陳為智

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地方立法賦予其他組織行政職能的體制與機制

陳為智*

新公共服務(wù)理論背景下，地方治理的邏輯由政府單一主體、支配型治理轉(zhuǎn)向由地方政府、社會等多主體協(xié)同、合作型治理轉(zhuǎn)變。地方立法授權(quán)其他組織承擔行政管理職能，參與公共服務(wù)管理，契合了中央的簡政放權(quán)、政社分開、政事分開的執(zhí)政理念和要求。山東省是其他各類社會組織數(shù)量較多、發(fā)展較為成熟的地區(qū)，但仍然存在組織發(fā)展不平衡、體制機制沒有理順，規(guī)制其他組織的配套法規(guī)不健全等問題。從理念和規(guī)劃層面來考慮，地方立法賦予其他組織承擔行政職能需要慎重、小步慢走試探開展，只有待其他組織發(fā)展較為成熟時，才能逐步授權(quán)其他組織承擔一定行政和公共服務(wù)職能。本文主要對地方立法賦予其他組織行政管理職能的體制與機制進行論證和分析，具體從五個層面展開：

引言部分，主要論述了新公共服務(wù)理論背景下其他組織參與地方政府治理的邏輯進路、其他組織發(fā)展、形態(tài)，及地方立法授權(quán)其他組織的簡短討論。

第二部分，省級與市級地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職能的權(quán)限。本文主要以事業(yè)單位、社會組織等其他組織作為授權(quán)的行政主體，全省性其他組織承擔的行政管理職能行使全省范圍內(nèi)的職能權(quán)限，市級其他組織如果其業(yè)務(wù)范圍和活動地域是跨行政區(qū)域(市)，則適用于由省級地方立法機關(guān)授權(quán)其行使行政職能。市級地方立法對其他組織承擔行政職能的權(quán)限，應(yīng)該結(jié)合本市實際和地方立法權(quán)限，以市級其他組織和區(qū)級其他組織為對象，予以行政職能授權(quán)，即市級地方立法可以授權(quán)在市級部門和區(qū)(縣)級部門登記的各類其他組織承擔行政管理職能，在全市及區(qū)(縣)承擔行政管理、服務(wù)職能。

第三部分，地方立法賦予其他組織行政管理職能的內(nèi)容。其他組織承擔的行政職能的特征主要有兩類：一類是專業(yè)性較強的行政職能，另一類是一些具社會性特征的行政職能。而且行政行為中以不直接體現(xiàn)國家意志和執(zhí)行強制力為主的原則，重點應(yīng)該以服務(wù)性、專業(yè)管理性為主要內(nèi)容，行政執(zhí)行過程中以羈束性行政權(quán)限為主，包括專業(yè)性行政許可、專業(yè)性行政監(jiān)督檢查，以及行政給付、行政獎勵等。對其他組織準入資格的規(guī)定主要應(yīng)該遵循法定性原則、政治性原則、能力性原則、專業(yè)性原則、公共服務(wù)性原則、合作性原則六個原則，但也有七個方面的特殊規(guī)定。

第四部分，地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的程序問題。從授權(quán)程序看，本質(zhì)上是地方立法的過程，立法程序與地方性法規(guī)的制定程序一致，包括：授權(quán)其他組織承擔行政職能草案的規(guī)劃和計劃、草案的起草、草案的提出、草案的審議、草案的表決和批報、地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能法規(guī)的公布。其他組織在履行行政職責時，需要嚴格《山東省行政程序規(guī)定》的規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)，還要明確管轄地域，明確管轄權(quán)以及針對具體的行政職能的執(zhí)法程序，依據(jù)具體的法律規(guī)定執(zhí)行。

第五部分，地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的監(jiān)督機制。分別對作為監(jiān)督主體的行政主管部門、地方人大，行政相對人、利益相關(guān)人等監(jiān)督角色進行論述，以及對監(jiān)督對象包括其他組織的行政行為以及相關(guān)負責人行為的合法性與履行職責的效率等展開分析。

一、引言

許多發(fā)展中國家的經(jīng)驗表明，政府和非政府組織都保持組織上的獨立，同時又明確雙方的責任，雙方的關(guān)系不是等級式的而是平等合作的，那么兩者之間的協(xié)調(diào)機制就會很好地運行。非政府組織如果參與政府體制內(nèi)活動，如何既能作為公民社會的代表發(fā)揮自身的職能優(yōu)勢，又能協(xié)助政府施政，而不會對其產(chǎn)生負面影響，是一個值得重視的問題。*吳忠澤、李勇、邢軍：《發(fā)達國家非政府組織管理制度》，時事出版社2001年版，第44～45頁。借助社會組織和市場的力量，尤其是加強政府與其他組織的合作成為當前世界各國普遍的實踐模式。正如在新公共服務(wù)理論對新公共管理理念的改革創(chuàng)新所主張的：第一，政府職能是服務(wù)而不是“掌舵”。在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。第二，公共組織的目標是實現(xiàn)公共利益。公共行政人員必須樹立集體的、共享的公共利益觀念，無論是在決策程序設(shè)計還是在公共產(chǎn)品供給方面都要符合公正、公平的價值觀，確保公共利益居于主導地位。第三，公民不是“顧客”。他們有參與公共事務(wù)的愿望和能力，尊重公眾的權(quán)利、為公眾服務(wù)是公共組織，特別是政府工作的出發(fā)點。第四，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神重要。政府工作的目標不是效率和顧客滿意，而是充分發(fā)揮公民的權(quán)利，使其成為參與治理的主體，共同為社會提供服務(wù)。第五，既要有戰(zhàn)略性，又要有民主性。政府工作不僅要體現(xiàn)戰(zhàn)略思維，而且要有開放的、有回應(yīng)力的民主性。第六，責任復(fù)雜化。行政官員的責任是綜合的，應(yīng)關(guān)注憲法法令、職業(yè)標準、社區(qū)價值、民主規(guī)范、公民需要、公共利益等。第七，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。公務(wù)員是具有公民意識和公共利益的主體，政府是具有公共服務(wù)理想的、人性化的組織，人是組織中的決定因素，因此，政府要通過建立一種相互信任、彼此尊重、廣泛參與的共同體，以增強公務(wù)員為社會服務(wù)的積極性和創(chuàng)造性。由新公共服務(wù)的理念可以看出，新形勢下的社會管理不再是傳統(tǒng)的自上而下具有強制性、支配性的管理，而是要特別注重發(fā)現(xiàn)人、尊重人、以人為本，注重權(quán)利與權(quán)力對等性的管理。

以狹義的社會組織概念為例，近些年，我國社會組織蓬勃發(fā)展，截至2015年3月底，全國共有社會組織61.3萬個，其中社會團體31.2萬個，基金會4190個，民辦非企業(yè)29.7萬個。這還不包括大量未登記注冊而在城鄉(xiāng)開展活動的各類其他組織，據(jù)不完全統(tǒng)計，未登記注冊的社會自組織的數(shù)量甚至要多于正式社會組織的數(shù)量。社會組織類型多樣，按照清華大學王名教授的觀點，一些主要的社會組織大致包括：

1.伴隨市場經(jīng)濟和政府轉(zhuǎn)型發(fā)展起來的各類行業(yè)協(xié)會

現(xiàn)階段我國的行業(yè)協(xié)會主要存在三大體系：一是工業(yè)體系，構(gòu)成龐大的行業(yè)協(xié)會體系；二是商會體系，主要以全國總商會和各級工商聯(lián)為核心；三是企業(yè)家協(xié)會體系，以中國企業(yè)聯(lián)合會和中國企業(yè)家協(xié)會為龍頭，聯(lián)合各級各行各地的企業(yè)家協(xié)會。除此之外，還有其他行業(yè)協(xié)會主要依附業(yè)務(wù)主管單位形成不同的協(xié)會體系。

2.在社會重建中逐漸發(fā)育的社區(qū)社會組織

隨著國家和地方社會建設(shè)的推進，各地隨之涌現(xiàn)出大量的基層社區(qū)社會組織，2013年社區(qū)社會組織成為年增長數(shù)量最多的民間組織。社區(qū)社會組織是指由社區(qū)組織或個人在社區(qū)(鎮(zhèn)、街道)范圍內(nèi)單獨或聯(lián)合舉辦的、在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動的、滿足社區(qū)居民不同需求的民間自發(fā)組織。

