范繼增

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拉美國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國(guó)家政治轉(zhuǎn)型中的作用
——以危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)為例

范繼增*

自古以來(lái)監(jiān)察專員制度就存在于每一個(gè)文明政體之中。無(wú)論在古希臘、古羅馬還是古代中國(guó)時(shí)期，執(zhí)政者普遍地在政治制度中設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)用于監(jiān)督地方或者中央官員腐敗或者濫用公權(quán)力的行為。*Enika Hajdari，Ombudsman - Historical Review，European Scientific Journal(2014)，Vol.1，p.516.現(xiàn)代監(jiān)察專員起源于瑞典。1719年瑞典最高監(jiān)察專員獲得了大法官頭銜(Justitiekanslern)。1776年授予此頭銜大法官成為議會(huì)監(jiān)察專員，具有監(jiān)督官僚機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)運(yùn)行的權(quán)力。1809年的瑞典憲法確認(rèn)了該制度的憲法性地位并且賦予了監(jiān)察專員代表皇帝的權(quán)力。瑞典模式的監(jiān)察專員制度在此后被其他的北歐國(guó)家、西歐國(guó)家、英國(guó)和英聯(lián)邦國(guó)家所借鑒，*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，New York:Springer，2004，pp.2-4.被稱為斯堪的納維亞監(jiān)察專員模式或者傳統(tǒng)型監(jiān)察專員模式。議會(huì)選出的監(jiān)察專員可以獨(dú)立地行使權(quán)力，通過(guò)公民個(gè)人申訴或者依自身的職權(quán)的方式不偏不倚地調(diào)查國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為，并且提出建議、矯正其發(fā)現(xiàn)的違法或者不公平的行為以及發(fā)布年度報(bào)告或者特殊性調(diào)查報(bào)告。傳統(tǒng)型監(jiān)察專員經(jīng)常通過(guò)較為柔性的勸說(shuō)或者同其它國(guó)家機(jī)構(gòu)溝通的方式促使國(guó)家或者公共權(quán)力機(jī)構(gòu)改進(jìn)不良行政，但是無(wú)法采用強(qiáng)制性或者裁判性的途徑糾正相應(yīng)機(jī)構(gòu)的不良行為。*Marc Hertogh，The Policy Impact of Ombudsman and Administrative Court:A Heuristic Model，in Linda C.Reif(ed)，International Ombudsman Yearbook，1998，p.64.

從20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，第三波民主化浪潮在全世界各地發(fā)酵，設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)成為新興的民主政權(quán)在國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中保障基本權(quán)利和抵制不良行政的普遍選擇。以葡萄牙和西班牙為代表的新興民主國(guó)家并沒(méi)有簡(jiǎn)單移植北歐模式的監(jiān)察專員機(jī)制，而是賦予其更為積極的保障公民憲法權(quán)利的職權(quán)，并且通過(guò)立憲方式對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)給予憲法層面的保障。*Margarita R.Buades，The Internationalization of Human Rights；Constitution and Ombudsman in Spain，in National Ombudsman of Netherland(ed)，Ombudsman and Human Rights:Proceedings of a Symposium，1995，p.42.例如，1975年的葡萄牙新政府成立了“公正維護(hù)者”(Provedordejustica)，該機(jī)構(gòu)于1976年成為憲法性機(jī)構(gòu)；西班牙1978年憲法將“護(hù)民官”(DefensordePueblo)納入到憲法體系之中，并通過(guò)立法的方式規(guī)定其職權(quán)的方位和運(yùn)行方式。與傳統(tǒng)的北歐模式的監(jiān)察專員制度相比，西班牙的人民衛(wèi)士不僅可以通過(guò)調(diào)查、建議和報(bào)告的方式監(jiān)督政府的行政行為，同時(shí)西班牙或者葡萄牙人權(quán)監(jiān)察專員可以通過(guò)接受個(gè)人或者團(tuán)體申訴的方式調(diào)查對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)侵犯人權(quán)的指控，并且具有協(xié)助憲法法院審理案件的權(quán)力。*Gabriele Kucsko-Stadlmayer，European Ombudsman-Institution:A Comparative Legal Analysis Regarding the Multifacet Realization of an Idea，New York:Springer，2008，pp.147-149.

除巴西是葡萄牙的前殖民地，拉美諸國(guó)文化與歷史與其前宗主國(guó)西班牙有著相似的特點(diǎn)。個(gè)人獨(dú)裁、軍事獨(dú)裁或者內(nèi)戰(zhàn)普遍成為拉美國(guó)家生態(tài)的主旋律。伴隨著國(guó)際社會(huì)的干預(yù)和國(guó)內(nèi)各政治勢(shì)力的妥協(xié)，拉美各國(guó)逐漸從威權(quán)政府向民主政府轉(zhuǎn)型。但是，各國(guó)在長(zhǎng)期的威權(quán)統(tǒng)治下缺乏人權(quán)意識(shí)和承擔(dān)保障人權(quán)和維護(hù)民主制度的國(guó)家機(jī)構(gòu)。因此，政治與司法腐敗、政治暗殺、黨派斗爭(zhēng)以及政府缺乏公信力成為拉美各國(guó)民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中普遍存在的難題。在國(guó)際社會(huì)的壓力下，建立人權(quán)保障機(jī)構(gòu)成為各派勢(shì)力或者軍事(個(gè)人)獨(dú)裁政府可接受的民主化起點(diǎn)。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies2004，Vol.36，p.423.因此絕大多數(shù)拉美國(guó)家紛紛效仿西班牙模式，在國(guó)家以及地方層級(jí)上建立人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu) ，*根據(jù)Reif博士的研究，拉丁美洲國(guó)家監(jiān)察專員主要分為兩類(lèi)：人權(quán)委員會(huì)模式和人權(quán)監(jiān)察專員模式。前者一般是在議會(huì)的框架下參與研究、人權(quán)教育、法律改革提議以及鼓勵(lì)政府簽訂更多的國(guó)際人權(quán)公約。例如，哥倫比亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜、墨西哥以及巴拉圭等 國(guó)家就是設(shè)立了人權(quán)委員會(huì)的制度。除了烏拉圭外，其它的拉美國(guó)家普遍設(shè)立了人權(quán)監(jiān)察專員制度。需要指出的是巴西只設(shè)置了地方性的人權(quán)監(jiān)察專員制度。Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，pp.188-191.保障公民的權(quán)利、維護(hù)法治和糾正公權(quán)力機(jī)關(guān)不良行政。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies2004，Vol.36，p.424.盡管新設(shè)立的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)在各國(guó)政治體制內(nèi)職權(quán)有限，*普遍依照各國(guó)的憲法與法律，人權(quán)監(jiān)察專員沒(méi)有作出強(qiáng)制性決定的權(quán)利或者司法性決定的權(quán)利。受到了統(tǒng)治者或者議會(huì)反對(duì)黨的制約，甚至一度成為政治斗爭(zhēng)的工具，*危地馬拉和秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在任期內(nèi)就通過(guò)對(duì)抗當(dāng)時(shí)的執(zhí)政者積累了不少的政治資本和名望。但是在該制度有力運(yùn)行的條件下，相比較于其它的國(guó)家機(jī)構(gòu)，民眾對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)保障人權(quán)的作用更有信心。

盡管拉美各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化有著獨(dú)特性，但是各國(guó)都經(jīng)歷著從威權(quán)體制向民主體制的轉(zhuǎn)型，因此各國(guó)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在履行職務(wù)的過(guò)程中也都面臨著相似的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。本文將從國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位、職權(quán)、與政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織之間的關(guān)系以及監(jiān)察專員個(gè)人能力等角度分析其在國(guó)家民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重要作用。為了比較全面呈現(xiàn)人權(quán)監(jiān)察專員在拉美不同政治背景下的情況，筆者選取了危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯這三個(gè)國(guó)家作比較性的分析。在拉美國(guó)家中，除了阿根廷和玻利維亞等國(guó)是在民主社會(huì)成功轉(zhuǎn)型后建立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)以外，上述三國(guó)建立人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的背景幾乎包括所有其它拉美國(guó)家在政治轉(zhuǎn)型過(guò)程中。危地馬拉是拉丁美洲第一個(gè)建立仿照西班牙模式人權(quán)監(jiān)察專員的國(guó)家。薩爾瓦多的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是內(nèi)戰(zhàn)雙方和談的產(chǎn)物，用于保障人權(quán)和監(jiān)督政府合理行政。秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察專員成立于后威權(quán)主義時(shí)代，具有軍方背景的前總統(tǒng)藤森希望通過(guò)建立人權(quán)機(jī)構(gòu)的方式有限地保障人權(quán)，提升政府的國(guó)際形象。對(duì)上述拉美三國(guó)的考察和研究不僅可以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)拉美國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)研究的空白，同時(shí)也對(duì)其他正處于民主轉(zhuǎn)型或者和平建設(shè)的國(guó)家保障人權(quán)具有啟發(fā)性的作用。誠(chéng)然，拉美國(guó)家與中國(guó)的政治環(huán)境有著根本地不同，但是兩者都面對(duì)著改革、完善法治和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)型等共同的任務(wù)。因此，從職權(quán)、運(yùn)行模式以及人權(quán)檢察官(護(hù)民官)工作態(tài)度等方面的詳細(xì)研究對(duì)我國(guó)學(xué)者在思考信訪制度改革和建立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)等議題上具有啟發(fā)性的意義。

