白利寅

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主持人語

白利寅*

“四個全面”戰(zhàn)略布局明確了處理執(zhí)政黨、政府、市場和社會之間關(guān)系的有效途徑，這就給地方立法提出了更高的要求。在當(dāng)前我國社會深刻轉(zhuǎn)型時期，如何在實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的基礎(chǔ)上提升地方治理的法治化程度、以地方立法特色服務(wù)國家治理現(xiàn)代化需求，并滿足人民群眾多樣化的利益訴求，已成為地方立法的重要職責(zé)。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，國家治理現(xiàn)代化正式成為改革的時代命題；黨的十八屆四中全會提出“堅持法治國家、法治政府與法治社會一體建設(shè)”，依法治國由理念落實到制度建設(shè)全面推進(jìn)于各個層次和領(lǐng)域；黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。這些頂層制度設(shè)計都是對社會轉(zhuǎn)型時期社會自治力量勃興、利益訴求多元、治理格局復(fù)雜等現(xiàn)代國家治理需求的積極回應(yīng)，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。尤其是在政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、市場資源配置主體地位、事業(yè)單位改制等改革趨勢下，行政權(quán)力不斷向社會轉(zhuǎn)移，越來越多的行政機(jī)關(guān)以外的其他組織承擔(dān)著傳統(tǒng)由政府壟斷的行政職能，向社會提供公共服務(wù)，作為經(jīng)其他國家實踐檢驗效果良好的制度經(jīng)驗，其他組織承擔(dān)部分行政職能已成為世界發(fā)展潮流。

我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”、“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！蔽覈稇椃ā返?5條規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”?！叭嗣裰鳈?quán)”與“結(jié)社自由”是憲法賦予公民的基本權(quán)利，是其他組織承擔(dān)部分行政職能的憲法基礎(chǔ)。《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》等法律*《中華人民共和國行政許可法》第23條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國行政處罰法》第17條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！币约胺ㄒ?guī)也有授權(quán)行政機(jī)關(guān)以外的其他組織行使行政權(quán)力的規(guī)定。因此，其他組織承擔(dān)行政職能具備充分的合法性與正當(dāng)性。

山東省人大在地方立法賦予其他組織行政職能的立法實踐方面進(jìn)行了很多有益探索，并組織立項課題“地方立法賦予其他組織行政管理與公共服務(wù)職能的正當(dāng)性與可行性分析”，旨在以地方立法的實踐創(chuàng)新扭轉(zhuǎn)既有的行政管理職能和公共服務(wù)職能由政府壟斷的認(rèn)知誤區(qū)，突破政府職能轉(zhuǎn)變與行政體制改革的困局，更新立法理念并回應(yīng)多元共治、利益共享格局的發(fā)展需求，最終服務(wù)于有效地方治理。本專題“地方立法賦予其他組織行政職能研究”是該課題的結(jié)項成果，共有三篇文章。

第一篇“地方立法賦予其他組織行政職能的價值與意義”，就地方立法賦予其他組織行政管理和公共服務(wù)職能的必要性，從國家治理結(jié)構(gòu)要求、政府職能轉(zhuǎn)變、行政權(quán)力監(jiān)督以及社會民主化發(fā)展等角度，借鑒域外經(jīng)驗，提出分析論證。同時，針對有關(guān)職能部門對賦權(quán)正當(dāng)性的質(zhì)疑，從學(xué)理、法律制度以及法理價值層面給出正當(dāng)性分析。

第二篇“地方立法賦予其他組織行政職能的問題與對策”，以地方立法賦予其他組織行政管理與公共服務(wù)職能的制度建構(gòu)的目的與價值為標(biāo)準(zhǔn)，針對目前存在的現(xiàn)實問題，提出以完善地方立法體制與協(xié)調(diào)政府與其他組織關(guān)系為核心的對策建議。

第三篇“地方立法賦予其他組織行政職能的體制與機(jī)制”，對地方立法賦予其他組織行政管理職能的體制與機(jī)制進(jìn)行論證和分析，論述了新公共服務(wù)理論背景下其他組織參與地方政府治理的邏輯進(jìn)路、其他組織的發(fā)展和形態(tài)，及地方立法授權(quán)其他組織的簡短討論；探討了省級與市級地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限；厘清了地方立法賦予其他組織行政職能的內(nèi)容；研究了地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能的程序問題。