按照社區(qū)社會組織的群體特征和開展活動的內(nèi)容劃分：第一類是社區(qū)福利組織，如社區(qū)托兒所、托老所與敬老院，社區(qū)公共活動場館、社區(qū)服務(wù)中心；第二類是社區(qū)文體組織，如社區(qū)老年大學、健身隊、社區(qū)文藝表演隊、藝術(shù)活動組、球類活動組等；第三類是社區(qū)居民權(quán)益維護組織，如社區(qū)法律援助中心、社區(qū)婦女兒童保護協(xié)會、社區(qū)環(huán)境保護協(xié)會等；第四類是志愿活動組織，如社區(qū)志愿者與義工組織；第五類是配合政府社會事務(wù)工作的組織，如計劃生育協(xié)會、老年協(xié)會；第六類是為社區(qū)居民提供的組織，包括為社區(qū)殘疾人、優(yōu)撫對象、生活困難等特殊群體提供無償服務(wù)的組織以及為社區(qū)普通居民生活便利提供抵償服務(wù)的便民利民組織，如社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、職業(yè)介紹所、租售房介紹所。*王名：《社會組織論綱》，社會科學文獻出版社2013年版，第174頁。

3.在公益事業(yè)中發(fā)揮核心作用的各類基金會

如慈善總會、紅十字會、南都公益基金會(非公募基金會)、李連杰壹基金(民間公募基金會)，基金會高速增長勢頭減弱，非公募基金數(shù)量增長遠遠超過公募基金會。

4.探索運用市場手段解決社會問題的社會企業(yè)

社會企業(yè)可以理解為企業(yè)的一種特殊形式，也可以理解為非營利組織的一種特殊形式。從外延上看，社會企業(yè)一方面延伸到企業(yè)中那些主要活躍在社會服務(wù)的相關(guān)領(lǐng)域、提供一定程度的公共物品或準公共物品的企業(yè)，另一方面延伸到非營利組織中那些采用市場機制提供各種社會服務(wù)的組織。

5.從外部切入并主要致力于公益項目的國際NGO

在華NGO大體上可以分為兩大類：一類是以扶貧、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、社區(qū)等領(lǐng)域相關(guān)公益項目為主的公益類在華國際NGO。多數(shù)公益類國際NGO主要集中在中西部貧困落后的農(nóng)村地區(qū)，它們通過引進和注入大量境外資源，開展包括小額信貸在內(nèi)的各類發(fā)展項目，引導農(nóng)民參與，推動社區(qū)發(fā)展，改變當?shù)氐淖匀缓腿宋纳鷳B(tài)環(huán)境，對于改善貧困農(nóng)民特別是當?shù)乩先醪D幼等弱勢群體的生活狀況發(fā)揮了積極作用。另一類是以經(jīng)濟貿(mào)易、社會服務(wù)、聯(lián)誼互助為主的非公益類在華NGO。*王名：《社會組織論綱》，社會科學文獻出版社2013年版，第174頁。

其他組織作為國家、市場、社會三元結(jié)構(gòu)中的社會一極，開始廣泛地滲入政府的公共服務(wù)管理工作中，這契合了中央政府的簡政放權(quán)、政社分開、政事分開的最新執(zhí)政理念和要求，將大大推動我國國家現(xiàn)代治理能力的現(xiàn)代化。然而，目前行政機關(guān)之外其他組織參與公共服務(wù)事務(wù)龐雜，涉及不同的行業(yè)、不同的人群、不同的領(lǐng)域等。其他組織的審批、成立、組織評價、服務(wù)評估、納稅、組織建設(shè)、人才隊伍等，形成了一定的地方經(jīng)驗和工作模式，但其他組織某些領(lǐng)域仍然存在無章可循、無規(guī)可依的尷尬境地。需要對其他組織參與公共服務(wù)，推動地方治理的效率和科學化的工作思路逐步理順，審慎地、有條不紊地開展工作，最為基本的工作就是要形成相關(guān)的法律法規(guī)。近年來，為了規(guī)范其他組織的發(fā)展，促進其他組織的健康、規(guī)范發(fā)展，我國先后出臺了有關(guān)其他組織管理的政策法規(guī)，如《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》*全國社會工作者職業(yè)水平考試教材編寫組：《社會工作法規(guī)和政策》，中國社會出版社2010年版，第257頁。等行政法規(guī)。這些行政法規(guī)系統(tǒng)地規(guī)定了其他組織自身的登記設(shè)立、組織結(jié)構(gòu)、管理、運作、終止等內(nèi)容，雖然這些是管理其他組織的基本法規(guī)，但由于立法時間較長，隨著其他組織在經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)和社會管理中的作用日漸突出，現(xiàn)有的法規(guī)及管理體制越來越不能與之相適應(yīng)。按照王名教授的說法，自2013年始，社會組織管理實際上處于無法可依的狀態(tài)。按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，三大條例即《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》的修訂工作由民政部會同國務(wù)院法制辦負責，并應(yīng)在2013年年底完成，但遲至今日仍未完成和出臺。*王名：“加快修改社會組織法規(guī)”，載《中國青年報》2015年3月25日，第8版。

除了規(guī)范其他組織自身的法規(guī)和政策，目前需要關(guān)注的一個重要方面是在地方立法探討其他組織參與公共服務(wù)，如何結(jié)合各省、市等地區(qū)其他組織的實際發(fā)展狀況，以及其他配套法律法規(guī)的制定情況，先行先試，制定其他組織承擔行政管理職能的地方性法規(guī)，對其他組織行使行政管理職能的體制與機制問題進行設(shè)計和構(gòu)化？這是本文的重點所在。

二、省級與設(shè)區(qū)的市級地方立法對其他組織承擔行政職能的權(quán)限劃分

(一)與行政職能有關(guān)的問題

行使國家權(quán)力，通常被稱為公共行政，本文中的行政指的是公共行政。行政是行政學、行政管理學、行政法學共同的研究對象，但側(cè)重點不同，行政學研究的行政側(cè)重公共行政現(xiàn)象，強調(diào)國家的行政職能，即政府職能，行政管理學研究的行政著重分析事實問題，甚至專門研究行政組織和管理的技術(shù)，特別強調(diào)組織、管理，行政基本上等同于管理；行政法學研究的行政，同樣也是公共行政，但更多強調(diào)的是能夠受到法律評價的行政活動，包括一般所講的管理者、被管理者甚至監(jiān)督者實施或參與的那些應(yīng)當受到法律評價的行政活動。*李升元：《中國行政法學導論》，中國人民公安大學出版社2014年版，第1頁。行政職能是指政府在國家、社會生活中所起作的基本作用，它是國家職能的重要組成部分，國家職能包括了立法職能、司法職能和行政職能三部分。行政管理職能，是行政主體作為國家管理的執(zhí)行機關(guān)，依法對國家政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔的職責和所具有的功能作用。它反映著國家行政管理活動的內(nèi)容與基本方向，是行政行為本質(zhì)的具體表現(xiàn)。

由于行政職能的行使遍布于各行政主體，需要對行政主體的概念，有哪些行政主體，以及行政主體各自的權(quán)力與責任予以明確。

首先，行政主體概念及其類型。

在我國，“行政主體”是一個學術(shù)用語，而非實定法上的概念，通常意義上，行政主體的概念，主要是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。一般認為，行政主體是享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立地承擔因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責任的組織。*羅豪才、湛中樂主編：《行政法學》(第二版)，北京大學出版社2006年版，第42～43頁?？梢姡渌M織可以成為被授權(quán)的行政主體。

行政主體的概念可以從四個層面來理解：一是行政主體是享有國家行政權(quán)的組織；二是行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織；三是行政主體是能夠獨立承擔法律責任的組織；四是行政法律關(guān)系中的一方特殊主體。*羅豪才、湛中樂主編：《行政法學》(第二版)，北京大學出版社2006年版，第43～44頁。

所以說，行政主體包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織兩大類，行政機關(guān)指國家機關(guān)之中行使公共行政管理職能的那一類機關(guān)，如工商局、土地管理局、稅務(wù)局，公安派出所、街道辦事處等。

法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，經(jīng)法律、法規(guī)的特別授權(quán)，即可成為獨立實施公共行政管理職能的行政主體，也稱為之為非行政機關(guān)組織，即本文界定的事業(yè)單位、公用企業(yè)、社會組織、基層群眾自治組織四大類其他組織。

其次，作為行政主體的其他組織性質(zhì)。

隨著現(xiàn)代行政事務(wù)的增加和行政范圍的擴展，許多帶有社會性和專業(yè)性的行政事項，完全依靠行政組織來承擔和完成，難以適應(yīng)現(xiàn)代國家不斷出現(xiàn)的新的行政形勢發(fā)展的需要，不利于取得良好的社會效果。行政機關(guān)以外的其他組織成為參與行政活動，承擔性質(zhì)職能的一支生力軍，獲得了法律、法規(guī)直接授權(quán)的行政主體資格。