一、危地馬拉人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)制在國(guó)家轉(zhuǎn)型中的作用

1985年危地馬拉憲法仿照西班牙模式設(shè)置了國(guó)家人權(quán)檢察官機(jī)構(gòu)(ProcuradordeLosDerechosHumanos)，該機(jī)構(gòu)于1987年正式成立。從1960年開(kāi)始，危地馬拉就陷入到了持續(xù)的內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)。即使1985年憲法頒布后，危地馬拉軍方仍然是真正的幕后掌權(quán)人。*Susanne Jonas，The Battle for Guatemala:Rebels，Death Squad，and U.S Power，Westview Press，1991，pp.154-159.但是掌權(quán)者清楚地知道由于危地馬拉的內(nèi)戰(zhàn)造成了45，000人失蹤以及150，000人失去性命，因此必須通過(guò)建立人權(quán)機(jī)構(gòu)的方式重建國(guó)內(nèi)和平秩序。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.14.

危地馬拉人權(quán)檢察官是由議會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的，可以獨(dú)立行使職權(quán)的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。初期的立法對(duì)人權(quán)監(jiān)察官的就任設(shè)置了較高的門(mén)檻，規(guī)定由總統(tǒng)提名的人權(quán)檢察官候選人必須要獲得議會(huì)全體議員的2/3的支持方能就任。危地馬拉憲法為人權(quán)檢察官制度提供了憲法保障，防止了立法或者行政機(jī)構(gòu)通過(guò)修憲以外的方式改變?nèi)藱?quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)或者地位。拉美國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)普遍具有功能性和宣傳性職能。從功能性的角度分析，危地馬拉憲法第274條規(guī)定了人權(quán)檢察官具有監(jiān)督行政和維護(hù)本國(guó)公民在憲法和國(guó)際人權(quán)公約內(nèi)享有的權(quán)利和自由。依據(jù)憲法第275條，人權(quán)檢察官被賦予了廣泛的職權(quán)：促進(jìn)政府在涉及人權(quán)領(lǐng)域的良好行政、調(diào)查和批評(píng)侵犯?jìng)€(gè)人利益的行政行為以及依照公民個(gè)人申述對(duì)涉及人權(quán)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。人權(quán)檢察官有權(quán)管轄公共和私人機(jī)構(gòu)中一切人權(quán)侵犯的事件。*Ramiro de Leon Carpio，The Ombudsman in Guatemala，in Symposium:The Experience of Ombudman Today - Proceedings，1992，Mexico city:National Commission for Human Rights，pp.116-117.除廣泛的調(diào)查權(quán)之外，人權(quán)檢察官可以向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)提出解決意見(jiàn)，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)違反人權(quán)行為作公開(kāi)的譴責(zé)，將違反人權(quán)的政府行為直接提交行政或者司法機(jī)構(gòu)以及向民選議會(huì)作年度報(bào)告。人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)依據(jù)憲法和法律還負(fù)責(zé)向警察機(jī)構(gòu)、行政單位和學(xué)校的普及憲法權(quán)利和國(guó)際人權(quán)法知識(shí)以及游說(shuō)議會(huì)批準(zhǔn)或加入某項(xiàng)國(guó)際人權(quán)公約的職責(zé)。因此，危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)察職權(quán)之外，承擔(dān)著人權(quán)教育與公職人員人權(quán)培訓(xùn)的職責(zé)。

危地馬拉國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅對(duì)所有的中央22個(gè)行政部門(mén)的行政行為和人權(quán)侵犯進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后在地方設(shè)置了26個(gè)專職辦公室監(jiān)督地方政府的行政行為以及協(xié)助首都地區(qū)以外的民眾提供保障服務(wù)。*Lena Bloomquist，Maria Luisa Bartolomei & Fredrick Uggla，Evaluation of Swedish Support to the Ombudsman Institution in Latin American:November 2001-June 2002，Swedish Institute for Public Administration，2002，p.10.在內(nèi)戰(zhàn)期間，為了最大程度上保障交戰(zhàn)地區(qū)居民的基本權(quán)利，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在交戰(zhàn)地區(qū)設(shè)立了五個(gè)“移動(dòng)型監(jiān)察專員辦公室”主要關(guān)注婦女、戰(zhàn)俘以及殘疾人的權(quán)利。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.14.在和平建設(shè)時(shí)期地方性人權(quán)監(jiān)察專員承擔(dān)了很多法定職責(zé)以外的工作。在缺少或者沒(méi)有國(guó)家援助的情況下，由于民眾通常是求助無(wú)門(mén)，地方性機(jī)構(gòu)的工作人員往往變成了不計(jì)報(bào)酬的義工。*Lena Bloomquist，Maria Luisa Bartolomei & Fredrick Uggla，Evaluation of Swedish Support to the Ombudsman Institution in Latin American:November 2001-June 2002，Swedish Institute for Public Administration，2002，p.12.

除了憲法職權(quán)和機(jī)構(gòu)的設(shè)置之外，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)危地馬拉政治轉(zhuǎn)型的作用與國(guó)內(nèi)的政治環(huán)境、檢察官個(gè)人的性格以及獲得國(guó)際援助都密切相關(guān)。第一任人權(quán)檢察官de la Riva 是一位學(xué)者型的官員。但是在軍隊(duì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的壓制下，國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)揮積極的作用。由于de la Riva 在1989年病逝，de Leon Carpio 成為了新的繼任者，個(gè)人性格和與各派系之間的關(guān)系幫助其開(kāi)創(chuàng)了危地馬拉人權(quán)監(jiān)察專員黃金年代。*Stephen C.Ropp & Kathryn Sikkink，International Norms and Domestic Politics in Chile and Guatemala，in Thomas Risse，Stephen C.Ropp & Kathryn Sikkink(eds)，The Power of Human Rights:International Norms and Domestic Change，Cambridge University Press，1999，p.191.在軍隊(duì)勢(shì)力依舊強(qiáng)大的年代，de Leon Carpio依靠民眾和國(guó)內(nèi)外人權(quán)組織力量在保障生命權(quán)、消除酷刑以及個(gè)人安全的事項(xiàng)上利用憲法職權(quán)和社會(huì)媒體的力量與軍隊(duì)勢(shì)力相對(duì)抗。不妥協(xié)的精神贏得了社會(huì)民眾和國(guó)內(nèi)外人權(quán)機(jī)構(gòu)的尊重和支持，也為de Leon Carpio 積累了政治資本，為人權(quán)監(jiān)察專員危地馬拉民主轉(zhuǎn)型發(fā)揮更大的政治與法律作用提供了社會(huì)空間。

