積極落實(shí)。

關(guān)鍵詞：受政府控制投資者；競(jìng)爭(zhēng)中立；《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》；《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》

一、問題的提出與背景

相較于私人投資者，受政府控制的投資者在經(jīng)濟(jì)層面上具有天然的攫取利益優(yōu)勢(shì)，它們可能獲得不透明的補(bǔ)貼以及國內(nèi)市場(chǎng)保護(hù)所帶來的好處［1］，因此更容易并可能導(dǎo)致一國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的非平衡與非公平性，擾亂市場(chǎng)秩序，損害其他投資者利益。

就此情況，早在2008年，由美國國家情報(bào)委員會(huì)所撰寫的報(bào)告《2025年的全球趨勢(shì)：一個(gè)變動(dòng)中的世界》中，就開始關(guān)注受政府控制投資者的這種優(yōu)勢(shì)及相關(guān)影響。報(bào)告指出：“國有企業(yè)不僅沒有成為20世紀(jì)的遺留物，反而欣欣向榮，且在尋求擴(kuò)張它們的國際影響力?！保?］

21世紀(jì)金融危機(jī)后，大量國有企業(yè)及以主權(quán)財(cái)富基金方式出現(xiàn)的投資伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，對(duì)美國經(jīng)濟(jì)造成較大影響。由于此類國有企業(yè)及主權(quán)財(cái)富基金主要存續(xù)于新興經(jīng)濟(jì)體及社會(huì)主義國家，這引起了以美國為首的西方固有利益集團(tuán)的關(guān)注。因此，隨著全球投資熱潮的蔓延，締約國通過雙邊貿(mào)易協(xié)定投資章或雙邊投資協(xié)定中對(duì)受政府控制投資者的相關(guān)規(guī)制條款達(dá)致保護(hù)本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提高本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的做法已成為常態(tài)。作為世界上最大和最活躍的投資母國，同時(shí)也作為擁有跨國公司最多的國家，美國正通過雙邊投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定的模式對(duì)受政府控制的投資者做出規(guī)制。

截至當(dāng)下，除《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）仍在談判外，美國已經(jīng)與20個(gè)國家簽有自由貿(mào)易協(xié)定，其中包括《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）。①另外，美國也已經(jīng)與超過40個(gè)國家簽有雙邊投資協(xié)定。②雖然上述自由貿(mào)易協(xié)定或雙邊投資協(xié)定所達(dá)成的開放水平或標(biāo)準(zhǔn)不一，但基本均含有美國對(duì)受政府控制投資者的規(guī)制條款。以致有的觀點(diǎn)認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)章節(jié)中包含針對(duì)國有企業(yè)的紀(jì)律，已經(jīng)是美式自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。［1］而從《美國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》（下稱《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》）締結(jié)至TPP塵埃落定，近10年間，美國對(duì)受政府控制的投資者的規(guī)制經(jīng)歷了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過程。

二、美國模式和態(tài)度的演變

（一）高水平高標(biāo)準(zhǔn)模式——《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》與《美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》

2007年6月30日，美國與韓國正式簽訂《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》，這是美國繼《北美自由貿(mào)易協(xié)定》簽訂后近20年所簽訂的最具商業(yè)意義的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定［3］，同時(shí)也是韓國所簽訂的第二大雙邊投資協(xié)定。③、［4］《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》對(duì)受政府控制的投資者的相關(guān)法律規(guī)定主要體現(xiàn)在第十一章關(guān)于“投資”及第十六章“與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)問題”的內(nèi)容中。