其他組織作為一個組合概念，具體形態(tài)可以是企業(yè)單位、事業(yè)單位、也可以是社會團體或群眾性組織。通過法定授權(quán)，其他組織可以獲得行政主體資格，同時，其他組織一般也是具有一般法律主體資格的法人。

最后，具有行政主體資格的其他組織類型。

根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，可以通過行政授權(quán)成為行政主體的其他組織大致有以下四種類型：一是行政性公司。行政性公司，是指以公司的構(gòu)成要件而成立，從事經(jīng)濟活動，同時又承擔某方面或一部分行政職能的組織。二是根據(jù)授權(quán)從事一定行政職能活動的事業(yè)單位。如《中華人民共和國教育法》授權(quán)學校頒發(fā)學歷證書或者其他學業(yè)證書。三是授權(quán)從事一定行政職能的企業(yè)單位。四是被授予一定行政職權(quán)的社會團體、群眾性組織及其他社會組織。如社會團體，《中華人民共和國注冊會計師法》授權(quán)注冊會計師協(xié)會負責組織會計師資格考試以及會計師登記注冊?；鶎尤罕娦宰灾谓M織，《村民委員會組織法》授權(quán)村民委員會負責管理農(nóng)村集體所有土地。

本文重點以第四類即為研究對象，即社會團體、民辦非企業(yè)、基金會及基層群眾自治組織。

(二)法律對省級和設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的規(guī)定

《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定，下列事項只能制定法律：一是國家主權(quán)的事項；二是各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；三是民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；四是犯罪和刑罰；五是對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；六是稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；七是對非國有財產(chǎn)的征收、征用；八是民事基本制度；九是基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；十是訴訟和仲裁制度；十一是必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。第72條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應(yīng)當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當在四個月內(nèi)予以批準。

山東省自2015年12月1日起，全省17個設(shè)區(qū)市全部可以制定地方性法規(guī)。也就是說，省級和設(shè)區(qū)的市對其他組織承擔行政職能都享有了立法權(quán)限，這是本文得以展開的基本法理依據(jù)。但設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)力受到限制。

對于省級地方立法和市級地方立法對其他組織承擔行政管理職能的權(quán)限應(yīng)該從根據(jù)以下兩個層面來劃分：

一是按照法的效力的位階等級原則，即地方立法必須遵循層級服從的原則，根據(jù)其效力等級在各級地方政府發(fā)揮各自的作用。

二根據(jù)其他組織的業(yè)務(wù)范圍與活動地域，即其他組織是全省性其他組織還是全市性其他組織，還是跨設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域的市級其他組織。

(三)省級地方立法對其他組織承擔行政職能的權(quán)限

山東省人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。對于省級地方立法對其他組織承擔行政職能的權(quán)限，并著重參考上面所給定的標準來操作，具體而言：

一是從其他組織的類型來看，事業(yè)單位、公用企業(yè)、社會組織等都可以承擔省級層面的行政管理職能。

二是從其他組織的業(yè)務(wù)范圍與活動地域來看，按照《山東省實施〈社會團體登記管理條例〉辦法》(2003年1月1日起實施)第8條規(guī)定，省登記管理機關(guān)負責全省性社會團體的登記管理。這些其他組織是指在省民政廳登記的其他組織，包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會，如山東省教育基金會、山東省社會科學界聯(lián)合會、山東消防協(xié)會、山東省建筑業(yè)協(xié)會、山東化學化工學會、山東省土地估價師協(xié)會等。要明確的是，與具有層級行動國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)不同，全省性其他組織只是一個法人，其分支機構(gòu)和代表機構(gòu)不具有法人資格。

《社會團體登記管理條例》(1998年10月25日實施，2016年2月6日修改)跨行政區(qū)域的社會團體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機關(guān)負責登記管理。因此，市級其他組織如果其業(yè)務(wù)范圍和活動地域是跨行政區(qū)域(市)，則適用于由省級地方立法機關(guān)授權(quán)其行使行政職能。

全省性其他組織承擔的行政管理職能行使全省范圍內(nèi)的職能權(quán)限。

(四)市級地方立法對其他組織承擔行政職能的權(quán)限

《山東省實施〈社會團體登記管理條例〉辦法》(2003年1月1日起實施)第8條，“市登記管理機關(guān)負責全市性社會團體的登記管理”。以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日實施)第6條，“登記管理機關(guān)負責同級業(yè)務(wù)主管單位審查同意的民辦非企業(yè)單位的登記管理”。市級地方立法對其他組織承擔行政職能的權(quán)限，應(yīng)該結(jié)合本市實際，以市級其他組織和區(qū)級其他組織為對象，予以行政職能授權(quán)，但業(yè)務(wù)范圍跨市的其他組織除外，即市級地方立法可以授權(quán)在市民政部門和區(qū)(縣)民政部門登記的各類其他組織承擔行政管理職能，為全市及個區(qū)(縣)提供行政管理服務(wù)職能。

三、地方立法賦予其他組織行政管理職能的內(nèi)容問題

(一)地方政府行政職能的分析

1.發(fā)達國家地方政府的職能

世界各國對地方政府的職能具有不同的規(guī)定，如日本《地方自治法》規(guī)定，地方公共團體有權(quán)處理不屬于全國性事務(wù)的各種地方事務(wù)，除了國防、外交、司法以及有關(guān)全國性的事務(wù)外，地方政府有權(quán)負責直接關(guān)系本地區(qū)居民日常生活的各種行政事務(wù)。日本地方政府的職權(quán)大致可歸結(jié)為三類：第一類是地方財產(chǎn)管理權(quán)。地方政府有權(quán)保護、維護和使用屬于地方公共團體的財產(chǎn)，如屬于地方管理的學校、圖書館、博物館等文化教育設(shè)施、體育場、文化館等體育娛樂設(shè)施，醫(yī)院、保健所、防疫站等衛(wèi)生、醫(yī)療設(shè)施進行管理，對公園、廣場、綠化地帶、道路、橋梁、河流、碼頭及倉庫等公共設(shè)施的建設(shè)、管理和維修等。第二類是公共事務(wù)處理權(quán)。地方自治政府有權(quán)處理本地區(qū)有關(guān)消防、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護、社會保障等事務(wù)，如制定醫(yī)療衛(wèi)生計劃，批準開設(shè)醫(yī)院，保證藥品及食品衛(wèi)生，防止有害物質(zhì)，清理垃圾，對大氣污染、水污染、噪音、振動、惡臭等進行監(jiān)控；有權(quán)管理地方社會福利事務(wù)，如開辦老人之家，托兒所，以及為殘疾人服務(wù)的公共設(shè)施等，舉辦社會保險事業(yè)，組織職業(yè)培訓，實施就業(yè)對策等。與此相適應(yīng)，地方自治政府也可以從事一些地方公用事業(yè)，如自來水事業(yè)、下水道事業(yè)、電氣煤氣事業(yè)、汽車運輸事業(yè)等。第三類是行政執(zhí)行權(quán)。地方自治政府負責辦理戶口、登記注冊、發(fā)放居民身份證，領(lǐng)導地方警察，執(zhí)行國家法律、法令和政策，編制地方預(yù)算和征收地方稅，監(jiān)督公債的償還，管理地方財政等 。*北京太平洋國家戰(zhàn)略研究所編著：《發(fā)達國家政府管理制度文庫》，時事出版社2001年版，第203～204頁。大多數(shù)發(fā)達國家地方行政職能的范圍是較廣的。

2.我國地方政府的行政職能

《中華人民共和國憲法》(2004年修正)第107條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。

我國地方政府職能在三個方面體現(xiàn)：一是在經(jīng)濟發(fā)展方面，二是在地方政治發(fā)展方面，三是社會層面。首先，就經(jīng)濟層面來說，地方政府是區(qū)域經(jīng)濟的組織者、調(diào)控者和服務(wù)者，承擔著推動本地經(jīng)濟快速健康發(fā)展的重要職責。其次，在地方政治發(fā)展方面，充分發(fā)揮人民民主。地方政府是公眾參與管理國家社會的重要環(huán)節(jié)和載體，可以通過地方政府，為地方民眾的參與管理提供機會，也同時可以加深人們對政治制度的理解，地方政府在這方面具有重要的作用。最后，就社會層面上來說，地方政府更能夠有效地了解和把握本地民眾的偏好和需求，從而比中央政府更能有效地提供地方公共物品。每一個負責任的地方政府，都應(yīng)該從本地實踐出發(fā)，用適合本地方民眾需求的處理辦法提供地方公共服務(wù)，如公路、教育、衛(wèi)生、供水、污水處理等，從而有效地提高地方民眾的社會福利水平。*李運紅：“我國社會轉(zhuǎn)型期地方政府職能轉(zhuǎn)變研究”，鄭州大學2007年碩士學位論文，第10～11頁。