1993年危地馬拉民主轉(zhuǎn)型危機(jī)的和平解決和1996年國(guó)內(nèi)和平協(xié)議的簽署都有著危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)作用和de Leon Carpio個(gè)人努力的成果。1993年5月時(shí)任危地馬拉總統(tǒng)Jorge Serrano決定發(fā)動(dòng)政變，解散國(guó)會(huì)和最高法院，終止民權(quán)保障程序，希望恢復(fù)依靠行政機(jī)構(gòu)為主體的獨(dú)裁統(tǒng)治。盡管軍方支持總統(tǒng)的決定，但是迫于民間反對(duì)和國(guó)際社會(huì)的譴責(zé)，政變只維持10天就宣告失敗。在政變期間，de Leon Carpio及其領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)公開(kāi)批評(píng)總統(tǒng)的勇氣獲得了民眾的支持，國(guó)會(huì)隨即決定由de Leon Carpio 擔(dān)任總統(tǒng)，完成流亡總統(tǒng)Serrano余下的任期。此后，由于de Leon Carpio 的人權(quán)檢察官的經(jīng)歷為期積累了充足的政治信譽(yù)與資本，反政府軍事力量危地馬拉全國(guó)革命陣線也對(duì)其保障民主與人權(quán)的作用贊賞有加。這使得de Leon Carpio 成為軍方與反政府武裝力量之間的調(diào)停人，為1996年最終達(dá)成和平協(xié)議創(chuàng)造了條件。*Rachel Siede，Guatemala After Peace Accord，Institute of Latin American Studies，1998，p.76.沖突雙方在?；饏f(xié)議中共同承諾在和平時(shí)期將通過(guò)強(qiáng)化已有的人權(quán)機(jī)構(gòu)的方式恢復(fù)國(guó)內(nèi)和平建設(shè)和人權(quán)保障。

盡管被強(qiáng)迫失蹤和遭受酷刑的人數(shù)在和平協(xié)議簽署后有所減少，但是法外處決、濫用警察權(quán)力、糟糕的監(jiān)獄環(huán)境以及針對(duì)婦女、原住民以及殘疾人歧視政策依然嚴(yán)重。*20世紀(jì)90年代，危地馬拉人權(quán)檢察官主要致力于保障個(gè)人的核心權(quán)利。2000年危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)收到有關(guān)人權(quán)的投訴中，一半以上都是涉及公民自由權(quán)利的保障。社會(huì)清洗和濫用私刑的案件逐步上升。*依據(jù)一份調(diào)查報(bào)告僅在2001年上半年，就查出了14例法外處決，330例雇兇殺人，132例謀殺，8例私刑以及49例企圖適用私刑。這些案件多數(shù)都發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)。同時(shí)，處理涉及教育、衛(wèi)生和工作領(lǐng)域的投訴以及監(jiān)督中央和地方選舉和開(kāi)票的過(guò)程也成為人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在后和平協(xié)議時(shí)期新的工作重點(diǎn)。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.195.雖然人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)管轄權(quán)和作用不斷地?cái)U(kuò)大，但是其本質(zhì)只是輔助性的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)，不具有國(guó)家司法和行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。因此，危地馬拉在民主轉(zhuǎn)型時(shí)期人權(quán)保障更多的是取決于司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)在多大程度上解決自身惰性與腐敗，并且消除與武裝勢(shì)力的沖突。

在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，危地馬拉監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身的權(quán)威也受到了挑戰(zhàn)。除了各派政治勢(shì)力暗中通過(guò)暴力或者其它的政治方式威脅危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.437.時(shí)任人權(quán)監(jiān)察官Arango指出危地馬拉監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員警察受到當(dāng)?shù)鼐斓耐{和毆打，甚至被警察成為“我們主要的敵人”。地方的行政首腦也承認(rèn)警察威脅人權(quán)監(jiān)察人員的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。和其它的社會(huì)人權(quán)活動(dòng)人士之外，資源匱乏、受?chē)?guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力制約以及人權(quán)檢察官本人作風(fēng)獨(dú)斷專行都對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的發(fā)展起到了阻礙作用。自1987年人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，財(cái)政問(wèn)題就成為困擾監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行職權(quán)主要問(wèn)題。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.196.在一次采訪中，危地馬拉人權(quán)檢察官Julio Arango 直言不諱地說(shuō)，“他們(國(guó)會(huì))想用財(cái)政手段卡住我們的脖子”。2001年，危地馬拉的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)一共雇用了350名人員，并在全國(guó)26個(gè)地方設(shè)置了人權(quán)監(jiān)察專員辦公室。但是國(guó)會(huì)對(duì)監(jiān)察專員只為人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供了400萬(wàn)美元的財(cái)政預(yù)算，只能維持基本的辦公開(kāi)銷(xiāo)。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.13.此后，預(yù)算總額未能隨著監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)和組織的擴(kuò)大而增加。在這種情況下，國(guó)際援助成為人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。依據(jù)2002年一份數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在2001年獲得的外援占全部預(yù)算的15%。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.436.

作為全國(guó)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)首要領(lǐng)導(dǎo)，人權(quán)檢察官的態(tài)度以及與國(guó)內(nèi)外人權(quán)組織聯(lián)系以及政府機(jī)構(gòu)合作的程度直接影響國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)型國(guó)家中起到的作用。de Leon Carpio 不屈服軍隊(duì)和總統(tǒng)的作風(fēng)不僅為其廣泛贏得了政治信譽(yù)，同時(shí)也促成了和平協(xié)議的簽署。相反，Arango就任人權(quán)監(jiān)察官后的表現(xiàn)則令人失望，無(wú)法與前任相提并論。國(guó)際社會(huì)和國(guó)際人權(quán)非政府組織普遍認(rèn)為Arango專橫的態(tài)度和不善待人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)雇員的作風(fēng)令國(guó)內(nèi)的人權(quán)活動(dòng)者普遍感到失望。Arango在上任不久以后就將具有法律背景的人員通通換掉，取而代之的是具有工程師、社會(huì)學(xué)家以及教師等社會(huì)身份的個(gè)人。盡管Arango一再為自己的辯解，聲稱律師已將人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)變成了法庭，與國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的憲法任務(wù)相沖突。批評(píng)人士則指責(zé)Arango的行為顯然是任人唯親，將自己的親屬、朋友或者同黨同志安插到重要的職位中。針對(duì)Arango 另一個(gè)批評(píng)是不積極與國(guó)內(nèi)外的人權(quán)機(jī)構(gòu)建立友好的關(guān)系，總有夜郎自大的心態(tài)。早在Arango的前任la Guardia 擔(dān)任人權(quán)監(jiān)察官時(shí)期，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)將聯(lián)合國(guó)核查小組(UnitedNationsVerificationMission)和de Leon Carpio 擔(dān)任總統(tǒng)期間建立的總統(tǒng)人權(quán)委員會(huì)(PresidentialCommissionforHumanRights)視為與自身權(quán)威的競(jìng)爭(zhēng)者。盡管聯(lián)合國(guó)核查小組與人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立了合作委員會(huì)，幫助其進(jìn)行人權(quán)教育與培訓(xùn)，但是la Guardia本人一直與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)保持距離，拒絕參加任何由合作委員會(huì)舉辦的會(huì)議甚至謝絕一切與聯(lián)合國(guó)人員的會(huì)談。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.15.Arango 上任后與聯(lián)合國(guó)核查小組的關(guān)系進(jìn)一步惡化，甚至將受到聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)的職員統(tǒng)統(tǒng)解雇。然而，Arango將外界對(duì)其批評(píng)歸結(jié)于“充滿嫉妒的敵對(duì)心態(tài)”以及“政治迫害”。在2000年的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)行的《護(hù)民官》雜志中，Arango將自己描述成“正義的化身和法治的骨干”，并將社會(huì)其它的人權(quán)機(jī)構(gòu)描述成“彌補(bǔ)政治和政府缺陷的偽君子”，“什么作用都發(fā)揮不了的社會(huì)組織”。*El Difensor，La ética está tallada en la conciencia del hombre，2000，No.95，pp.1-2.同時(shí)，Arango對(duì)中美洲人權(quán)保障委員會(huì)，聯(lián)合國(guó)核查小組以及總統(tǒng)人權(quán)委員會(huì)統(tǒng)統(tǒng)地諷刺了一遍，并且自信地說(shuō)“只有我才是有良心的法官。我是所有政府機(jī)構(gòu)中最具有良知的”。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.17.

Arango的言行顯然不利于團(tuán)結(jié)國(guó)內(nèi)外的人權(quán)機(jī)構(gòu)推動(dòng)。民間的人權(quán)團(tuán)體認(rèn)為Arango的言行是在不斷消費(fèi)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在政治轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累起的政治信譽(yù)。中美洲人權(quán)保障委員會(huì)2002年的年度報(bào)告也罕見(jiàn)地對(duì)Arango領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)作出了批評(píng)：任人唯親，與國(guó)內(nèi)人權(quán)組織矛盾重重，工作成績(jī)乏善可陳。一個(gè)由學(xué)者團(tuán)體撰寫(xiě)的調(diào)查報(bào)告中指出公權(quán)力機(jī)構(gòu)很少采納人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建議；司法機(jī)構(gòu)，尤其是法院、檢察官和警察是采納人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建議最少的部門(mén)。該報(bào)告的學(xué)者們認(rèn)為危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威在Arango領(lǐng)導(dǎo)下正在不斷地削弱。*Lena Bloomquist，Maria Luisa Bartolomei & Fredrik Uggla，Evaluation of Swedish Support to the Ombudsman Institution in Latin American:November 2001-June 2002，Swedish Institute for Public Administration，2002，p.16.