在”投資”章中，《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》通過第十一條第二十八款對(duì)“締約方投資者”的界定，明確了并不就受政府控制的投資者——國有企業(yè)或政府控制的壟斷企業(yè)與私人投資者中的投資待遇做出區(qū)分的政策導(dǎo)向，一視同仁，即在國民待遇、最惠國待遇、最低待遇標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)績要求上對(duì)受政府控制投資者與私人投資者同等對(duì)待。④在第十六章中（共一條九款），明確了對(duì)兩種受政府控制的投資者形式——政府控制的壟斷企業(yè)及國有企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制。就政府控制的壟斷企業(yè)而言，第十六條第二款規(guī)定，任何締約國保證任何其所授權(quán)的任何政府壟斷性企業(yè)，應(yīng)以“符合本協(xié)定締約國所承擔(dān)的義務(wù)相一致的方式行為，尤其是當(dāng)相關(guān)企業(yè)行使諸如征收、發(fā)放牌照、批準(zhǔn)商業(yè)交易或者核定配額、收取費(fèi)用等行政權(quán)力的時(shí)候。”但同時(shí)并不禁止締約方成立或維持壟斷企業(yè)。就國有企業(yè)而言，第十六條第三款規(guī)定：“締約國保證任何其設(shè)立或維持的國有企業(yè)，以符合本協(xié)定締約國所承擔(dān)的義務(wù)相一致的方式行為，尤其是當(dāng)相關(guān)企業(yè)行使諸如征收、發(fā)放牌照、批準(zhǔn)商業(yè)交易或者核定配額、收取費(fèi)用等行政權(quán)力的時(shí)候?！雹葑詈?，《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》第十六條第五款第二項(xiàng)對(duì)相關(guān)受政府控制的壟斷企業(yè)或指定壟斷的透明度提出要求：“一締約國必須根據(jù)另一締約國的請(qǐng)求，就國有企業(yè)以及任何層級(jí)的國家壟斷企業(yè)，……所實(shí)施的任何可能影響貿(mào)易及投資的行為的信息提供給另一締約國?！雹迯臋M向政策上對(duì)締約國國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者提供了透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

與《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》相類似，《美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》（下稱《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》）中同樣對(duì)受政府控制的投資者做出了規(guī)定。根據(jù)2004年1月1日生效的《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》第十二章的規(guī)定，國有企業(yè)和壟斷企業(yè)的設(shè)立并不為該協(xié)定所禁止，⑦、⑧但規(guī)定：若締約國設(shè)立上述企業(yè)，需要履行將該行為通知另一締約方的義務(wù)。［5］同時(shí)，《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》在包括非歧視待遇、遵循商業(yè)規(guī)則上要求國有企業(yè)不得利用壟斷地位從事其他領(lǐng)域的商業(yè)活動(dòng)。值得注意的是，除上述基本規(guī)定外，作為在國有企業(yè)問題上的不對(duì)等義務(wù)，新加坡還需要在透明度以及私有化問題上承擔(dān)規(guī)范本國國有企業(yè)的義務(wù)，且著墨頗多。例如就透明度而言，協(xié)定規(guī)定：新加坡應(yīng)每年公布國有企業(yè)中政府控股的情況（包括特別的股權(quán)安排）以及投票權(quán)、政府官員擔(dān)任國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的情況、國有企業(yè)年度收入、市場(chǎng)定價(jià)情形。就私有化問題而言，新加坡還應(yīng)當(dāng)逐漸減少對(duì)國內(nèi)企業(yè)的影響。⑨

可見，作為美國在21世紀(jì)與兩個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所締結(jié)的高水平、高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定，與傳統(tǒng)美國投資締約實(shí)踐相比，《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》對(duì)國有企業(yè)的限制更多，標(biāo)準(zhǔn)更高，內(nèi)容更為詳盡，對(duì)締約方所施加的義務(wù)更為繁雜。例如在透明度要求上，《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》要求新加坡承擔(dān)披露國有企業(yè)信息以及對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行公司治理的義務(wù)，而之前的美國貿(mào)易投資締約實(shí)踐則缺乏類似的規(guī)定。［6］這可能是美方考慮到新加坡長久以來由淡馬錫等國家資本主義對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)命脈的大面積控制有關(guān)。［7］針對(duì)不同國家的國情，對(duì)受政府控制的投資者采取不同的規(guī)制策略，這也是美國對(duì)兩個(gè)不同發(fā)達(dá)國家所采取的不同策略。

另外，雖然兩個(gè)協(xié)定的締結(jié)早于2011年5月經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織正式發(fā)布的以“競(jìng)爭(zhēng)中立”為主題的報(bào)告，但兩份協(xié)定中對(duì)國有企業(yè)所苛以的高標(biāo)準(zhǔn)、高水平義務(wù)，其實(shí)已與2011年5月經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織所詮釋的“競(jìng)爭(zhēng)中立”的內(nèi)涵要求無異。［8］不過，就兩個(gè)協(xié)定相比較而言，《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》比《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》更進(jìn)一步，對(duì)國有企業(yè)透明度的要求更高，更賦予締約方對(duì)國有企業(yè)所采取的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以協(xié)商及爭(zhēng)端解決等權(quán)利。但唯一不足之處在于，兩個(gè)協(xié)定依然沒有具體規(guī)定應(yīng)如何削弱國有企業(yè)享受的補(bǔ)貼、低息貸款等優(yōu)勢(shì)等等經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織所主張的規(guī)制國有企業(yè)的路徑。［6］