下面就本組論文涉及的核心概念進(jìn)行解釋和說明。

一、有關(guān)“其他組織”的理解

本專題所研究的“其他組織”采取廣義理解，即行政機(jī)關(guān)以外的、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)能夠承擔(dān)行政管理職能與公共服務(wù)職能的組織，具體包括事業(yè)單位、經(jīng)民政部門登記管理的社會組織(社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會)、公用企業(yè)、基層群眾自治性組織等。這些組織本身不是行政機(jī)關(guān)，也不履行行政職能，但是因其技術(shù)性與公益性的特殊地位與作用，出于公共治理的需要，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)可以行使特定的行政管理以及公共服務(wù)職能，并成為行政主體而做出行政行為，承擔(dān)相關(guān)行政責(zé)任；當(dāng)超越法律、法規(guī)授權(quán)范圍時，該組織就不具備行政主體資格，其行為也不具有行政權(quán)力性質(zhì)?；诖?，本專題論文研究的“其他組織”包括如下幾種類型。

1.事業(yè)單位

“事業(yè)單位”的概念，根據(jù)國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定，是指“國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。國家事業(yè)單位登記管理局頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》細(xì)化了事業(yè)單位的外延，第4條規(guī)定“本細(xì)則所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計調(diào)查、技術(shù)推廣與實驗、公用設(shè)施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等活動的社會服務(wù)組織”。由此可見，事業(yè)單位遍布公共服務(wù)領(lǐng)域，“在我國大量存在，從其職能上說，事業(yè)單位是介于行政組織和企業(yè)組織之間的一種重要單位”，*王叢虎：《行政主體問題研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第81頁。經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，事業(yè)單位中的教學(xué)科研單位以及專業(yè)技術(shù)單位可以成為行政主體而履行行政管理與公共服務(wù)職能。*參見王叢虎：《行政主體問題研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第82～83頁。教學(xué)科研單位依據(jù)《中華人民共和國學(xué)位管理條例》第8條第1款可以行使學(xué)位授予權(quán)；專業(yè)技術(shù)單位如計量單位依據(jù)《中華人民共和國計量法》第20條第1款規(guī)定，“縣級以上人民政府可根據(jù)需要設(shè)置計量鑒定機(jī)構(gòu)，或者授權(quán)其他單位的計量鑒定機(jī)構(gòu)，執(zhí)行強(qiáng)行核定和其他核定、測試任務(wù)”。事業(yè)單位體制源于計劃經(jīng)濟(jì)時代，在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中遺留了許多問題，如與政府關(guān)系不清、體制僵化、職能定位不明晰等，需要進(jìn)一步深化改革。黨的十八屆三中全會提出“加快事業(yè)單位分類改革”、“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”的意見要求，為事業(yè)單位改革指明了基本方向。由于事業(yè)單位在公共治理中的重要作用以及與行政機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系，本組論文以事業(yè)單位改革為基本線索，把地方立法授權(quán)事業(yè)單位承擔(dān)公共服務(wù)職能作為研究重點(diǎn)。

2.經(jīng)行政主管部門登記管理的社會組織

這是狹義的“社會組織”概念，包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會等，其共同特征是由公民自愿加入，經(jīng)行政主管部門(一般為民政部門)合法審查、登記備案并由接受相關(guān)行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)，從事公益性與非營利性活動。“這些組織既可以根據(jù)組織章程行使各種相應(yīng)的社會公權(quán)力，同時亦可接受法律、法規(guī)授權(quán)行使特定職能?！?姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第114頁。典型如《中華人民共和國注冊會計師法》和《中華人民共和國律師法》對注冊會計師協(xié)會與律師協(xié)會的管理授權(quán)。(1)社會團(tuán)體?！渡鐣F(tuán)體登記管理條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱社會團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。國家機(jī)關(guān)以外的組織可以作為單位會員加入社會團(tuán)體?！鄙鐣F(tuán)體的類型非常廣泛，從內(nèi)容上可以分為學(xué)術(shù)性團(tuán)體(各種自然科學(xué)、社會科學(xué)、交叉科學(xué)研究會)、行業(yè)性團(tuán)體(各類行業(yè)協(xié)會)、專業(yè)性團(tuán)體(專業(yè)人員依靠專業(yè)技術(shù)、專門資金從事某項專業(yè)活動的團(tuán)體)、聯(lián)合性團(tuán)體(人群或團(tuán)體的聯(lián)合體，如工會)。*參見翟秀紅：《第三部門及其法律問題研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第76頁。(2)民辦非企業(yè)單位?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織?！泵褶k非企業(yè)單位涵蓋教育(如民辦學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等)、衛(wèi)生(如民辦醫(yī)院、療養(yǎng)院等)、文化(如民辦圖書館、博物館等)、體育(如民辦體育館、俱樂部等)、民政(如民辦福利院、療養(yǎng)院等)等廣泛領(lǐng)域。(3)基金會。《基金會管理條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人?！卑凑栈鸹I措來源可以分為公募基金會和非公募基金會，按照地域范圍可以分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。