盡管民眾以及國(guó)內(nèi)外人權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)危地馬拉人權(quán)檢察官的態(tài)度不甚滿意，國(guó)內(nèi)民眾卻依然對(duì)該機(jī)構(gòu)保障人權(quán)的作用抱有信心和期望。在Arango任期內(nèi)，民眾向該機(jī)構(gòu)尋求幫助的數(shù)量與歷史其它同期幾乎持平。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.438.依據(jù)2001年蓋勒普在Arango任期內(nèi)的民意調(diào)查結(jié)果，民眾對(duì)危地馬拉人權(quán)檢察官的信心指數(shù)明顯要高于其它國(guó)家機(jī)構(gòu)。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala， Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.20.調(diào)查的結(jié)果反映了拉美國(guó)家在轉(zhuǎn)型過(guò)程中普遍政治生態(tài)和民眾心理。國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)常年腐敗以及政權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)器的暴力迷信導(dǎo)致了政府公信力的喪失。盡管人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在設(shè)立初期職權(quán)和成效有限，但是人權(quán)檢察官積極的態(tài)度，與軍隊(duì)和政府不妥協(xié)的精神以及其獨(dú)有的密切聯(lián)系群眾和社會(huì)組織的特征獲得了民眾的認(rèn)可，也為個(gè)人和團(tuán)體在轉(zhuǎn)型社會(huì)中解決自身的人權(quán)問(wèn)題提供了相對(duì)可靠的法律渠道。

二、薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)在國(guó)家轉(zhuǎn)型中的作用

與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立的背景不同，薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)完全是政府和反政府武裝和平協(xié)議產(chǎn)物。1991年墨西哥協(xié)議規(guī)定戰(zhàn)后薩爾瓦多議會(huì)應(yīng)選舉專門(mén)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的檢察官負(fù)責(zé)“促進(jìn)和保障人權(quán)”。1992年查普特佩克和平協(xié)定再次提及了建立國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并且規(guī)定在新的憲法實(shí)施后90日內(nèi)由議會(huì)選舉人權(quán)檢察官。1992年2月薩爾瓦多議會(huì)首先通過(guò)了關(guān)于設(shè)立人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的立法，并且以修憲的方式將人權(quán)檢察官制度(ProcuradorparaladefensadelosDerechosHumanos)列為憲法保障秩序。

盡管薩爾瓦多人權(quán)檢察官是由議會(huì)直接選舉產(chǎn)生并且由憲法保障其獨(dú)立地行使職權(quán)，但是憲法第191條規(guī)定人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置于公共部(public ministry)之下，隸屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的一部分。與其他大部分拉美國(guó)家相似的是薩爾瓦多也移植了西班牙模式的監(jiān)察專員制度，兼具保障基本權(quán)利和監(jiān)督行政行為的雙重功能。憲法第194條授予了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣泛職權(quán)和管轄權(quán)，該條第7款明確規(guī)定了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)依職權(quán)或者依個(gè)人申請(qǐng)的方式啟動(dòng)調(diào)查程序、得出調(diào)查結(jié)論、向公權(quán)力機(jī)構(gòu)提出建議、當(dāng)公權(quán)力機(jī)構(gòu)不遵守建議時(shí)可以對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行公開(kāi)批評(píng)、加強(qiáng)與司法和行政機(jī)關(guān)合作的方式保障人權(quán)、對(duì)拘留所和監(jiān)獄進(jìn)行視察、對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)人權(quán)項(xiàng)目提出改革意見(jiàn)、對(duì)議會(huì)人權(quán)立法的草案提出建議、游說(shuō)議會(huì)批準(zhǔn)或者簽署國(guó)家人權(quán)條約、提出如何制止人權(quán)侵犯的建議、發(fā)布人權(quán)報(bào)告以及發(fā)展人權(quán)教育項(xiàng)目。

然而，薩爾瓦多司法機(jī)構(gòu)的腐敗和不健全，行政機(jī)構(gòu)的敵視以及議會(huì)對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的限制不僅對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作產(chǎn)生了消極的影響，甚至也威脅到人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身的存在。薩爾瓦多司法機(jī)構(gòu)在內(nèi)戰(zhàn)期間遭受了完全的破壞，*Rachel Sieder & Patrick Castello，Judicial Reform in Central American:Prospects of Rule of Law，in Rachel Sieder(ed)，F(xiàn)ragile Transition，St.Martin’s Press，1996，p.182.戰(zhàn)后薩爾瓦多真相委員會(huì)在其調(diào)查報(bào)告中直接指出“薩爾瓦多司法機(jī)構(gòu)沒(méi)有能力調(diào)查犯罪和實(shí)施法律”。*Truth Commission for El Salvador，F(xiàn)rom Madness to Hope:The 12 Years War in El Salvador，1993，p.227.盡管戰(zhàn)后薩爾瓦多政府迅速地重建了司法機(jī)構(gòu)，并且相應(yīng)地設(shè)置了保障法官獨(dú)立以及法官評(píng)價(jià)機(jī)制，甚至引入了美國(guó)式最高法院大法官提名制度，然而最終還是無(wú)法改變最高法院法官成為薩爾瓦多政黨政治的玩偶。無(wú)論是總統(tǒng)還是議會(huì)都只關(guān)注大法官候選人的政治傾向，所以真正有能力且有獨(dú)立意識(shí)的法官往往被總統(tǒng)或者議會(huì)排除在外。在薩爾瓦多司法體制框架下，最高法院的權(quán)力并不局限于解釋法律，同時(shí)掌管著全國(guó)司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部紀(jì)律的制定以及各地方法官升遷的權(quán)力。*Margaret Popkin，Peace without Justice:Obstacle to the Building of Rule of Law in El Salvador，University Park:Penn University Press，2002，p.4從UCA在1996年在薩爾瓦多進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查結(jié)果顯示，只有不到12%的受訪民眾認(rèn)為法官是“誠(chéng)實(shí)”的，高達(dá)47%的民眾則認(rèn)為法官是“腐敗”的；同時(shí)只有35%受訪民眾認(rèn)為法官可以獨(dú)立的行使職權(quán)；有75%的受訪民眾認(rèn)為許多法官在判案中會(huì)受到政治影響。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，pp.7-8.

政府和議會(huì)對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的行為設(shè)置重重關(guān)卡。盡管總統(tǒng)和議會(huì)無(wú)法通過(guò)合憲的方式撤銷(xiāo)該憲法機(jī)構(gòu)，但是以黨派斗爭(zhēng)為導(dǎo)向的議會(huì)仍然可以通過(guò)預(yù)算和選舉等方式限制人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)揮預(yù)想的功能。相比于司法系統(tǒng)每年一千萬(wàn)美元的財(cái)政預(yù)算，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)每年只有不到四百萬(wàn)美元的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。除去支付工作人員低額的薪水外，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)甚至都無(wú)法購(gòu)買(mǎi)必要的辦公用品。顯然，獲得足夠的國(guó)際援助是維持人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和保證機(jī)構(gòu)活力的關(guān)鍵。根據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，國(guó)際資助占薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)2001年總預(yù)算的10%。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.436.除了嚴(yán)格限制人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)獲得足夠的預(yù)算外，議會(huì)多數(shù)黨對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)指責(zé)遠(yuǎn)多于褒揚(yáng)。甚至全國(guó)議會(huì)主席Araujo將人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)積極監(jiān)督政府和保障人權(quán)的行為描述成為了“抹黑執(zhí)政黨”，“服務(wù)于他們的政黨目標(biāo)”或者“為了實(shí)現(xiàn)人權(quán)檢察官自己的總統(tǒng)夢(mèng)”。Araujo甚至在2001年接見(jiàn)哥斯達(dá)黎加代表團(tuán)時(shí)表示薩爾瓦多根本就不需要人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。為了避免強(qiáng)勢(shì)的人權(quán)檢察官對(duì)執(zhí)政黨的抨擊，議會(huì)多數(shù)黨通過(guò)修改立法的方式限制人權(quán)檢察官連選連任。同時(shí)與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨的情況相同，具有暴力特征的某些行政部門(mén)(例如警察或者監(jiān)獄部門(mén))以及行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的干涉是恨之入骨。監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員經(jīng)常會(huì)受到死亡威脅。盡管還不確定這些威脅信來(lái)自何方，但值得注意的是這些信件比較集中的出現(xiàn)在“政府官員集中地批評(píng)人權(quán)檢察官權(quán)威的時(shí)候”。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.9.