（二）政治折中模式——《2012美國雙邊投資協(xié)定范本》

自1982年公布第一個(gè)雙邊投資協(xié)定（BIT）范本后，美國政府就會(huì)根據(jù)其締約實(shí)踐及潛在的締約談判目標(biāo)，周期性地對(duì)BIT范本予以修訂。而對(duì)最新版本的修訂緣起于2009年2月。自當(dāng)時(shí)起，美國政府已經(jīng)廣泛地收到來自于國會(huì)、公司、企業(yè)聯(lián)盟、勞工團(tuán)體、環(huán)保及其他非政府組織與學(xué)界的意見，要求加入更多規(guī)制國有企業(yè)條款，以保障美國國內(nèi)勞工團(tuán)體和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的利益，［9］但最終美國政府并未采納。也正是基于此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，美國2012年BIT范本的修訂正是為與中國、印度等國家進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判而準(zhǔn)備的。［10］并因此可以認(rèn)為，2012年修訂的雙邊投資協(xié)定范本是一種政治折中模式。

縱觀整個(gè)協(xié)定范本，其并未直接對(duì)受政府控制投資者的內(nèi)涵與外延做出明確規(guī)定。在對(duì)諸如“投資者”“投資”“涵蓋投資”“企業(yè)”等核心概念的定義中，鮮見對(duì)私人投資者與受政府控制投資者的區(qū)分。例如在對(duì)“企業(yè)”措辭的定義中，范本明確該措辭意指任何根據(jù)可適用法成立或組織的，勿論其營利與否，亦勿論其為私人或政府擁有或控制的實(shí)體與否。同時(shí)在“國有企業(yè)”定義中，協(xié)定僅強(qiáng)調(diào)其是指締約國通過所有者權(quán)益所擁有或控制的企業(yè)。⑩同時(shí)，含有直接規(guī)制“國有企業(yè)”的條款亦十分稀少，僅有的規(guī)定主要反映在以下三個(gè)條款上：

1.范本第二條。在第二條“范圍和內(nèi)容”所明確的條約所適用范圍與內(nèi)容中，規(guī)定“第一部分中所規(guī)定的締約方義務(wù)適用于由締約方授權(quán)行使任何管理、行政或其他政府權(quán)力的國有企業(yè)或‘個(gè)人'”。?范本對(duì)此做了腳注，規(guī)定：“被授權(quán)的政府權(quán)力包括立法許可，以及向國有企業(yè)或其他個(gè)人轉(zhuǎn)移政府權(quán)力或授予國有企業(yè)或其他個(gè)人行使政府權(quán)力的政府命令、指令或其他行動(dòng)”。?其相較于2004年范本僅僅在其適用范圍章節(jié)內(nèi)提到條款義務(wù)適用于受到政府授予政府職權(quán)的國有企業(yè)可謂是更進(jìn)一步。［9］

2.范本第十一條關(guān)于透明度的安排。2012年版的BIT范本第十一條規(guī)定：“締約方政府必須保證外資在非歧視前提下，在標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)立法過程中有所參與，同時(shí)也建議非政府組織亦可參與上述立法過程。”其結(jié)果則是間接地提高了締約國政府在國有資本與外國資本競(jìng)爭(zhēng)中保持中立的要求。

3.范本的第八條對(duì)當(dāng)?shù)睾恳螅↙ocal Content）的具體規(guī)定。其再次體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中立的相關(guān)要求。范本新增的第八條第一款（h）項(xiàng)規(guī)定：“締約方不得出于保護(hù)本國投資者及投資或者保護(hù)該締約方或其經(jīng)營者的技術(shù)之目的，要求外國投資者在境內(nèi)購買、使用或優(yōu)先選擇該締約方或經(jīng)營者的技術(shù)，或在其境內(nèi)禁止購買、使用或優(yōu)先選擇特定技術(shù)。”?