就地方政府的行政職能來說，按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對地方政府行政職權(quán)的規(guī)定，概括為四種職能：一是經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。地方政府主要是針對市場失靈、為克服市場缺陷而采取的政府干預(yù)行為，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政等多種手段，矯正市場失靈。二是市場監(jiān)管職能。市場經(jīng)濟條件下，地方政府一方面要進一步弱化對資源的控制職能，取消不合時宜的審批權(quán)、核準權(quán)、管理權(quán)和制約權(quán)，使企業(yè)真正成為市場主體。與此同時，地方政府必須行使市場監(jiān)督管理職能，維護正常的市場秩序，確保公平與效率。三是社會管理職能。地方政府要加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，保障正常的社會秩序。四是公共服務(wù)職能。*周圍：“地方政府行政職能邊界探析”，載《三峽大學學報》(人文社會科學版)2010年第5期。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，經(jīng)濟增長對良好的制度環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和市場秩序等的要求越來越高，公民對高質(zhì)量的教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要也日益增加，促使地方政府職能從原來更多地以經(jīng)濟建設(shè)為中心向提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。加大對教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的投入，改善群眾生產(chǎn)生活條件，增進社會福利。

可以發(fā)現(xiàn)，地方政府的職能一方面是中央政府職能的延伸，同時地方政府又承擔著具有地方特殊性的公共事務(wù)。蘇州大學的孫榮華教授總結(jié)認為，地方政府的職能具有十個特征：即執(zhí)行性(從屬性)、相對獨立性、多樣性、動態(tài)性、有限性、法定性、服務(wù)性、銜接性、區(qū)域性和非對應(yīng)性(非完整性)。從理論上講，提供公共產(chǎn)品、完善公共服務(wù)是地方政府天職中的重要部分。*孫榮華：“我國地方政府職能的十大特點”，載《行政論壇》2008年第4期。就其中的多樣性來說，由于地方政府轄區(qū)的不同特點，導致了地方政府職能內(nèi)容和形式的多樣性；就其中的服務(wù)性來說，服務(wù)是地方政府職能的主要特征與內(nèi)容。地方政府職能的設(shè)置與履行，從本質(zhì)上說是行政為民，即地方政府為人民服務(wù)、為社會服務(wù)、為國家服務(wù)。服務(wù)型政府是對地方政府角色的準確定性，在現(xiàn)代社會，政府在公共服務(wù)中的角色及其重要性已經(jīng)發(fā)生很大變化，政府服務(wù)內(nèi)容和方式的多變性已經(jīng)成為大勢所趨。而地方政府則更直接地面對服務(wù)對象，其服務(wù)職能將越來越增強。而這正與目前涌現(xiàn)出大量的服務(wù)型社會組織的宗旨、服務(wù)內(nèi)容相契合，也具有了其他組織承擔地方政府行政職能的可能性與可行性。

(二)地方立法賦予其他組織行政職能的內(nèi)容范圍及職權(quán)

基于以上的論述，對于省級地方立法和市級地方立法對其他組織承擔行政管理職能的內(nèi)容范圍主要的應(yīng)該從以下三個層面確定：一是其他組織的類型，前已論述，四種類型的其他組織都可以承擔行政管理與公共服務(wù)職能；二是其他組織的服務(wù)內(nèi)容，涉及各行各業(yè)、各類群體，且主要以提供公共服務(wù)職能為主；三是行政職能的屬性，如政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能、社會職能等。隨著社會的發(fā)展，政府職能作用的領(lǐng)域由政治職能為重點逐漸向以經(jīng)濟職能、社會事務(wù)職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移。

其他組織承擔什么樣的行政職能，一方面根據(jù)地方政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，發(fā)揮各類其他組織的中介作用，實現(xiàn)多元主體善治的局面；另一方面，要根據(jù)山東省的其他組織自身建設(shè)情況和參與政府公共服務(wù)的具體情況而確定。由于其他組織參與政府行政職能在我國處于起步與探索階段，山東省的各類其他組織自身發(fā)展情況差異較大，各地區(qū)、各行業(yè)的其他組織發(fā)展也有很大差異。

1.地方立法賦予其他組織行政職能的內(nèi)容范圍

早在2013年3月第十二屆全國人民代表大會第一次會議上，國務(wù)院副總理馬凱關(guān)于《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的說明中提到，“根據(jù)黨的十八大精神和中央有關(guān)規(guī)定，《方案》提出，改革社會組織管理制度：一是逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，引入競爭機制，探索一業(yè)多會，以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強其自主性和活力。二是重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強登記審查和監(jiān)督管理，切實履行責任。考慮到政治法律類、宗教類等其他組織以及境外非政府組織在華代表機構(gòu)的情況比較復(fù)雜，成立這些社會組織，在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意”。*馬凱：“關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明”，載人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n/2013/0311/c40531-20743262.html。這可以成為地方立法賦予其他組織承擔行政職能的內(nèi)容范圍的一個依據(jù)。也就是說，地方立法應(yīng)該主要賦予地方其他組織經(jīng)濟類職能、科技文化類職能、公益慈善類職能和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類職能。

從其他組織承擔的行政職能的特征來看，一類是那些具有較強的專業(yè)性的職能，所謂專業(yè)性職能，指的是職能的行使過程中，需要一定的專業(yè)技術(shù)支撐，且是與行業(yè)有關(guān)的職能，如化工行業(yè)、信息行業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)、航空航天行業(yè)、農(nóng)林牧漁行業(yè)等，由于政府部門的工作人員大多是以行政學、管理學為主，如公共管理、人力資源、行政學、政治學、法學等為主，他們在從事一些專業(yè)性較強的行政職能時，可能難于開展或者阻力加大，造成成本較大、效率較低等問題，如環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管，化工行業(yè)安全監(jiān)督，職業(yè)資格評定、評估，如會計從業(yè)資格評定、科學技術(shù)評獎等；另一類是一些具社會性特征的政府職能如慈善、養(yǎng)老、助殘、賑災(zāi)、教育、衛(wèi)生等服務(wù)職能，這些職能本身具有公益性，是其他組織參與面較大的職能，其他組織作為民間NGO行使職能，相對于政府而言，社會大眾更愿意、配合、支持與合作，服務(wù)效率更高，工作開展起來較為容易。具有以上兩個特征的行政職能可以授權(quán)其他組織行使。

目前而言，其他組織參與的政府既有的專業(yè)性和社會性職能較多，對于這兩個領(lǐng)域的公共服務(wù)，其他組織具有政府部門所不具有的優(yōu)勢和效率。

在當前的發(fā)展階段，基于我國的社會政治體制因素和其他組織自身發(fā)展狀況，一些關(guān)系到國家安全、社會穩(wěn)定、國計民生的重要職能還不能交給非行政機關(guān)即其他組織來做。這些行政職能范圍包括：政治職能、監(jiān)察職能、軍事外交職能、公安職能、國家安全職能、保密職能、宗教職能、民族職能、財政職能、涉外職能等。

因此，地方立法授予其他組織的行政職能的內(nèi)容范圍，主要應(yīng)以提供一些具有公益性、服務(wù)性內(nèi)容的公共服務(wù)為主體的事項，可以按照《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》(2013年)提到的重點培育、優(yōu)先發(fā)展的其他組織的四大類，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類其他組織，山東省這四大類其他組織主要承擔的是經(jīng)濟、社會公共服務(wù)活動。這些其他組織可以分步驟、分階段地承擔地方政府的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、計生等行政事務(wù)。以下分別敘述。

第一，行業(yè)協(xié)會商會類其他組織行政職能范圍。

行業(yè)協(xié)會是市場經(jīng)濟中的結(jié)社形態(tài)之一，是作為市場主體的企業(yè)基于一定的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性和利益共同性而結(jié)成的具有共同體特征的其他組織，是在企業(yè)自愿基礎(chǔ)上結(jié)成的以保護和增進會員利益為目標的非政府其他組織。*王名：《社會組織論綱》，社會科學文獻出版社2013年版，第135頁。行業(yè)協(xié)會介于政府、企業(yè)之間，商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間，并為其服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的社會中介組織，是屬于《社會團體登記管理條例》中規(guī)定的社會團體一類。這類社會團體目前是我國其他組織組織中數(shù)量最多的一類，也是山東省內(nèi)其他組織數(shù)量較多的一類。