司法機(jī)關(guān)的腐敗，議會(huì)多數(shù)黨和行政機(jī)關(guān)在政治和法律領(lǐng)域的打壓不斷縮小著人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)活動(dòng)空間，同時(shí)也抑制了監(jiān)察機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)型中的作用。因此與危地馬拉相似，人權(quán)監(jiān)察官個(gè)人性格和決心以及與相應(yīng)的國(guó)內(nèi)外人權(quán)組織的支持對(duì)薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的發(fā)展有著重要的影響。由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)掌握的物力和人力資源有限以及受到政府的限制，在初期民眾對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)普遍地不信任或者不了解。在首位人權(quán)檢察官Fonseca的任期內(nèi)，更多的民眾選擇了向聯(lián)合國(guó)駐薩爾瓦多觀察小組請(qǐng)求人權(quán)援助。*Ian Johnston，Rights and Reconcilation:UN Strategy in El Salvador，Boulder:Lynne Rienner Publishers，1995，p.66.后期，薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)改善與聯(lián)合國(guó)觀察組的關(guān)系，彼此間加強(qiáng)了合作。為了強(qiáng)化人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的能力，聯(lián)合國(guó)觀察組為其提供技術(shù)和咨詢性的支持，并且將主要的工作完全交由人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)辦理，必要時(shí)協(xié)助其開(kāi)展對(duì)人權(quán)侵犯指控的調(diào)查以及對(duì)學(xué)校和國(guó)家機(jī)關(guān)的人權(quán)教育與培訓(xùn)。*David Holiday & William Stanley，Under the Best of Circumstance：ONUSAL and Challenge of Verfication and Institution Building in El Salvador，in Tomme S.Montgomery(ed.)，Peacemaking and Democratization in the Western Hemisphere，North-South Center Press，2000，p.56.盡管聯(lián)合國(guó)觀察組在人權(quán)領(lǐng)域兼具協(xié)助機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)督人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作的雙重任務(wù)，但是為了維護(hù)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的脆弱的權(quán)威性，觀察組將工作重點(diǎn)放在完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建設(shè)，因此只有在私下場(chǎng)合才發(fā)表對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)批評(píng)的意見(jiàn)。*Reed Brody，The United Nations and Human Rights in El Salvador’s Negotiated Revolution，Harvard Human Rights Journal，1995，Vol.8，p.152.

1995年隨著聯(lián)合國(guó)觀察小組在薩爾瓦多的工作結(jié)束，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立地承擔(dān)起了調(diào)查的任務(wù)。同年，議會(huì)選舉了負(fù)責(zé)勞工法的女律師de Avilés 就任人權(quán)檢察官。de Avilés上任之初就積極利用憲法賦予的調(diào)查權(quán)回應(yīng)公民的訴求并介入政府機(jī)構(gòu)侵犯人權(quán)的行為以及積極地調(diào)解政府和社會(huì)團(tuán)體之間的矛盾。de Avilés 重視與國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)與國(guó)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)的合作。例如，在資金匱乏的條件下，人權(quán)檢察官仍然將重要的人權(quán)案件郵寄到美洲間人權(quán)法院進(jìn)行審理；積極參與調(diào)解具有潛在危險(xiǎn)性的社會(huì)沖突的案件；加強(qiáng)同法院以及刑事檢察總長(zhǎng)的合作，通過(guò)司法方式打擊侵犯人權(quán)的犯罪。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.8de Avilés 努力使得人們逐漸對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的能力抱有了信心。在其任期內(nèi)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)平均每月可以接收到1000封針對(duì)人權(quán)侵犯和不良行政的投訴信；平均每月可以處理100個(gè)投訴案件。UCA于1996年做的民意調(diào)查顯示民眾對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的信心指數(shù)是1.717，遠(yuǎn)高于法院(1.156)，立法機(jī)構(gòu)(0.917)以及中央政府(0.947)，甚至也高于廣播機(jī)構(gòu)(1.509)和電視傳媒(1.704)。即使只有40%民眾了解或者稍微了解該機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式，仍然有超過(guò)2/3的民眾對(duì)該機(jī)構(gòu)有好感。有29%的受訪民眾認(rèn)為該機(jī)構(gòu)能夠在保障人權(quán)中發(fā)揮重要的作用；超過(guò)一半的受訪民眾認(rèn)可人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)提出的解決方案。在1998年UCA民意調(diào)查中，2/3的受訪民眾對(duì)de Avilés 本人頗有有好感。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.8即使在政府對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)采取了一系列限制政策后，蓋勒普的民意調(diào)查顯示民眾對(duì)其信心指數(shù)(1.67)仍然略高于其他的政府機(jī)構(gòu)。

由于中央政府和議會(huì)多數(shù)黨對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和de Avilés本人工作成績(jī)忌憚，所以議會(huì)多數(shù)黨通過(guò)修改法律的方式禁止de Avilés連任人權(quán)檢察官。為了削弱人權(quán)檢察官的影響力和社會(huì)聲譽(yù)，議會(huì)將腐敗丑聞纏身的Polanco推向了人權(quán)檢察官的位置。更為諷刺的是Polanco本人就因腐敗問(wèn)題成為當(dāng)時(shí)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查的對(duì)象。Polanco在上任伊始就開(kāi)始清理有過(guò)人權(quán)工作經(jīng)驗(yàn)的人員，用其在基督教民主黨的同志取而代之。終止了同主要的外援機(jī)構(gòu)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)基金署的合作，并且免去了調(diào)查部門(mén)主管的職務(wù)。工作成績(jī)也就迅速地下滑，從de Avilés 時(shí)代的平均每月解決100個(gè)案件變成了平均每月解決36個(gè)案件。2000年2月Polanco由于陷入濫用瑞典捐助的基金而引咎辭職。法律界精英和知識(shí)分子對(duì)于Polanco抱有普遍的否定態(tài)度，認(rèn)為Polanco身上體現(xiàn)出的完全是舊的威權(quán)時(shí)代的官僚作風(fēng)，對(duì)薩爾瓦多的民主化進(jìn)程漠不關(guān)心；甚至有法官擔(dān)心Polanco的行為將會(huì)導(dǎo)致人民對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)失去了信任，從而使得薩爾瓦多民眾將對(duì)所有國(guó)家機(jī)構(gòu)失去信心。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，pp.9-10.Valladares在議會(huì)的幫助下接替Polanco 的職位。Valladares在任期內(nèi)成為了不折不扣的政府利益維護(hù)者，通過(guò)各種途徑降低政府在人權(quán)方面受到的沖擊，對(duì)工作人員的利益則是毫不關(guān)心。在沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何系統(tǒng)性的權(quán)衡下，就將員工的合同僅簡(jiǎn)單地延長(zhǎng)幾個(gè)月。甚至該機(jī)構(gòu)的工作人員試圖通過(guò)占領(lǐng)辦公室的方式將其趕走。蓋勒普調(diào)查機(jī)構(gòu)在2001年在Valladares就任期間的民意調(diào)查顯示不到1%的受訪民眾相信Valladares領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有保障人權(quán)的能力。值得諷刺的是57%受訪民眾不信任任何國(guó)家或者社會(huì)機(jī)構(gòu)人權(quán)保障的能力；17%受訪民眾竟然認(rèn)為當(dāng)時(shí)最大的人權(quán)侵犯者警察是最值得信任的人權(quán)保護(hù)者。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.12.