如此稀少的規(guī)制條款似乎與美國之前所簽訂的貿(mào)易投資協(xié)定中針對(duì)國有企業(yè)的政策不相符。事實(shí)上，2009年的雙邊投資協(xié)定審議報(bào)告曾專門就國有企業(yè)問題提出建議，建議適當(dāng)增加規(guī)制國有企業(yè)投資的條款。例如建議條款規(guī)定：“締約方保證國有企業(yè)（意指締約方擁有或控制的企業(yè)）在另一締約方領(lǐng)土范圍內(nèi)的投資不得接受低于市場(chǎng)利率的涵蓋投資資助或是對(duì)涵蓋投資提供違反競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)貼”。［11］該報(bào)告大多數(shù)意見的總體建議認(rèn)為，出于平衡對(duì)吸引外國投資與保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的需要，美國行政當(dāng)局應(yīng)考慮增加條款，以保證在美進(jìn)行生產(chǎn)性資產(chǎn)投資的外國國有企業(yè)，不得接受低于市場(chǎng)利率的涵蓋投資資助或是對(duì)涵蓋投資提供違反競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)貼，而與私人企業(yè)在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)。但是2012年版的雙邊投資協(xié)定范本并未采納這些建議，僅以腳注形式對(duì)政府授權(quán)問題進(jìn)行了規(guī)范。當(dāng)中其實(shí)主要反映了美國政府的兩層政治考量：其一，體現(xiàn)了美國政府至今還未對(duì)如何規(guī)制國有企業(yè)行為做出最終決定，特別是不希望以雙邊投資協(xié)定法律條款的形式約束國有企業(yè)對(duì)美國投資的態(tài)度，表明美國更為關(guān)注發(fā)展中國家的投資市場(chǎng)，在全球價(jià)值鏈背景下，鼓勵(lì)更多的發(fā)展中國家企業(yè)赴美投資，適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展，為未來與新興經(jīng)濟(jì)體談判簽署雙邊投資協(xié)定做準(zhǔn)備；［5］其二，以腳注形式而并非以正文形式規(guī)范了政府授權(quán)，也表明美國意在把2012年版的雙邊投資協(xié)定管轄范圍擴(kuò)展到伙伴國的國有企業(yè)受政府授權(quán)影響之行為。

（三）更高標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立章節(jié)細(xì)化模式——TPP

作為美國重返亞太及加強(qiáng)與歐盟貿(mào)易投資關(guān)系的重要戰(zhàn)略，TPP于2015年10月5日正式結(jié)束談判，12個(gè)國家的代表在美國西雅圖達(dá)成協(xié)議。2015年11月5日，新西蘭政府率先在其官網(wǎng)上公布了TPP全文文本。?與世界貿(mào)易組織規(guī)則對(duì)國有企業(yè)沒有專門的規(guī)制?不同，TPP第一次通過一整章對(duì)國有企業(yè)制定出全面的規(guī)則。

細(xì)化考察TPP第十七章，其共有十五個(gè)條款、六個(gè)附件及一個(gè)附件聲明對(duì)受政府控制的投資者做出規(guī)制。其較美國之前所簽訂或公布的貿(mào)易投資協(xié)定中的相應(yīng)內(nèi)容，除了一如既往地通過在對(duì)國有企業(yè)定義、非歧視性待遇、技術(shù)性合作、透明度等傳統(tǒng)條款上以之前一貫標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)制外，［12］還具有以下幾個(gè)顯著的新特點(diǎn)：

1.立法技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)更高。對(duì)受政府控制的投資者的規(guī)制更為嚴(yán)苛，也更為具體，標(biāo)準(zhǔn)不但超越2012年范本的模式，也超越《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》及《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》。其實(shí)，無論是《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》，還是2012年版的雙邊投資協(xié)定范本，對(duì)于受政府控制投資者的規(guī)制都僅限于籠統(tǒng)表明其必須符合競(jìng)爭(zhēng)中立的原則性要求，而不會(huì)具體細(xì)化為以受政府控制的投資者的行為對(duì)市場(chǎng)的影響及所造成的損害為標(biāo)準(zhǔn)。但在TPP中，其通過引入“商業(yè)行為”“非商事援助”“相反影響”三個(gè)重要概念，并參考WTO項(xiàng)下《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》與《反傾銷協(xié)定》中通過效果標(biāo)準(zhǔn)確定受政府控制投資者對(duì)市場(chǎng)的影響，對(duì)受政府控制的投資者所規(guī)定的具體義務(wù)比上述兩個(gè)協(xié)定都多而且要求高。第17.6條規(guī)定的“締約國同意，締約國不應(yīng)向國有企業(yè)提供可能對(duì)其他締約方利益造成不利影響或損壞其他締約方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的非商事援助”就是一個(gè)明確的例子。