《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》(2013年)中提到，要“逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤”，2015年11月，民政部發(fā)布了《關(guān)于公布2015年全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點名單的通知》，已經(jīng)確定了148家作為第一批脫鉤試點單位，現(xiàn)在核準了25個部門主管的61家行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點方案。這表明行業(yè)協(xié)會商會類其他組織將逐步淡出行政性，但因為這類其他組織發(fā)展較為成熟，各方面較為正規(guī)、社會誠信度較高，運作機制較為完善，是最有能力也最有可能承擔地方政府的行政職能其他組織類型。

行業(yè)協(xié)會的服務(wù)內(nèi)容，可以參考清華大學王名教授制定的行業(yè)協(xié)會的功能表共21項(見表一)，其是在對深圳、青島、北京、杭州的實證調(diào)查基礎(chǔ)上完成，調(diào)查問卷的前三位為培訓、反映會員要求為會員維權(quán)、辦行業(yè)刊物，說明目前大部分行業(yè)協(xié)會主要功能是為會員提供信息、維權(quán)、培訓等。實際上，從政府層面來說，需要地方行業(yè)協(xié)會商會與政府合作從規(guī)范企業(yè)行為、執(zhí)行行業(yè)標準、保障市場的正當性競爭等方面。因此，主要對行業(yè)協(xié)會的行規(guī)行約、技術(shù)標準、從業(yè)資格、產(chǎn)品認證、質(zhì)量監(jiān)督、競爭規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保證等，作為行業(yè)協(xié)會的核心治理職能。這21項功能有的是基于對本行業(yè)企業(yè)的利益保護，有的則是對行業(yè)的規(guī)范與管理，筆者認為，可以借鑒王名教授的觀點，地方政府授權(quán)行業(yè)協(xié)會商會，主要從事技術(shù)標準、從業(yè)資格、產(chǎn)品認證、質(zhì)量監(jiān)督、競爭規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保證等方面的行政職能。

表一 行業(yè)協(xié)會的功能 *本表轉(zhuǎn)引自王名：《社會組織論綱》，社會科學文獻出版社2013年版，第148頁。

第二，科技類其他組織行政職能內(nèi)容范圍。

科技類其他組織(社會團體)是科技工作者及相關(guān)科研、科技院校、科技型企業(yè)單位自愿組成的社會團體，是以促進科學技術(shù)發(fā)展發(fā)展、普及為宗旨的學術(shù)性、科普性社會團體，包括與科研活動相關(guān)的協(xié)會、學會等社會團體組織，具有學術(shù)性、行業(yè)性和專業(yè)性等特征。其基本職能包括科技智庫匯集職能、學術(shù)研究職能、科技項目管理職能、科技政策協(xié)調(diào)職能、科技中介職能、科技創(chuàng)新引領(lǐng)職能等。應(yīng)該發(fā)揮科技類其他組織在科技創(chuàng)新中的關(guān)鍵作用，調(diào)動科技類其他組織對創(chuàng)新的促進作用，和科技發(fā)展的決策咨詢功能。具體到行政職能而言，按照《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》的要求“除依照行政許可法要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業(yè)、行業(yè)需要設(shè)立的資質(zhì)資格許可外，其他資質(zhì)資格許可一律予以取消。按規(guī)定需要對企業(yè)事業(yè)單位和個人進行水平評價的，國務(wù)院部門依法制定職業(yè)標準或評價規(guī)范，由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學會具體認定”。科技類其他組織包括科技類學會、協(xié)會可以承擔有關(guān)職業(yè)、行業(yè)的資質(zhì)的規(guī)范與評價的行政職能，以及科技行政許可、科技行政獎勵(科技獎勵)等職能。

第三，公益慈善類其他組織行政職能內(nèi)容范圍。

這類其他組織主要是以基金會為主體但不限于基金會的組織形式，只要是按照《中華人民共和國慈善法》(2016年9月1日起實施)第3條規(guī)定從事“扶貧、濟困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境；符合本法規(guī)定的其他公益活動”的都屬于公益慈善類其他組織。從慈善公益活動的內(nèi)容看，不獨公益慈善類其他組織，還有城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類其他組織。但本部分，我們主要以基金會為主要研究對象。在我國，基金會包括公募基金會和私募基金會，基金會主要從事的“一是救助災(zāi)害、救濟貧困、輔助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；二是教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；三是環(huán)境保護、社會公共設(shè)施建設(shè)、促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)”。*民政部民間組織管理局編著：《社會組織登記指引》，中國社會出版社2011年版，第114頁。民政部2016年5月26日在官網(wǎng)上公布了《基金會管理條例(修訂草案征求意見稿)》進行為期一個月的公開征求意見。意見稿規(guī)定了行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管、將現(xiàn)行的基金會年檢制度改為年度報告制度，加強對基金會的信用約束，探索建立信用記錄、活動異常名錄等制度等內(nèi)容。由于基金會本身是一個專業(yè)性、公益性較強的法人組織，由此，山東省的基金會其他組織可以承擔的行政職能應(yīng)該主要從基金會的行業(yè)監(jiān)管、過程監(jiān)督以及法人或者非法人的捐贈、募捐等公益活動的行政監(jiān)督檢查、行政許可、行政獎勵職能著手。

第四，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類其他組織。

城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類其他組織主要是指社區(qū)基層社會組織，是指伴隨著社區(qū)功能的逐步完善而發(fā)展起來的一種新型群眾組織形式，是以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域為活動范圍、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由居民自發(fā)成立或參與，介于社區(qū)個體組織(社區(qū)黨組織和社區(qū)委員會)和居民個體之間的組織。*陳志衛(wèi)、戴志為等：《新社會組織實踐與研究》，中國社會出版社2008年版，第148頁。這些其他組織的服務(wù)范圍較為廣泛(如前所述)，這樣一些其他組織既包括了民辦非企業(yè)，也包括一些在區(qū)(縣)、街道備案的帶有社團性質(zhì)的“準社團組織”和既沒有登記也沒有備案的民間草根組織。目前，這一類其他組織是目前全國各地數(shù)量增長較快，大量的民間草根組織通過登記注冊成為正式其他組織，但這類其他組織發(fā)展良莠不齊，是目前各地政府正在重點關(guān)注、培育和孵化的其他組織類型，社區(qū)其他組織在我國屬于較為新型的其他組織類型，起步較晚，發(fā)展不夠成熟。

因此，城鄉(xiāng)社區(qū)其他組織首先是民辦非企業(yè)法人，其次要發(fā)展較為成熟，這樣的其他組織才能考慮承擔地方政府行政職能。承擔的地方政府行政職能主要是與民政部門有關(guān)的某些職能，如社區(qū)服務(wù)項目的評估、社區(qū)居民的福利政策、福利制度具體實施，包括老年人享受社區(qū)養(yǎng)老的篩查、殘疾人的評定與享受福利服務(wù)的核定和核實，社區(qū)老年人或殘疾人的康復(fù)護理標準的制定與篩選等職能。

需要明確的是，按照新修正的《中華人民共和國立法法》(2015年3月15日)第四章第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹谑屑壍胤搅⒎ㄙx予其他組織行使行政管理職能的內(nèi)容主要應(yīng)限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的內(nèi)容。

2.地方立法賦予其他組織行政職能的權(quán)限規(guī)定

行政權(quán)限是指法律規(guī)定的行政主體行使職權(quán)所不能逾越的范圍或界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。行政權(quán)限分為縱橫兩大類。縱向行政權(quán)限是指有隸屬關(guān)系的上下級行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。橫向權(quán)限是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限。其他組織承擔行政管理職能的權(quán)限，主要應(yīng)該根據(jù)不同的行政職能所遵守的法律、法規(guī)而定。

由于我國其他組織承擔行政管理職能的條件還不完全成熟，不完全成熟表現(xiàn)為：第一，雖然事業(yè)單位、社會組織自身發(fā)展較為成熟，也有能力承接行政管理職能，但社會團體與政府部門的關(guān)系還沒有理順，政社還沒有完全分開，兼有政府和其他組織的屬性。第二，一些自下而上形成的獨立于政府部門的民間其他組織如社區(qū)其他組織目前自身建設(shè)與發(fā)展不足，承接政府的行政職能還不成熟。如果說，從理念和規(guī)劃層面來考慮的話，地方立法賦予其他組織承擔行政職能的權(quán)限需要慎重，需要小步慢走試探開展，只有待其他組織發(fā)展較為成熟時候，才能逐步擴大其他組織行使行政職能的權(quán)限。就目前來說，還不能給予其他組織太多、自由裁量較大的行政權(quán)限，而且行政權(quán)限是與承擔的行政職能對等的，有什么樣的行政職能，就有什么樣的行政權(quán)限。