從薩爾瓦多申訴案件內(nèi)容分析，轉(zhuǎn)型時(shí)期人權(quán)最大的侵犯者依舊是公權(quán)力機(jī)關(guān)。在2000年人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)接到的2752件投訴中有724例是關(guān)于公權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)酷刑、不適當(dāng)使用警力、有辱人格和非法拘禁方式侵犯人權(quán)；同時(shí)有566例投訴是涉及公權(quán)力機(jī)關(guān)違反了法定程序。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.264.在2002年3303件投訴案件中，多數(shù)是對(duì)人身以及違反法定程序指控。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.264.缺乏政府支持和資源緊張依舊是危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)揮更大作用的絆腳石。盡管在后Valladares時(shí)代人權(quán)檢察官希望延續(xù)de Avilés 的思路，積極增強(qiáng)與國(guó)內(nèi)人權(quán)組織的合作，加強(qiáng)與司法機(jī)構(gòu)的交流和監(jiān)督批評(píng)政府，并且將關(guān)注的領(lǐng)域擴(kuò)大到兒童權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，但是收效并不明顯。暗殺、綁架、違法使用警力，受教育權(quán)侵犯以及兒童權(quán)利缺乏保障依舊是現(xiàn)代薩爾瓦多糟糕的社會(huì)生活的一部分。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.264.

三、秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國(guó)家轉(zhuǎn)型中的作用

與薩爾瓦多和危地馬拉國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立的背景不同，秘魯國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立于威權(quán)統(tǒng)治時(shí)代。為了有效地鞏固獨(dú)裁統(tǒng)治，前總統(tǒng)藤森不遺余力地削弱法院和議會(huì)權(quán)力的同時(shí)，不斷地?cái)U(kuò)大自己的行政權(quán)。*Gladys Acosta & Javier Ciurlizza，Democracy in Peru:A Human Rights Perspective，Montreal:International Center for Human Rights and Democracy，1997，pp.7-14，35-40.在這種體制下，腐敗和人權(quán)侵犯隨處可見(jiàn)。1992年藤森總統(tǒng)通過(guò)政變的方式廢除了1979年秘魯憲法。1993年秘魯議會(huì)通過(guò)了新的憲法，賦予了總統(tǒng)以及行政機(jī)構(gòu)近乎絕對(duì)的權(quán)力。然而，1992年憲法第161條授權(quán)政府建立護(hù)民官機(jī)構(gòu)(Defensordelpueblo)，并且獨(dú)立地行使職權(quán)。憲法第162條對(duì)護(hù)民官的管轄權(quán)作出了規(guī)定，即保障個(gè)人和團(tuán)體的憲法權(quán)利和基本人權(quán)，監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)構(gòu)以及負(fù)有提供公共服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)。后者包括監(jiān)督國(guó)家、大區(qū)以及市的行政機(jī)構(gòu)、武裝力量、國(guó)家警察部門(mén)和司法部門(mén)的行政行為。同時(shí)，護(hù)民官還可以將管轄權(quán)延伸到國(guó)家司法領(lǐng)域管轄之外的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

盡管秘魯護(hù)民官在實(shí)際行使權(quán)力的過(guò)程中會(huì)受到藤森政權(quán)的制約，但在專制政權(quán)容忍的情況下，秘魯護(hù)民官保障人權(quán)的實(shí)效性以及獲得政府支持的程度要好于那些陷入到政黨惡斗的轉(zhuǎn)型國(guó)家。1992年秘魯憲法給予了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)憲法地位，同時(shí)也規(guī)定了護(hù)民官由議會(huì)選舉產(chǎn)生，隸屬于國(guó)家行政體系。盡管藤森通過(guò)不斷擴(kuò)張行政權(quán)力維護(hù)自身的統(tǒng)治，但是仍然希望護(hù)民官可以發(fā)揮監(jiān)督行政和保障公民基本權(quán)利的積極作用，從而鞏固藤森政權(quán)在秘魯?shù)慕y(tǒng)治。

與其它拉美國(guó)家的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)相同，秘魯護(hù)民官通過(guò)依職權(quán)或者依照公民申請(qǐng)的方式啟動(dòng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其代理人一切不良行政行為或者侵犯公民基本權(quán)利行為進(jìn)行調(diào)查。在調(diào)查結(jié)束后，護(hù)民官有權(quán)向公權(quán)力機(jī)構(gòu)提出不具有法律約束力的建議、警告、提醒以及通過(guò)其它必要的改革方式。同時(shí)，當(dāng)護(hù)民官接到有關(guān)針對(duì)司法機(jī)構(gòu)行政事務(wù)的投訴時(shí)，有權(quán)對(duì)司法部門(mén)展開(kāi)調(diào)查，搜集有關(guān)的資料，然而其調(diào)查活動(dòng)不得影響司法機(jī)構(gòu)裁判的效力。如果調(diào)查結(jié)果確認(rèn)司法機(jī)構(gòu)違法，護(hù)民官有權(quán)將違法事項(xiàng)通知司法管理理事會(huì)以及司法部。在軍隊(duì)為藤森政權(quán)為主要支柱的年代，護(hù)民官的重要性主要體現(xiàn)保障公民在軍事法庭管轄的涉及國(guó)家和政權(quán)安全等領(lǐng)域的憲法權(quán)利。例如，在一起由永久性軍事法庭審判的案件中，律師Jeri的閱卷權(quán)和與蒙面法官的談話權(quán)被軍事法院管理機(jī)構(gòu)剝奪。除此案件之外，護(hù)民官在一個(gè)星期之內(nèi)收到6位其他律師相同的申請(qǐng)。護(hù)民官的介入最終保障了這些律師的權(quán)利。*秘魯護(hù)民官資料，編號(hào)135-97-DP/AYA?？傮w來(lái)說(shuō)，除了前總統(tǒng)藤森本人以外，護(hù)民官是秘魯威權(quán)統(tǒng)治時(shí)期敢于在軍事審判過(guò)程中挑戰(zhàn)軍事權(quán)威的少數(shù)政府部門(mén)之一。1996年11月秘魯軍事部門(mén)違反法定程序逮捕了Robles將軍，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)該行為給予了嚴(yán)厲地斥責(zé)，因此也受到了來(lái)自秘魯最高軍事理事會(huì)的威脅。*Mark Ugger，Elusive Reform:Democracy and Rule of Law in Latin American，Lynne Rienner Publisher，2001，p.37.1997年秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)針對(duì)軍事法院侵犯人權(quán)的事件專門(mén)建立分析軍事審判和軍事法令的特別委員會(huì)，這進(jìn)一步增強(qiáng)了軍隊(duì)和人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)緊張的關(guān)系。*Tom Pegram，Accountability in Hostile Times:The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 1996-2001，available in website，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2465586，p.25.

秘魯由于從整體上移植了西班牙的憲政模式，因此護(hù)民官與憲法法院之間合作關(guān)系密切與否將直接影響護(hù)民官在秘魯司法人權(quán)保障體系中的地位。護(hù)民官可以依職權(quán)將法律實(shí)施過(guò)程中的違憲行為，人身保護(hù)令、違憲審查以及信息保護(hù)令申請(qǐng)，人民請(qǐng)?jiān)敢约胺媳Ｕ瞎窈蛨F(tuán)體的人權(quán)保障建議交由憲法法院進(jìn)行審查和決定。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.201.1998年藤森政權(quán)下令暫時(shí)中止憲法法院與護(hù)民官的違憲審查活動(dòng)。從護(hù)民官與憲法法院合作的期間來(lái)看，憲法法院在護(hù)民官的幫助下宣布了七件違憲案件。此外，依據(jù)政府組織法第9條第3款的規(guī)定秘魯護(hù)民官可以作為公民或者社會(huì)團(tuán)體的代表參加行政訴訟，維護(hù)行政相對(duì)人基本權(quán)利。政府組織法特別賦予了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)視察監(jiān)獄和拘留所的權(quán)利，護(hù)民官有義務(wù)對(duì)改善、提高監(jiān)獄管理和保障犯人的權(quán)利方面提供必要建議和意見(jiàn)。同時(shí)，在國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)下，護(hù)民官有權(quán)向行政部門(mén)、法院或者軍事部門(mén)提出自己的意見(jiàn)，以糾正上述三個(gè)機(jī)構(gòu)違反憲法權(quán)利的行為。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.202.

盡管藤森的支持幫助秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)較少地受到軍方或者政客的威脅，但是與其它拉美國(guó)家一樣，財(cái)政資源不足是限制人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)有效履行職權(quán)的最大問(wèn)題之一。隨著人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)和部門(mén)的增多，立法機(jī)構(gòu)并沒(méi)有增加對(duì)該機(jī)構(gòu)的預(yù)算，甚至在1999年還特意減少了對(duì)護(hù)民官的財(cái)政支持。相比于司法機(jī)構(gòu)九千萬(wàn)美元的年度預(yù)算，1998年護(hù)民官的年度預(yù)算不到五百萬(wàn)美元。獲取國(guó)際組織或者其它發(fā)達(dá)國(guó)家的援助是秘魯護(hù)民官有效履行職權(quán)的關(guān)鍵。從1996年到2002秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)獲得了總計(jì)一千萬(wàn)美元的外援。*Tom Pegram，Accountability in Hostile Times:The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 1996-2001，available in website，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2465586，p.9.以2001年年度統(tǒng)計(jì)為例，外部援助占秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)該年度預(yù)算的40%。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.436.