2.調(diào)整范圍更廣。TPP國有企業(yè)規(guī)則借鑒了現(xiàn)存規(guī)則的內(nèi)容。例如TPP國有企業(yè)規(guī)則通過非商業(yè)援助制度確立的締約方的三重義務(wù)中所使用的“不利影響”和“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害”概念，正是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第5條和第15條意義上的“不利影響”和“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害”，移植了相關(guān)規(guī)定，但適用范圍更廣，既包括了貨物貿(mào)易，也包括了服務(wù)貿(mào)易，還包括了國際投資。進(jìn)一步擴(kuò)張了傳統(tǒng)WTO多邊貿(mào)易體制下非商業(yè)援助機(jī)制的主體和適用范圍，是對(duì)傳統(tǒng)多邊貿(mào)易投資體制的創(chuàng)新。

3.標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化。相較于《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》及《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》中相對(duì)籠統(tǒng)的對(duì)受政府控制的投資者的具體規(guī)制，TPP更為具體地規(guī)定了國有企業(yè)在商業(yè)行為中的行為準(zhǔn)則。例如第17.4條規(guī)定：“締約方同意，確保國有企業(yè)在商業(yè)考量的基礎(chǔ)上進(jìn)行商業(yè)買賣活動(dòng)，除非提供公共服務(wù)（Public Services）的國有企業(yè)如此行事有違其授權(quán)（Mandate）?！蓖瑫r(shí)，為了進(jìn)一步明晰和為商業(yè)考量，第17.1條進(jìn)一步對(duì)何謂“商業(yè)考量”做出明確界定，異于《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》中僅把“商業(yè)考量”實(shí)際表現(xiàn)形式于具體條款中列舉的模式。

同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化司法、執(zhí)法等法律程序中對(duì)受政府控制投資者與其他投資者的公平公正待遇。例如TPP第17.5條的內(nèi)容表明：“締約方本國法庭對(duì)其境內(nèi)的外國國有企業(yè)的商事行為具有管轄權(quán)，并確保監(jiān)管國有企業(yè)和私人企業(yè)的行政部門公正中立行事；締約方需在行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)方面對(duì)外國受政府控制的投資者給予與本國企業(yè)同等待遇”。?

另外，加大對(duì)受政府控制投資者監(jiān)督與執(zhí)行的力度。這主要通過兩方面具體完成。第一，設(shè)立國有企業(yè)及指定壟斷委員會(huì)作為監(jiān)督架構(gòu)。第17.12條明確規(guī)定：“締約方同意設(shè)立國有企業(yè)及指定壟斷委員會(huì)，成員包括各締約方代表?！蓖瑫r(shí)，其不就該章節(jié)中的特定條款適用于爭(zhēng)端解決機(jī)制做出例外，而對(duì)受政府控制的投資者的某些規(guī)制不適用于爭(zhēng)端解決程序在美國之前所簽訂的貿(mào)易投資協(xié)定中則是常見的，例如《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》第12.7條規(guī)定：“該協(xié)定第12.2，12.4或者12.6條不適用于該協(xié)定項(xiàng)下的爭(zhēng)端解決程序。”

總之，可以認(rèn)為，上述新特點(diǎn)都在一定程度上與TPP談判結(jié)束前傾向于美國應(yīng)就受政府控制投資者問題納入具有強(qiáng)制約束力且高標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的高標(biāo)準(zhǔn)觀點(diǎn)相一致。當(dāng)下，美國的做法基本印證了該策略的核心內(nèi)容，由此可見，美國在TPP中對(duì)受政府控制投資者的規(guī)制采取了超越《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》的更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)模式。

三、演變規(guī)制比較及若干規(guī)律性認(rèn)識(shí)

通過考察美國所簽訂的貿(mào)易投資協(xié)定中對(duì)受政府控制的法律規(guī)制條款，可得出美國對(duì)受政府控制的投資者規(guī)制的一般性規(guī)律。