就幾種最常見并且是重要的具體行政行為包括行政命令、行政征收、行政許可、行政確認、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制、行政給付、行政獎勵、行政裁決等，*羅豪才、湛中樂主編：《行政法學》(第二版)，北京大學出版社2006年版，第177～261頁。就目前而言，省級和市級地方立法賦予其他組織行政管理職能權(quán)限，以行政行為中的不直接體現(xiàn)國家意志和執(zhí)行強制力為主的原則，原則上應(yīng)該以服務(wù)性、專業(yè)管理性為主要特征，且行政執(zhí)行過程中以羈束性行政權(quán)限為主，包括專業(yè)性行政許可、專業(yè)性行政監(jiān)督檢查，以及行政給付、行政獎勵等為主。如行政給付這一行政行為，主要是一種物質(zhì)幫助職能，行政給付的對象是法律法規(guī)規(guī)定的特定相對人，并且給付的標準，法律法規(guī)都做出了明確的具體規(guī)定，如有關(guān)最低社會保障費的數(shù)額、撫恤金數(shù)額等都是法律明確規(guī)定的，行政機關(guān)沒有自由裁量的權(quán)力，根據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)，行政給付的形式可以分為撫恤金、特定人員離退休金、社會救濟、福利金、自然災(zāi)害救濟金及救濟物資等。這些行政給付的標準，都有相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)定，如《殘疾人保障法》《城市無著落的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》《退伍義務(wù)兵安置辦法》等，其他組織只要按照法律法規(guī)中具體細則規(guī)定執(zhí)行就可以。

(三)其他組織準入資格的原則性規(guī)定

如前所述，一方面是山東省其他組織的不成熟，另一方面，是目前地方立法特別是市級層面的地方立法尚不成熟，一些地方性法規(guī)的空白和法規(guī)的不完善。因此，對于其他組織承擔行政職能所需要的資格，就需要高標準、嚴要求，重點考察其他組織自身，同時兼顧承擔行政職能的特性，對其他組織準入資格的規(guī)定主要應(yīng)該遵循以下六個原則：

1.法定性原則

首先，其他組織是經(jīng)過正式登記注冊的法人，由于目前沒有登記注冊的社會自組織數(shù)量龐大，正式的法人團體是承擔政府行政職能的根本前提，只有具有法律資格的法人其他組織，政府才有可能授權(quán)其承擔行政職能。其次，其他組織需要完全按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規(guī)的規(guī)定，形成完善的組織結(jié)構(gòu)、登記管理、人力資源管理、財務(wù)管理、資金管理、稅收管理、項目監(jiān)管、行業(yè)自律、監(jiān)督、評估等一整套的正式的運作制度，并且已經(jīng)運行較為成熟。再次，其他組織成立時間有一定年限，期間應(yīng)無不良信用記錄，更無違反法律法規(guī)的行為。遵守法律禁止的行為，如禁止利益分配、禁止私人利益、禁止自我交易等行為。最后，其他組織是在我國設(shè)立的國內(nèi)機構(gòu)，不是國際性組織，從事的服務(wù)活動不涉及不同國家間的事務(wù)。

2.政治性原則

在目前的制度背景下，其他組織需要在思想上與行動上與中國共產(chǎn)黨保持一致，黨建工作開展較為成熟，具有完善黨的組織結(jié)構(gòu)，定期開展黨的日?；顒?，不存在反黨、反社會主義和分裂國家的動機和行為，也不存在拉幫結(jié)派影響社會穩(wěn)定的行為。其他組織能夠從國家和群體利益的大局出發(fā)，講政治、講黨性、講原則，敢于承擔社會責任，以服務(wù)和奉獻社會大眾為目的。

3.能力性原則

主要從其他組織從事的服務(wù)內(nèi)容看，其他組織應(yīng)該在某一領(lǐng)域具備一定的資質(zhì)和條件，具有相應(yīng)的評定等級，并且有豐富的活動經(jīng)驗和服務(wù)能力，或者曾經(jīng)受政府委托從事某一領(lǐng)域的服務(wù)，受到政府部門和服務(wù)對象認可，效果良好，或者得到在某一領(lǐng)域活動能力的全國性、全省性或全市性的資歷證明或獎勵，符合承擔全省或者全市某一領(lǐng)域的職能的硬性規(guī)定和指標要求。

4.專業(yè)性原則

復(fù)雜多樣的其他組織，在成立之初，就明確為自己定位，要么是基于某一特定行業(yè)領(lǐng)域開展的專業(yè)性活動如行業(yè)協(xié)會，其成員往往是該行業(yè)的資深人士，協(xié)會本身從事的活動也限制在該行業(yè)范圍內(nèi)，或者是針對某一特定人群開展的專業(yè)性服務(wù)活動，如殘疾人協(xié)會開展的對殘疾人的康復(fù)護理專業(yè)服務(wù)活動。該組織在某一領(lǐng)域具有普通群體或個體所不能具有的特殊專業(yè)性特長，并且已經(jīng)開展了大量的專業(yè)性服務(wù)，在某一領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗，服務(wù)效果明顯。因此，地方立法授權(quán)的其他組織必須是非常專業(yè)的其他組織類型。

5.公共服務(wù)性原則

其他組織服務(wù)的人群大多是社會邊緣性群體，服務(wù)的活動與慈善事業(yè)、社會救助、環(huán)境、濟困扶貧、人口、教育等問題有關(guān)，這些問題都屬于公共性議題，受社會大眾普遍關(guān)注。弱勢群體存在普遍服務(wù)需求，是新公共服務(wù)理論背景下政府主要關(guān)注的公共性問題，也是目前多元主體共治背景下，政府和其他組織的共同關(guān)注領(lǐng)域，具有這樣一些公共服務(wù)內(nèi)容的其他組織，才是政府應(yīng)該首先考慮的授權(quán)對象。

6.合作性原則

一方面，其他組織在服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)追求方面與政府的服務(wù)目標有契合之處，如賑災(zāi)救濟，關(guān)涉道義與扶危救助的事業(yè)，目前單靠政府一方的力量已經(jīng)不能滿足受災(zāi)群體的需求，大量的NGO開展著和政府同質(zhì)性的服務(wù)工作，大量公益慈善組織、社會服務(wù)機構(gòu)在其中發(fā)揮了非常重要的作用，但由于體制和體制的限制，有些工作其他組織無法放開手腳，一些工作職能需要地方立法授權(quán)才能開展，這就需要政府改變服務(wù)方式，采取購買專業(yè)服務(wù)、專業(yè)崗位的方式；另一方面，合作性原則還體現(xiàn)為其他組織已經(jīng)有與政府共同實施服務(wù)的合作經(jīng)歷和經(jīng)驗，并且合作開展服務(wù)，效率更高，群體更滿意，例如施行了多年的政府購買社會服務(wù)、購買崗位、購買社會服務(wù)項目，以及公辦民營、公建民營等成功的官民合作服務(wù)模式，這是地方立法授權(quán)其他組織承擔政府職能的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

(四)地方立法賦予其他組織行政職能授權(quán)時的特殊要求

地方立法授予其他組織行政管理職能時，需要根據(jù)各地市情和經(jīng)濟社會發(fā)展情況的實際變化，適時調(diào)整一般其他組織的準入資格，做出一些特殊規(guī)定。主要有：

一是伴隨政府職能轉(zhuǎn)變的情況，需要在授權(quán)其他組織行使行政職能時候，調(diào)整其他組織的準入資格原則性規(guī)定。

二是遇到突發(fā)性事件和不可抗力的突發(fā)性事件、災(zāi)害、災(zāi)難，可以臨時擴大地方立法對其他組織的授權(quán)，包括授權(quán)的職能范圍和權(quán)限規(guī)定。

三是出現(xiàn)新的法律、法規(guī)，或現(xiàn)有的法律、法規(guī)的原則性內(nèi)容發(fā)生變動時候，地方立法授權(quán)的其他組織行政職能的內(nèi)容也需要隨之發(fā)生修改和變更。

四是在一些新經(jīng)濟活動、新社會活動出現(xiàn)，伴隨著出現(xiàn)的新型其他組織，可以在考察其他組織自身具體情況，在條件成熟時候，將地方行政職能授權(quán)這些新型其他組織承擔。

五是由于各市的政府職能差異較大，各市可以根據(jù)市情特色及其經(jīng)濟社會變化，選擇適合的其他組織授權(quán)行使行政職能。如青島市海洋經(jīng)濟特色鮮明，則優(yōu)先考慮授權(quán)海洋專業(yè)其他組織承擔行政職能。