為了有效地維護(hù)特殊群體的權(quán)利，護(hù)民官主動(dòng)地與國(guó)內(nèi)的人權(quán)組織相聯(lián)系，彌補(bǔ)人權(quán)組織財(cái)政或者職權(quán)上的缺陷。例如，1998年的年度報(bào)告顯示72%的個(gè)人申訴來(lái)自于35歲至65歲的男性，兒童、老人以及婦女申訴率較低，尤其婦女和兒童的權(quán)利沒(méi)有得到有效的重視。為了有效地保障婦女權(quán)利，全國(guó)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立了專門(mén)的工作部門(mén)，用來(lái)解決針對(duì)婦女的暴力、性侵犯、國(guó)家強(qiáng)制生產(chǎn)以及家庭暴力等問(wèn)題。從1998年到2002年期間，護(hù)民官下設(shè)的保障婦女專門(mén)部門(mén)調(diào)查大量的國(guó)家侵犯婦女權(quán)利的案件，并且向政府部門(mén)提供了許多解決問(wèn)題的建議或者意見(jiàn)。保障未成年人是秘魯護(hù)民官的另一項(xiàng)重要的責(zé)任。盡管依據(jù)有關(guān)的秘魯兒童立法，秘魯兒童和未成年人保護(hù)者(Defensoríasdelnioydeladolescente)主要負(fù)責(zé)未成年的保護(hù)工作，并獲得國(guó)家和地區(qū)政府、非政府組織以及聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的資助，但是其職權(quán)和管轄范圍有限，無(wú)法向受害者提供任何法律幫助和服務(wù)。*Peter Newell，The Place of Children Rights in a Human Rights and Ombudsman System，in Kamal Hossain et al(ed)，The Human Rights Commission and Ombudsman Offices:National Experience throughout the World，Kluwer Law International，2000，p.143.因此，護(hù)民官會(huì)依職權(quán)或者相關(guān)機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)的方式介入到案件調(diào)查，給予兒童和未成年保護(hù)者機(jī)構(gòu)必要的輔助性幫助。*Defensoria del Pueblo，Al Servicio de Ia Ciudadana，Primer Informe del Defensor del Pueblo alCongreso de Ia Republica 1996-1998 Peru，Defensoria del Pueblo，1998，p.84.

人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅從大眾傳媒的正面報(bào)道中賺取了政治聲望，同時(shí)也成為解決問(wèn)題以及向行政機(jī)構(gòu)施壓的平臺(tái)。在秘魯威權(quán)統(tǒng)治時(shí)代，護(hù)民官與秘魯?shù)膱?bào)業(yè)達(dá)成了默契，后者為護(hù)民官在保障人權(quán)和監(jiān)督政府的過(guò)程中提供發(fā)聲的平臺(tái)，輔助去進(jìn)行調(diào)查活動(dòng)和公布犯罪情況。*Enrique Peruzzotti and Catalina Smulovitz，Civil society，the media，and internet as tools forcreating accountability to poor and disadvantaged groups，2002，UNDP，Occasional Paper No.13，p.10.媒體的宣傳和渲染幫助護(hù)民官獲得更多的財(cái)政預(yù)算。在1997年護(hù)民官與政府的談判中，雙方就護(hù)民官的年度財(cái)政預(yù)算爭(zhēng)議僵持不下。護(hù)民官Santistevan通過(guò)媒體表達(dá)了自己的難處，并且向國(guó)民許諾在獲得必要的資金后增設(shè)3個(gè)特定部門(mén)用于人權(quán)保障。Santistevan的訴求顯然獲得了民眾的支持，政府也只能讓步。媒體宣傳同樣幫助護(hù)民官得到了更多的外援。

由于藤森政權(quán)不承認(rèn)國(guó)際人權(quán)法在國(guó)內(nèi)法律體系的效力，因此聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)構(gòu)無(wú)法為秘魯提供相應(yīng)的人權(quán)教育項(xiàng)目。然而，秘魯護(hù)民官依然與國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)建立了良好關(guān)系。除了為秘魯?shù)淖o(hù)民官提供必要資金外，國(guó)際組織和相應(yīng)的人權(quán)機(jī)構(gòu)經(jīng)常為了聲援護(hù)民官履行保障人權(quán)的職能而向秘魯政府施壓，促使其遵守法律和改善人權(quán)記錄。護(hù)民官Santistevan就指出一旦政府對(duì)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)施加壓力，國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)以及各國(guó)大使就會(huì)站出來(lái)保護(hù)我們。*Tom Pegram，Accountability in Hostile Times:The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 1996-2001，available in website，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2465586，p.21.

Santistevan是秘魯議會(huì)選舉的第一任護(hù)民官。與危地馬拉的人權(quán)檢察官de Leon Carpio 和薩爾瓦多的人權(quán)檢察官de Avilés工作作風(fēng)相似，Santistevan在任職期間積極地履行職權(quán)，在力所能及的范圍內(nèi)保障公民的基本權(quán)利，也因此與軍隊(duì)部門(mén)和行政部門(mén)關(guān)系緊張。但是與危地馬拉和薩爾瓦多人權(quán)檢察官處境不同，秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是在威權(quán)總統(tǒng)藤森支持下建立的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。在威權(quán)體系之下，藤森政權(quán)盡管不容忍反對(duì)勢(shì)力的發(fā)展，但是也不允許國(guó)內(nèi)警察和武裝部門(mén)威脅護(hù)民官以及人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的人身安全。因此，護(hù)民官以及人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人身安全得到了最高統(tǒng)治者的保證。盡管藤森不是護(hù)民官服務(wù)的對(duì)象，然而與總統(tǒng)保持著良好關(guān)系有利于人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)更方便地開(kāi)展調(diào)查工作和解決人權(quán)或者行政問(wèn)題。實(shí)際上，藤森本人在人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立時(shí)就非常支持該機(jī)構(gòu)在不危及自身政權(quán)的基礎(chǔ)上積極解決不良行政和兒童權(quán)利保障等問(wèn)題，并且默認(rèn)了護(hù)民官在1998年議會(huì)報(bào)告時(shí)提出的其首要任務(wù)是維護(hù)公民生命與安全的權(quán)利。

然而在威權(quán)體制內(nèi)，積極履行保障人權(quán)職能的護(hù)民官很難與藤森總統(tǒng)和諧相處。這就意味著國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在藤森政權(quán)倒臺(tái)之前一直與立法、司法和行政機(jī)構(gòu)處于半對(duì)抗的狀態(tài)，同時(shí)也間接地影響了和藤森總統(tǒng)的關(guān)系。正如Santistevan所說(shuō)：“一開(kāi)始與藤森總統(tǒng)的關(guān)系是互相尊重和合作，但是后來(lái)就變味了?！?Tom Pegram，Accountability in Hostile Times:The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 1996-2001，available in website，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2465586，p.13.由于威權(quán)時(shí)代的秘魯政治權(quán)威是以行政權(quán)力為核心，議會(huì)和隸屬于行政機(jī)構(gòu)的護(hù)民官矛盾重重。兩者在日本人質(zhì)事件后就將摩擦公開(kāi)化，并于2000年議會(huì)選舉舞弊事件后矛盾全面爆發(fā)。為了有效地控制護(hù)民官的挑戰(zhàn)，藤森將自己的親信安插到法院系統(tǒng)之中，試圖將秘魯最高法院變成藤森勢(shì)力的代言人；并且通過(guò)修憲的方式將敏感的政治案件交由特殊的軍事法院管轄，并且于1997年中止了憲法法院的運(yùn)行。