首先，對(duì)受政府控制的投資者的規(guī)制不單單是一個(gè)法律問題，更多的是一個(gè)關(guān)乎一國經(jīng)濟(jì)、政治、外交、國防安全利益的問題，因此，美國政府就同一議題對(duì)不同的締約方做出不同的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)及水平也不盡相同，以保證美國在全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、軍事、政治利益最大化。例如，《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》及《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》中，對(duì)于國有企業(yè)的規(guī)制條款明顯比2012年版BIT范本所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要高，甚至到TPP時(shí)已經(jīng)首次需要用一個(gè)章節(jié)，事無巨細(xì)地對(duì)受政府控制的投資者進(jìn)行特別規(guī)制。

其次，在規(guī)制模式上，對(duì)受政府控制投資者規(guī)制的范式基本一致。從外延上審視，受政府控制的投資者屬于投資者的一類，自然在最低待遇標(biāo)準(zhǔn)、國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求、自然人流動(dòng)、透明度原則等條款上與其他投資者一樣受到條款的規(guī)制。而在不同的協(xié)定中，美國則根據(jù)需要與不同的締約方就該橫向議題做出具體的規(guī)制。由于國有企業(yè)條款屬于橫向議題之一（Horizontal Andcross-cutting issues），［13］因此，在規(guī)制模式上，應(yīng)主要依靠競(jìng)爭(zhēng)條款透明度原則的范式進(jìn)行。雖然以上美國所簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定或投資協(xié)定范本均為高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定，議題廣泛涵蓋知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、勞工、環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)中立、政府采購等方面，但對(duì)國有企業(yè)或受政府控制投資者的規(guī)制則是殊途同歸。對(duì)受政府控制的投資者的法律規(guī)制模式，其實(shí)主要可通過國民待遇、最惠國待遇條款實(shí)現(xiàn)，所不同的只是在于有無通過具體的競(jìng)爭(zhēng)中立、與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)事項(xiàng)或國有企業(yè)、壟斷企業(yè)等具體條款對(duì)之加以細(xì)化規(guī)制?；蛘哒?012年版的BIT范式一般，在涉及競(jìng)爭(zhēng)的議題下另辟專門條款予以討論。但不管是采取何種模式，美國最終的目的只是為落實(shí)服務(wù)與國家利益的“新貿(mào)易政策”，為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與國外投資者營造平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。競(jìng)爭(zhēng)中立作為一種原則性橫向范式的推廣，在TPP和TTIP中的《美國與歐盟關(guān)于國際投資的共同聲明》《2012美國雙邊投資協(xié)定范本》《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》等美國所簽訂的貿(mào)易投資協(xié)定中都得到了充分展現(xiàn)，并逐漸形成相互統(tǒng)一、相互支持、相互參照的局面。這是美國在21世紀(jì)國際經(jīng)濟(jì)治理中不遺余力地推進(jìn)21世紀(jì)新議題的結(jié)果。

再次，在規(guī)制對(duì)象上，美國把規(guī)制對(duì)象限定在國有企業(yè)及國有壟斷兩個(gè)層面上。如何確定受政府控制的投資者的范疇，是確定其所簽訂的雙邊投資協(xié)定對(duì)受政府控制投資者規(guī)制的對(duì)象的前提。根據(jù)2015年經(jīng)濟(jì)與合作組織的研究報(bào)告中，就受政府控制投資者在投資協(xié)定中的表現(xiàn)模式、投資協(xié)定對(duì)受政府控制的投資者的規(guī)制范式對(duì)大量樣本（來自46個(gè)以上國家的1813份條約，包括雙邊投資協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定、經(jīng)濟(jì)合作伙伴協(xié)議等）的調(diào)查，受政府控制投資者的外延主要涵蓋國有企業(yè)及主權(quán)財(cái)富基金或政府自身三類。研究結(jié)果表明，美國主要是通過國際投資協(xié)定中有特定的關(guān)于國有企業(yè)與私人企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的條款對(duì)受政府控制的投資者問題進(jìn)行規(guī)制。而對(duì)于其他國家，在2000年之后簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定（FTAs）中也經(jīng)?？砂l(fā)現(xiàn)類似條款，如《新—澳自由貿(mào)易協(xié)定》（2003）第十二章的第四款。［14］因此，綜合經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織的報(bào)告及美國的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，美國在所簽訂的雙邊貿(mào)易投資協(xié)定中并無對(duì)受政府控制投資者等對(duì)象的規(guī)制，而主要是把規(guī)制對(duì)象限定在國有企業(yè)及國有壟斷兩個(gè)層面上，對(duì)于主權(quán)財(cái)富基金也鮮有涉及。