六是在地方立法不完善的背景下，應(yīng)該避免授權(quán)其他組織承擔多重行政職能的問題，在立法時應(yīng)該充分調(diào)查，深入溝通，科學論證，避免權(quán)力、職能交叉現(xiàn)象。

七是在地方立法不完善的情況下，在行使行政職能過程中，應(yīng)該考慮到作為行政主體的其他組織與其他行政主體其他組織和其他行政機關(guān)聯(lián)合行使行政職能時，成立臨時的多部門協(xié)調(diào)機制。

四、地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的程序問題

(一)地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職能的立法程序

從一般立法程序來看，立法程序內(nèi)容多、范圍廣:在立法準備階段，主要包括確定立法項目、采納立法建議、接受立法創(chuàng)立、做出立法決策、確定法案起草機關(guān)、決定委托起草、起草法案等方面的程序；在由法案到法的階段，主要包括提出法案、注冊法案、法案列入議程、審議法案、大會報告、協(xié)調(diào)或協(xié)商有關(guān)問題、表決法案、復(fù)議法案、公決法案、批準法案、法案或法的備案、公布法等方面的程序。*周旺生：《立法學教程》，北京大學出版社2006年版，第241頁。

目前全國還沒有對制定地方性法規(guī)的程序做統(tǒng)一規(guī)定，大致而言，地方性立法的制定程序主要包括：地方性法規(guī)的制定規(guī)劃和計劃、地方性法規(guī)草案的起草、地方性法規(guī)草案的提出、地方性法規(guī)草案的審議、地方性法規(guī)草案的表決和批報、地方性法規(guī)的公布。*周旺生：《立法學教程》，北京大學出版社2006年版，第241頁。而本文研究的地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職能，本質(zhì)上就是地方立法的過程，立法程序自然與地方性法規(guī)的制定程序是一致的。只是立法內(nèi)容主要是授權(quán)其他組織承擔行政職能的一般規(guī)定。具體而言：

第一，地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職能制定規(guī)劃和計劃。省和市級立法機關(guān)應(yīng)從地方經(jīng)濟社會的實際需要出發(fā)，尤其是考慮到前文敘及的其他組織承擔的可能的行政職能來規(guī)劃和計劃，賦予哪些其他組織和承擔哪些行政職能，并且根據(jù)實際情況，適時予以調(diào)整。

第二，地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職能草案的起草。由于其他組織種類繁多，涉及各行各業(yè)，各類人群，草案的起草除了需要主要由地方人大常委會專門委員會和工作機構(gòu)、政府法制機構(gòu)和政府其他有關(guān)職能部門、人民法院和人民檢察院外，企事業(yè)、其他組織或者個人，也可以參與其中，提出建議。這個過程具體要經(jīng)過以下幾個步驟：一是確定起草單位和起草人員；二是組織調(diào)查研究；三是起草條文；四是廣泛征求意見；五是將重大問題向省人大提出報告；六是提交有提議案權(quán)的機關(guān)討論。

第三，地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職能草案的提出。在這一過程中，授權(quán)其他組織承擔行政職能的草案既可以向地方人民代表大會提出，也可以向地方人民代表大會常委會提出。

第四，地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職能草案的審議。審議是立法機關(guān)對法案在反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，決定其能否最終成為法律的關(guān)鍵階段，在這個階段，需要做好：一是審議前的準備工作，如需要提前一段時間將法律草案發(fā)給代表；二是聽取草案的說明并進行審議；三是專門委員會審議；四是審議地方性法規(guī)草案修改稿。

第五，地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職能草案的表決和報批。根據(jù)《中華人民共和國地方組織法》的規(guī)定，人大會議表決地方性法規(guī)草案，以全體代表的過半數(shù)通過，常委會表決地方性法規(guī)草案，以常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。

第六，地方立法授權(quán)其他組織承擔行政職法規(guī)的公布。

(二)獲得授權(quán)的其他組織履行行政職能的程序

獲得授權(quán)的其他組織成為行政主體，獲得了行政執(zhí)法權(quán)，被賦予了行政管理職能，但需要嚴格遵守行政程序的法律法規(guī)的規(guī)定，目前我國還沒有一部統(tǒng)一的《行政程序法》。我省其他組織在履行行政職能時，應(yīng)該嚴格按照《山東省行政程序規(guī)定》的規(guī)定，開展具體的行政行為。此外還應(yīng)該按照《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國立法法》，以及國務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章以及地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。

根據(jù)前述其他組織承擔行政職能的范圍和權(quán)限的討論，其他組織履行行政職能的程序應(yīng)該以外部行政程序為主，外部程序是法定程序。*孫榮、徐紅主編：《行政學原理》，復(fù)旦大學出版社2001年版，第176頁。所謂法定程序，即是由法律加以明確規(guī)定，行政主體必須嚴格遵守的程序，行政主體實施行政行為時，違反法定程序?qū)е略撔袨榈谋怀蜂N，同時是行政執(zhí)法程序。

《山東省行政程序規(guī)定》第2條規(guī)定，本省各級行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和依法受委托的組織實施行政行為，應(yīng)當遵守本規(guī)定。第14條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義行使行政職權(quán)并承擔相應(yīng)的法律責任。其他組織在履行行政職責時，需要嚴格遵守相關(guān)程序。下面從《山東省行政程序規(guī)定》的規(guī)定加以分析。

第一，明確管轄地域，明確管轄權(quán)?！渡綎|省行政程序規(guī)定》第18條規(guī)定，行政機關(guān)的地域管轄權(quán)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定確定；沒有明確規(guī)定的，由行政管理事項發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。但是有下列情形之一的除外：一是涉及公民身份事務(wù)的，由其住所地行政機關(guān)管轄；住所地與經(jīng)常居住地不一致的，由經(jīng)常居住地行政機關(guān)管轄；住所地與經(jīng)常居住地都不明確的，由最后居住地行政機關(guān)管轄；二是涉及法人和其他組織主體資格事務(wù)的，由其主要營業(yè)地或者主要辦事機構(gòu)所在地行政機關(guān)管轄；三是涉及不動產(chǎn)的，由不動產(chǎn)所在地行政機關(guān)管轄。對于行政管轄權(quán)的規(guī)定，第19條規(guī)定，行政機關(guān)受理公民、法人和其他組織的申請或者依職權(quán)啟動行政程序后，認為不屬于自己管轄的，應(yīng)當移送有管轄權(quán)的行政機關(guān)，并通知當事人；受移送的行政機關(guān)認為不屬于自己管轄的，不得再行移送，應(yīng)當報請共同上一級行政機關(guān)指定管轄。第20條規(guī)定，兩個以上行政機關(guān)對同一行政管理事項都有管轄權(quán)的，由先受理的行政機關(guān)管轄；發(fā)生管轄爭議的，由共同上一級行政機關(guān)指定管轄。情況緊急、不及時采取措施將對公共利益或者公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成重大損害的，行政管理事項發(fā)生地的行政機關(guān)應(yīng)當進行必要處理，并立即通知有管轄權(quán)的行政機關(guān)。以上對地域管轄權(quán)和事務(wù)管轄權(quán)的明確規(guī)定，其他組織在行使行政職能，必須參照執(zhí)行。

第二，針對具體的行政職能的執(zhí)法程序，依據(jù)具體的法律規(guī)定執(zhí)行。以行政給付這一行政職能為例，一般來說，法律規(guī)范對行政給付的對象、條件、標準、項目、數(shù)額等都做出具體規(guī)定，作為行政主體的其他組織不能任意給付，如青島市城鄉(xiāng)居民最低生活保障金的發(fā)放，如果由其他組織作為青島市城市低保金管理的行政服務(wù)主體之一，則需要嚴格按照《青島市城市居民最低生活保障工作規(guī)定》的具體規(guī)定來執(zhí)行，如該規(guī)定第四章中，城市低保對象的確定第19條，申請城市低保的人員，必須同時具備以下條件：一是有戶籍所在地常住非農(nóng)業(yè)戶口；二是共同生活的家庭成員月人均收入低于當?shù)爻鞘械捅藴?。第五章家庭收入的確定，第22條家庭收入是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入的總和。貨幣收入包括工資、獎金、津貼、補貼，以及現(xiàn)金發(fā)放的勞保福利、一次性安置費、經(jīng)濟補償金(含自謀職業(yè))或生活補助費、離退休金、中心退養(yǎng)基本生活費、失業(yè)保險金、存款及利息、有價證券及紅利、特許權(quán)使用收入、租賃房屋收入、接受饋贈和繼承收入、贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、第二職業(yè)收入、自謀職業(yè)收入和其他一切應(yīng)計入的收入。實物收入按市場價折款計入家庭收入。由此可見，其他組織在具體行政行為中，多是以行政執(zhí)行者的角色出現(xiàn)，行政行為有現(xiàn)成的標準參照執(zhí)行，盡量避免使用自由裁量的權(quán)力。