3.公用企業(yè)

國家工商管理局1993年頒布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第2條將公用企業(yè)限定為“涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者”。其具有一定程度的壟斷性、公益性、政府管制性、封閉性、從事行業(yè)的基礎(chǔ)性、提供產(chǎn)品或服務(wù)的連續(xù)性、消費(fèi)者的廣泛性等特征。*參見馮果、辛易龍：“公用企業(yè)社會責(zé)任論綱——基于法學(xué)的維度”，載《社會科學(xué)》2010年第2期。公用企業(yè)提供的民生服務(wù)一般具有資源的國家壟斷性，因此，法律、法規(guī)也會授權(quán)相關(guān)公用企業(yè)行使行政職能，如《中華人民共和國鐵路法》第3條第2款規(guī)定：“國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職權(quán)?！?/p>

4.基層群眾自治組織

我國《憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！薄吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》將居委會和村委會的性質(zhì)定位為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，其基本職能為辦理本區(qū)域的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民(居民)的意見、要求和提出建議等內(nèi)容。居委會和村委會接受基層政府的指導(dǎo)、支持和幫助，是基層社會治理的重要力量。相關(guān)法律、法規(guī)對其也有授權(quán)，如《中華人民共和國土地管理法》第10條將集體土地經(jīng)營管理權(quán)授予了村委會，“這就表明，管理公共事務(wù)，管理集體土地等是村民委員會通過法律或法規(guī)授權(quán)而獲得的行政職權(quán)。據(jù)此，可將居民委員會和村民委員會視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，也屬于行政主體的表現(xiàn)形式”。*王叢虎：《行政主體問題研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第86頁。

二、有關(guān)“行政職能”的限定

本專題論文把地方立法授權(quán)其他組織行使的行政職能限定為“行政管理職能”與“公共服務(wù)職能”兩個方面，特別是以后者為重點(diǎn)，原因包括如下幾個方面：

第一，其他組織的行政職能定位符合現(xiàn)代國家治理的基本要求與發(fā)展趨勢。具有管理公共事務(wù)的行政職能主體主要是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位，如《行政許可法》、《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。但現(xiàn)代國家治理突破了既往“管理”方式，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理方式的多樣化、治理關(guān)系的交互性、治理目的的服務(wù)性以及治理手段的回應(yīng)性等。治理涵蓋了管理的基本內(nèi)容，但又超越了管理體制的單向性、強(qiáng)制性內(nèi)容，即便是當(dāng)下行政機(jī)關(guān)以及其他組織的管理職能，其目的指向也是維護(hù)秩序與提供服務(wù)，因此，以公共服務(wù)職能為研究重點(diǎn)符合現(xiàn)代國家治理趨勢。事業(yè)單位主要是行使行政管理職能，而經(jīng)民政部門登記管理的社會組織(社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會)、公用企業(yè)、基層群眾自治性組織則主要行使公共服務(wù)職能。

第二，公共服務(wù)職能是行政職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的必然要求。有學(xué)者認(rèn)為“政府職能是指國家行政機(jī)關(guān)在國家和社會生活中按照一定規(guī)則和程序提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”。*石佑啟、楊治坤、黃新波：《論行政體制改革與政府法治》，北京大學(xué)出版社2009年版，第156頁。由此可見，管理只是政府履行職能的手段，服務(wù)才是職能的本質(zhì)與目的。政府職能轉(zhuǎn)變長期以來的行政體制改革重點(diǎn)，即科學(xué)厘清政府職能范圍，把能夠進(jìn)行社會自治的內(nèi)容還權(quán)于社會，政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。那么其他組織經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)所承擔(dān)的具有公共服務(wù)性質(zhì)的行政職能，當(dāng)然也就指向于公共服務(wù)領(lǐng)域。

第三，就其他組織性質(zhì)與地位以及法律、法規(guī)授權(quán)目的而言，授權(quán)承擔(dān)的行政職能更多的也是公共服務(wù)內(nèi)容。其他組織不是行政機(jī)關(guān)，并且只有在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下才能行使一定的行政職權(quán)，并且有嚴(yán)格限制。并且法律、法規(guī)授權(quán)其他組織的主要目的在于其能更好地提供公共服務(wù)，而并非形成比行政機(jī)關(guān)更為嚴(yán)格的技術(shù)性管控，因此，公共服務(wù)職能更能體現(xiàn)這種法律、法規(guī)授權(quán)的本質(zhì)要求。

《政治法學(xué)研究》

*白利寅，法學(xué)博士，山東省社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員。