最后，新形勢(shì)下，美國在所簽訂的雙邊投資協(xié)定中對(duì)受政府控制的投資者之規(guī)制是建立在競(jìng)爭(zhēng)中立的理論基礎(chǔ)上進(jìn)行的。例如，在2011年9月美國對(duì)外關(guān)系委員會(huì)提交的報(bào)告中，就重申在TPP和雙邊投資協(xié)定中，美國政府應(yīng)該通過競(jìng)爭(zhēng)中立條款而對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行適度限制。報(bào)告建議在美國的新雙邊、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、投資協(xié)定中區(qū)分國有企業(yè)公私行為，對(duì)存在掠奪定價(jià)或低價(jià)傾銷的國有企業(yè)采取限制補(bǔ)貼、信貸中立、規(guī)則中立、股息分紅、提高透明度等方式，以削減國有企業(yè)享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。［15］

最終，以上所有政策都是對(duì)美國“新貿(mào)易政策”的積極落實(shí)。美國在其所簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中也始終貫徹這一觀點(diǎn)?！靶沦Q(mào)易政策”當(dāng)中的第一要?jiǎng)?wù)就是要確保自由貿(mào)易協(xié)定提高生活水平，必須確保貿(mào)易協(xié)定在美國不會(huì)賦予外國投資者比美國投資者更多的權(quán)利。?《美—新自由貿(mào)易協(xié)定》《美—韓自由貿(mào)易協(xié)定》，以及已經(jīng)結(jié)束談判并公布文本的TPP，均通過競(jìng)爭(zhēng)中立條款的設(shè)置或國有企業(yè)獨(dú)立章節(jié)的設(shè)置擬達(dá)致上述目標(biāo)。美國政府態(tài)度的改變則表明其意圖在促進(jìn)投資與保護(hù)國家安全上的一種平衡，意在防范諸如中國等國家資本主義對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模影響。?

四、中國的應(yīng)對(duì)策略

受政府控制的投資者是一個(gè)橫向議題。美國對(duì)受政府控制的投資者之規(guī)制也經(jīng)歷了從高標(biāo)準(zhǔn)過渡至折中，再提升至細(xì)化高標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展軌跡。國有企業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。從宏觀上明確厘清該發(fā)展軌跡背后美國對(duì)受政府控制投資者的考量與邏輯，微觀上明確新增的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則變化，對(duì)我們今后融入全球經(jīng)濟(jì)治理的重要意義不言而喻，同時(shí)也為做好2016年《政府工作報(bào)告》中所提及的“加快中日韓自貿(mào)區(qū)等談判，推進(jìn)中美、中歐投資協(xié)定談判”?工作奠定基礎(chǔ)。

就宏觀層面而言，對(duì)基于《2012美國雙邊投資協(xié)定范本》為基礎(chǔ)而制定的《中美雙邊投資協(xié)定》，中國應(yīng)在該模式下爭(zhēng)取與美國盡早達(dá)成協(xié)議。而就TPP而言，我們應(yīng)在理清國有企業(yè)章對(duì)我國影響的基礎(chǔ)上，出于促進(jìn)國內(nèi)改革環(huán)境，增強(qiáng)中國企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和改善國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的考慮，也可以在適當(dāng)時(shí)機(jī)、在對(duì)中國不是十分有利的情況下選擇融入全球經(jīng)濟(jì)治理體系。該情況可能與中國加入WTO時(shí)的情況相類似。通過加入并就相應(yīng)針對(duì)中國受政府控制投資者影響深遠(yuǎn)的國內(nèi)部分體制模式進(jìn)行改革，把加入相關(guān)協(xié)定作為倒逼改革的催化劑。長遠(yuǎn)而言，上述做法將有助于中國國內(nèi)受政府控制投資者的改革與發(fā)展。