五、地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的監(jiān)督機制

其他組織一旦被立法授權(quán)就成為獨立的行使行政行為的行政主體，其行政行為就處于行政法律關(guān)系中，即其主體是以行政主體的資格出現(xiàn)，必然要受到行政監(jiān)督。被授權(quán)的其他組織的行政違法與國家行政機關(guān)一樣，需要承擔相應(yīng)的行政責任。目前，山東省其他組織發(fā)展中存在能力不強、效率不高、管理不規(guī)范、機制不健全等問題，一定程度上阻礙了其他組織承擔政府職能的發(fā)展。即使是發(fā)展較為成熟，在理論上說能夠承擔行政職能的其他組織，也需要加強監(jiān)督和監(jiān)管機制，一開始就從根本性的制度和體制上約束和規(guī)制其他組織承擔行政職能的行政行為。

(一)地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的監(jiān)督主體

行政監(jiān)督的主體是具有監(jiān)督權(quán)限的國家行政機關(guān)以及國家權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、政黨、社會團體和人民群眾等。地方立法授權(quán)其他組織行使監(jiān)督的主體既包括行政主管部門、行政監(jiān)督機關(guān)地方人大，還包括行政相對人、利害相關(guān)人等。

1.行政主管部門

行政主管部門的監(jiān)督一般是指職能監(jiān)督，即政府行政職能主管部門，在其職能范圍內(nèi)對承擔一定行政職能的其他組織實行的工作監(jiān)督，如省民政廳、市民政局對其他組織在行使行政給付這一行政行為時的業(yè)務(wù)監(jiān)督，省科技廳在行業(yè)協(xié)會給予某一企業(yè)的行政確認的行政行為的業(yè)務(wù)監(jiān)督。行政主管部門的監(jiān)督主要以業(yè)務(wù)內(nèi)容為核心的專項監(jiān)督，是本級或上級主管行政部門對其他組織行使行政職能時的監(jiān)督。

2.地方人大的監(jiān)督

其他組織作為授權(quán)行使行政職能的行政主體，其行政權(quán)力是地方權(quán)力機關(guān)地方人大及其常委會授予的，受地方權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導，要自覺接受監(jiān)督，在地方人民代表大會及其常委會開會期間，代表和委員有權(quán)依照法律規(guī)定的程序?qū)ζ渌M織及其他組織有關(guān)負責人提出質(zhì)詢，了解并監(jiān)督其他組織的行政職能，消除不適當?shù)男姓袨?，以保障其他組織按照法律法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定準確、全面地執(zhí)行應(yīng)有的行政權(quán)力、承擔相應(yīng)的行政責任。例如在基金會其他組織在救災(zāi)救濟行政行為中，承擔發(fā)放善款的職能，但是如果程序不合規(guī)，或信息不透明，或發(fā)放金額有差錯等問題，地方人大就可以行使行政監(jiān)督權(quán)利。

3.行政相對人

行政相對人是指處在行政管理法律關(guān)系中的個人、組織，作為個人、組織，無論其權(quán)益受到行政主體行政行為的直接影響還是間接影響，都是行政相對人。行政主體和行政相對人構(gòu)成了行政法律關(guān)系，現(xiàn)代依法行政的原理，要求其他組織這一行政主體依法行政，不能侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，不能侵犯行政相對人的利益。行政相對人可以監(jiān)督其他組織的人浮于事、辦事拖拉、不負責任、推諉扯皮等官僚作風，監(jiān)督其他組織利用手中行政職權(quán)謀取私利、行賄受賄等，行政相對人作為非常有效的監(jiān)督主體，依法享有對行政主體及其工作人員實施的違法、不當?shù)男姓袨橛袡?quán)提出批評、控告、檢舉的權(quán)利，并有權(quán)就如何改善行政主體的工作和提高行政管理和服務(wù)質(zhì)量提出建議、意見。它包括批評權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)、建議權(quán)等。

4.利害相關(guān)人

行政法律關(guān)系中，除了行政相對人這一行政關(guān)系主體外，還有利害相關(guān)人。一般認為是權(quán)益受到行政行為侵害的直接當事人。授權(quán)的其他組織在行使行政職能時，如果存在行政違法行為，可能的后果之一是實施的行政管理行為直接侵犯了利害相關(guān)人的利益，利害相關(guān)人也可以通過行政訴訟的方式解決。例如在給城鄉(xiāng)居民最低生活保障金發(fā)放這一行政給付的行政行為中，其他組織由于瀆職或其他非正常原因，沒有給予符合條件的低保居民低保保障金，導致其生活不下去，損害了低保居民的利益，低保居民可以行使行政監(jiān)督的權(quán)利。

(二)地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的監(jiān)督對象

所謂行政監(jiān)督的對象，一般而言，是以行政機關(guān)或被授權(quán)的非行政機關(guān)的抽象行政行為和具體行政行為為監(jiān)督對象，對授權(quán)承擔行政職能的其他組織監(jiān)督的主要是具體行政行為，如行政確認行政行為，對事實的行政確認，其他組織行政主體對某項事實的確認，如對違反環(huán)保違反行為性質(zhì)的確認，但是這一行政確認的行政行為是否準確、適度，符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，需要得到監(jiān)督。

行政合法性原則，又稱依法行政原則，是指所有行政法律關(guān)系當事人都必須嚴格遵守并執(zhí)行行政法律的規(guī)定，一切行政活動都必須以法律為依據(jù)，任何行政法律關(guān)系主體不得享有法外特權(quán)，越權(quán)行為是無效行為，違反行政法律規(guī)范的行為應(yīng)導致相應(yīng)的法律后果，一切行政違法主體必須承擔相應(yīng)法律責任。行政合法性原則同樣適用于作為行政主體的其他組織。對行政對象的監(jiān)督可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》等法律法規(guī)。

1.監(jiān)督其他組織的行政行為合法性

由于授權(quán)其他組織承擔行政職能處于探索階段，一方面在授予適當行政職能的同時，還要充分考慮到其作為非行政機關(guān)行使行政行為的實體合法性問題，也要考慮到程序合法問題，以及具體的行政行為合法性問題。其他組織在一開始承擔行政職能時，一定會面臨行使行政權(quán)力的不當、過當或不足等問題，以及是否按照有關(guān)法律法規(guī)正確地行使了行政職能，其行政行為合法性問題如何，這些都需要有關(guān)行政主體進行監(jiān)督。

如前所述，在目前山東省其他組織發(fā)展現(xiàn)狀下，有些行政職能尚不易由社會組織來承擔，如行政命令、行政征收、行政強制等行政執(zhí)法行為、行政裁決、行其他組織政仲裁、行政調(diào)解等行政司法行為。目前行政監(jiān)督的對象主要是適合由其他組織承擔的一些行政獎勵、行政給付、行政資助等其他行政管理行為。

2.監(jiān)督其他組織相關(guān)負責人及工作人員行政行為的合法性

被授權(quán)的具備行使行政職能的其他組織作為行政主體，其他組織負責人及其工作人員作為其他組織這一行政主體的具體行為人，在履行行政行為時，一旦具有行政違法行為，將與其他組織一樣承擔行政法律責任，瀆職、失職和一切違法行為都應(yīng)受到法律的追究，造成行政相對人合法權(quán)益損害的，要依法予以賠償。

3.監(jiān)督其他組織履行職責的效率

其他組織在履行行政職能不存在行政違法的情況下，如果存在行政成本過高、效率低，服務(wù)群體不滿意等問題，就從根本上違背了地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的初衷，達不到多元主體共同參與地方治理，提高服務(wù)效能、使社會大眾滿意的目標。因此，需要制定相關(guān)的評價和監(jiān)督指標，對承擔地方行政職能的不同行業(yè)、不同類別的其他組織的履行行政職能的效率進行測量和評估，以不斷改進其他組織履行行政職能的效率。

論 文 ?梁漱溟新儒家法律思想研究?邊疆多民族地區(qū)的“合作治理”?困境與治理:涉法涉訴無理信訪中的行動邏輯?英國設(shè)立最高法院的法政動因?拉美國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在國家政治轉(zhuǎn)型中的作用

《政治法學研究》

*陳為智，法學博士，青島科技大學法學院副教授。