2000年秘魯議會(huì)大選使得護(hù)民官與藤森政權(quán)的矛盾全面爆發(fā)。依據(jù)秘魯憲法和政府組織法，人權(quán)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)有權(quán)監(jiān)督選舉過(guò)程。選舉結(jié)束后，賄選丑聞突然被媒體曝光，護(hù)民官也收到相應(yīng)的證據(jù)。Santistevan隨即聲明介入調(diào)查，并且公開(kāi)支持反藤森的政治勢(shì)力。在媒體和市民社會(huì)的幫助下，人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不斷地公布針對(duì)選舉造假的調(diào)查結(jié)果，直接導(dǎo)致了民眾對(duì)選舉公平的質(zhì)疑。護(hù)民官也在此次的調(diào)查之中贏得了巨大的政治聲譽(yù)。隨著藤森賄選視頻公開(kāi)曝光，藤森流亡日本并失去了總統(tǒng)參選的資格。但令人遺憾的是，Santistevan選擇了與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察官de Leon Carpio 相同的政治規(guī)劃——利用積累的政治聲譽(yù)參加秘魯總統(tǒng)大選。

從威權(quán)政治向民主政治轉(zhuǎn)型過(guò)程中，護(hù)民官是秘魯人民值得信賴的為數(shù)不多的國(guó)家機(jī)構(gòu)。從1996年至1997年收到的15936例投訴案件到2002年收到的52180例投訴反映了人民對(duì)于護(hù)民官的信任與日俱增。在后藤森政權(quán)從2002至2006年期間，護(hù)民官每年接受的個(gè)人申訴案件的數(shù)量不斷地增加，2006年達(dá)到了85658例。*Thomas Pegram，In Defence of the Citizen:The Human Rights Ombudsman in Latin American，Paper present V Annual Meeting of the REDGOB，Poitier，6-7 December 2007，p.12.2000年DATUM在秘魯首都利馬市區(qū)做的民意調(diào)查表明，32%的民眾認(rèn)為人權(quán)監(jiān)察專員是維護(hù)民主最有效的力量，25%和11%的民眾分別認(rèn)為是青年學(xué)生和媒體是維護(hù)民主最有效的力量。從1996年到2000年，人權(quán)監(jiān)察專員受歡迎程度從50%上升到64%。盡管秘魯護(hù)民官在改善國(guó)內(nèi)人權(quán)方面取得了很大的成績(jī)，但仍然面臨由地區(qū)發(fā)展不平衡帶來(lái)的社會(huì)挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論

除了墨西哥和哥倫比亞等少數(shù)國(guó)家選擇人權(quán)委員會(huì)模式外，多數(shù)的拉美國(guó)家通過(guò)移植西班牙模式賦予人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督行政和保障人權(quán)雙重職能。除了阿根廷和玻利維亞等國(guó)是在民主轉(zhuǎn)型后建立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)外，危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯三國(guó)與其他拉美國(guó)家相似，都是在民主轉(zhuǎn)型的過(guò)程中建立了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

盡管三國(guó)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立的背景不盡相同，但是國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)在上述三國(guó)中發(fā)揮的作用和面臨的問(wèn)題在拉美各國(guó)具有普遍性。在民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中，司法機(jī)構(gòu)的惰性與腐敗、惡性的政黨競(jìng)爭(zhēng)以及警察和軍隊(duì)濫用職權(quán)導(dǎo)致了人權(quán)侵犯現(xiàn)象普遍的發(fā)生。民眾對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的不信任直接威脅到尚未成熟的民主政體。因此，拉美諸國(guó)憲法賦予了國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)以及人權(quán)監(jiān)察專員獨(dú)立行使職權(quán)的憲法保障，期待新的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)能夠在國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中有效地監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為以及為權(quán)利受到侵害的個(gè)人或者社會(huì)團(tuán)體提供救濟(jì)，從而成為政府和市民社會(huì)之間溝通的橋梁。

然而，由于人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)無(wú)法作出有約束力的裁決，所以其只能對(duì)國(guó)家傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)保障人權(quán)起到輔助性的作用。因此，與國(guó)家機(jī)關(guān)的合作關(guān)系將直接決定人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否可以發(fā)揮預(yù)想的效果。危地馬拉和薩爾瓦多的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于獨(dú)立行使職權(quán)挑戰(zhàn)國(guó)內(nèi)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威，所以在后威權(quán)時(shí)代里往往受到議會(huì)和警察部門(mén)限制和威脅。兩國(guó)的議會(huì)共同采用減少人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)年度財(cái)政預(yù)算的方式限制人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的能力；通過(guò)修改法律的方式限制有能力的人權(quán)檢察連選連任；抑或通過(guò)議會(huì)選舉的方式選擇傾向與政府妥協(xié)的人權(quán)檢察官，從而削弱人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)政府的監(jiān)督和制約作用。兩國(guó)的警察和軍隊(duì)等暴力機(jī)構(gòu)是人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)重點(diǎn)的監(jiān)督視察對(duì)象，同時(shí)也是民主轉(zhuǎn)型時(shí)期人權(quán)侵犯的主要責(zé)任者。因此，后威權(quán)時(shí)代危地馬拉與薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在缺乏政府支持的情況下其工作人員的人身安全成為國(guó)家暴力機(jī)關(guān)主要威脅的對(duì)象。相反，盡管秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是威權(quán)體制下的產(chǎn)物，但是由于獲得了來(lái)自于藤森政權(quán)的支持和尊重，秘魯人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以在政權(quán)允許的范圍內(nèi)保障監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)和為受害者提供人權(quán)保障的服務(wù)。同時(shí)，在憲法框架內(nèi)協(xié)助憲法法院和行政法庭保障審查政府機(jī)構(gòu)的違憲行為以及幫助行政相對(duì)人維護(hù)自身的權(quán)益。

建立國(guó)內(nèi)外人權(quán)機(jī)構(gòu)、本國(guó)公民社會(huì)以及聯(lián)合國(guó)之間的聯(lián)系是拉美國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在政治轉(zhuǎn)型過(guò)程中維護(hù)自身生存的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。危地馬拉、薩爾瓦多以及秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅每年接受來(lái)自于聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織提供的資金捐助和人權(quán)培訓(xùn)項(xiàng)目，而且聯(lián)合國(guó)、外國(guó)政府和國(guó)內(nèi)外社會(huì)機(jī)構(gòu)的公開(kāi)支持為拉美各國(guó)人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)抵制政府的壓力提供了輿論力量，從而為人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)有力地監(jiān)督和批評(píng)政府機(jī)構(gòu)提供了良好的社會(huì)環(huán)境。然而，國(guó)內(nèi)人權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職業(yè)態(tài)度直接影響著人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在保障人權(quán)和監(jiān)督行政領(lǐng)域的實(shí)際效果，客觀上也直接影響著人權(quán)檢察官或者護(hù)民官個(gè)人的政治聲譽(yù)和前途。從危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯三國(guó)的事例可以看出在民主轉(zhuǎn)型時(shí)期積極履行職務(wù)的護(hù)民官往往受到政府和議會(huì)多數(shù)黨的排斥，然而獲得民眾、社會(huì)媒體甚至反對(duì)黨的認(rèn)可。de Leon Carpio 和Santistevan分別以個(gè)人政治聲譽(yù)為資本參選本國(guó)總統(tǒng)。相反，如果人權(quán)監(jiān)察專員消極履行職權(quán)、無(wú)法妥善處理與國(guó)內(nèi)外人權(quán)組織關(guān)系抑或獨(dú)斷專行，那么盡管不會(huì)完全導(dǎo)致民眾對(duì)該機(jī)構(gòu)信心的喪失，但是會(huì)減少民眾對(duì)其任期之內(nèi)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)制的依賴，從而為國(guó)家的民主化轉(zhuǎn)型和法治的建立提供了負(fù)面的影響。然而值得警惕的是人權(quán)監(jiān)察專員消極抑或積極履行職權(quán)的背后似乎都存在著政治目的，不僅限于打擊政治對(duì)手，同時(shí)也有為個(gè)人積累政治資本的考量。這就客觀地影響了人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的中立性，同時(shí)也不利于與政府機(jī)關(guān)緩解緊張的關(guān)系以及保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的安全。毋庸置疑，從本文所引述的民調(diào)可以看出上述三國(guó)的人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在后威權(quán)時(shí)代的民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮了積極的作用，為公民在傳統(tǒng)的司法和行政權(quán)力之外提供了新的救濟(jì)個(gè)人權(quán)利的渠道。

評(píng) 論 ?維柯論“人民”:以羅馬法為中心?重構(gòu)錯(cuò)位時(shí)代的法統(tǒng)與政制

《政治法學(xué)研究》

*范繼增，意大利比薩圣安娜大學(xué)博士候選人。本文感謝圣安娜大學(xué)Paolo Carrozza 教授和Giuseppe Martinico提供資料和建議，以及中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院班文戰(zhàn)教授的建議。