就微觀層面而言，以TPP為例，其創(chuàng)造性制定的非商業(yè)援助制度由于議題敏感和主體范圍更為廣泛，必將通過貿(mào)易或投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)對(duì)我國國有企業(yè)產(chǎn)生直接或間接的影響。根據(jù)WTO官方數(shù)據(jù)，中國與美國互為當(dāng)事方的涉及《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》案件共有13個(gè)，而中國作為申訴方或被申訴方的案件共47個(gè)，占比高達(dá)30%。TPP規(guī)則改變WTO項(xiàng)中涉及《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1條補(bǔ)貼定義、關(guān)乎中國的兩個(gè)里程碑案件DS437和DS379中關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定，是對(duì)中國有利的裁決。我國也應(yīng)加大對(duì)該制度的研究，適時(shí)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

注釋：

①詳見https：//ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreeme ments。

②詳見http://tcc.export.gov/Trade_Agreements/Bilateral_Inve stment_Treaties/index.asp。

③有觀點(diǎn)認(rèn)為其是韓國所簽訂的第一大雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。參見：付榮.美韓自由貿(mào)易協(xié)定：影響與法律對(duì)策［J］.國際經(jīng)濟(jì)合作，2010（9）：46。

④詳見KORUS FTA，Art.11.28。

⑤詳見KORUS FTA，Art.16。

⑥詳見KORUS FTA，Art.16.5.2（a）。

⑦詳見U.S-Singapore FTA，Art.12.3.2（a）。

⑧詳見U.S-Singapore FTA，Art.12.3.1（a）。

⑨詳見U.S-Singapore FTA，Art.12.3.2（f）。

⑩詳見Article 1，2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty。

?詳見Article 2，2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty。

?詳見Foot note 8，2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty。

?詳見Article 8，2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty。

?詳見http://tpp.mfat.govt.nz/text/，last visited on Nov.15。

?世界貿(mào)易組織在所有權(quán)方面保持的是一個(gè)中立的規(guī)則，不管國有企業(yè)還是私營公司，世界貿(mào)易組織涉及最多的也就是補(bǔ)貼。

?詳見Article 17.5，TPP Agreement，Available at http://tpp.mfat.govt.nz/text/，last visited on Nov.15。

?詳見http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/NewTrade-Policy.pdf。

?據(jù)彭博社報(bào)道，美國總統(tǒng)奧巴馬在10月5日TPP結(jié)束談判、達(dá)成基本協(xié)議后發(fā)表評(píng)論稱，“當(dāng)超過百分之九十五的潛在客戶在我們的國境之外時(shí)，我們不能讓中國這樣的國家書寫全球經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。”參見http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1382148_1。

?詳見http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128 775704.htm。

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責(zé)任編輯：林英澤

The Attitude Change of U.S.in Recent Years towards State-controlled Investors:Rules and Logics

WU Sui-long1，2
（1.Fudan University，Shanghai200433，China；2.Shanghai WTO Affairs Consultation Center，Shanghai200336，China）

Abstract:The state-controlled investors enjoy the advantage of gaining merits in the economical field，thus is easier to impair the balance and equality of one country，distort the rules of market and prevail over other investors'merits.It is not a new phenomenon to regulate the state-controlled investors.The U.S.has always showed its willingness to regulate those investors via its BIT or investment chapter of FTA.Given the change of political and economical situation around the world，The U.S.has shifted the attitude towards those investors.During the past ten years from the conclusion of U.S-Korea Free Trade Agreement to the settlement of Trans-pacific Partnership Agreement，the pertinent feature of that attitude would be of from high level and standard model to comprised model，and then once again from comprised model to high level and standard model.The levels and standards of U.S.regulation on different parities of the same issue are different，which will guarantee the maximization of economic，military and political interests；the same paradigm will be adopted for different regulation models，and regulation objects will be limited within the field of state-owned or state controlled enterprises；this kind of regulation will be established on the basis of competitive neutrality，and all these policies are the implementation of American“new trade policy”.

Key words:state controlled investors；competitive neutrality；U.S-Korea Free Trade Agreement；Trans-pacific Partnership Agreement

中圖分類號(hào)：F279.33

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-8266（2016）07-0042-07

收稿日期：2016-04-29

作者簡(jiǎn)介：伍穗龍（1984—），男，廣東省惠州市人，法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站和上海WTO事務(wù)咨詢中心博士后工作站博士后，主要研究方向?yàn)閲H貿(mào)易。