鄢 斌（華中科技大學法學院，湖北 武漢 430074）

中國農地信托中的權利失衡與制度重構

鄢 斌
（華中科技大學法學院，湖北 武漢 430074）

研究目的：中國農地信托制度對農地所有人實行偏向性保護，直接導致農地信托制度運行中的權利失衡，需要對現有權利進行重新配置。研究方法：法律實證分析、比較分析、法律解釋。研究結果：（1）中國當前農地信托中存在權利失衡現象；（2）農地信托權利失衡的原因在于立法對信托人的過度保護；（3）農地所有權、自主管理權和收益權的分離運行是實現權利重構的方向。研究結論：中國農地信托應當在信托財產獨立的前提下，將農地信托人主體權利從控制性轉向監(jiān)督性。

土地制度；農地信托；權利失衡；信托財產

1　引言

農地信托是中國推進農村土地使用權流轉的一種新的嘗試。2013年10月，首單信托方式的農地流轉在安徽省宿州市出現。2014年1月印發(fā)的《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》中明確提出深化農村土地制改革，加快農村金融制度創(chuàng)新的政策方向。至此，農地信托作為構建新型農業(yè)經營體系的制度措施得以明確。

目前，國內對于農地信托問題的研究主要集中在農地信托流轉的制度比較和可行性方面。學術界集中對美國、日本和代表性的歐洲國家的信托制度在農地流轉中適用的可能性以及中國農村土地流轉的制度性障礙進行了分析［1-2］，對中國原有的農村土地流轉方式和現階段土地信托模式進行了比較［3-5］。學者們對信托制度在農村土地承包經營權流轉中的功能和作用層面的實證分析［6-7］，農地信托流轉中存在的政策風險因素、農民權益受損、可轉讓性不足、流轉市場規(guī)則缺失等方面均有論述［8-9］。學術界就農地信托方式流轉中的權利義務關系的研究目前尚未深入，已有的研究對農地信托的主體范圍形成了共識，即農地信托中委托人和受托人、受益人已經明確［10-11］，但是對相關主體基于農地信托這一特殊法律關系而具有的法律地位的特殊性沒有形成通說，因而對農地信托制度化、法制化的目標定位和權利配置也缺乏有力的論證。

基于理論研究的局限和制度供給的不足，中國當前進行的農地信托流轉實踐缺乏明確的立法規(guī)范，實施過程中既出現了受托人過分強調“信托財產權”而忽視委托人利益的情形，也存在著信托人單方面行使解除權而損害受托人利益的情形［12］。現行法中當事人法律地位不明確所帶來的負面效應正成為制約農地信托流轉政策實施的重要原因。如何在農地信托流轉中合理定位土地所有權人（承包經營權人）、受托人的法律地位和重構權利格局已經成為當前必須認真面對的重要問題。

2　中國農地信托的特點及其法律屬性

中國農地信托的制度基礎是農村土地集體所有制，信托標的是集體經濟組織成員按身份取得的農地承包經營權。在強調所有權不變的前提下，農地信托流轉實際上是在信托合同所確立的債權關系范疇內運行。

2.1中國農地信托的法理基礎是農地所有權絕對

“被稱為信托的這種法律制度肇始于英國土地法中的一些硬性規(guī)定”［13］。大陸法系源于古羅馬法，以所有權絕對為原則，而英美法系源于日耳曼法，以利用為中心，堅持所有權相對［14］。英美法信托制度以約定權利保留的信托協(xié)議作為信托人權利的“債權”基礎。大陸法系國家以合同理論和絕對所有權觀念為基礎，以特別規(guī)定的形式對民法中的“物權—債權”模式進行符合信托本質的改造。對受托人的名義所有權進行受益權和信托法義務的雙重制約，對受益人的受益權通過信托財產的獨立性設計使之具有物權效力。

土地產權理論通常被認為是土地信托存在的理論基礎，從本質上決定著土地信托的表現形式與運行模式。英美法系國家將財產權視為具有內涵豐富的“權利束”，因財產的使用價值和交換價值的分離而產生的雙重所有權被視為信托財產權存在的基礎［15］。大陸法系國家遵循物上所有權不可分割的一元所有權觀念，基于物權法定與登記主義而否認受益權的獨立性，代之以絕對所有權、法定所有權的概念靜態(tài)確定信托財產的歸屬，實際上是以債權化的收益權和管理權作為所有權的補充［16］。

中國繼承的是大陸法傳統(tǒng)，現行《信托法》第2條規(guī)定“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或特定目的，進行管理或處分的行為?！绷⒎▽⑿磐械脑O立定義在民事委托關系之下，一方面繼承了大陸法系信托財產權而非所有權的概念，同時強調了受托人名義所有權人的地位。中國同時堅持土地所有權公有制。土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、自留地或自留山使用權、債權性農地使用權等都是由集體土地所有權派生的物權利用形式。農地信托設立后，信托財產權和信托人干預、解除信托或變更受托人等權利，也都是以委托人對信托財產所享有的絕對所有權為制度基礎和權利來源。

2.2中國農地承包經營權屬于非獨立的信托財產

現行《信托法》第7條規(guī)定，“設立信托，必須有確定的信托財產，并且該信托財產必須是委托人合法所有的財產。本法所稱財產包括合法的財產權利?！钡?4條規(guī)定“受托人因承諾信托而取得的財產是信托財產”“法律、行政法規(guī)禁止流通的財產，不得作為信托財產。法律、行政法規(guī)限制流通的財產，依法經有關主管部門批準后，可以作為信托財產。”據此，信托財產必須為委托人合法所有的財產，且法律、法規(guī)限制流通的財產經批準可以作為信托財產。

中國的農地承包經營權在民法上被界定為用益物權，屬于法定財產權之一。《農村土地承包法》第129條規(guī)定，“土地承包經營權人依法享有對其承包經營的耕地、林地、草地等占有、使用和收益的權利，有權自主從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產”；《物權法》第125條規(guī)定，“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產”。

農地流轉也是法定的農地收益實現方式。根據《土地管理法》第15條的規(guī)定，“農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產?！薄段餀喾ā返?132 條規(guī)定，“土地承包經營權人有權依法自主決定土地承包經營權以轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”；《農村土地承包法》第 32 條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。

綜上，中國農地承包經營權具備《信托法》上信托財產的全部要件，但立法并未賦予農地信托財產獨立財產類型的地位。

2.3中國農地信托是以信托協(xié)議為基礎的合同之債

從基礎法律關系來看，合同法中的委托合同是以實現委托事項為目的協(xié)議，體現委托人與受托人之間的雙方約定；而信托關系是以信托為基礎，體現信托人、受托人、受益人三方之間的權利義務，同時還具有信托財產相對獨立、受托人可以用本人名義從事民事行為等特征。盡管存在差異，但兩者共性在于基于委托合同而設定的權利義務是當事人權利義務的來源。因此，從法律淵源上看，委托是信托的上位階概念，信托則是委托的特殊形式。

與典型的物權或債權關系不同，信托法律關系不僅融合了物權法律關系與債權法律關系的屬性，而且直接涉及到三方主體。信托人的法律地位在兩大法系中有諸多不同之處，英美法系信托法律制度中信托人在信托設立之后即退出信托關系，不再對信托財產享有任何權利，除非信托協(xié)議中有所約定保留，該制度模式由于對合同法機理的重視不夠，信托人的權利保護相對缺失［17］；大陸法系信托法律制度一般除了允許其通過信托協(xié)議約定保留一定權利之外，信托委托人既是信托財產“原始所有者”與“間接控制者”，也是受托人取得受托人地位“指定者”和受益人獲得利益的“授予者”。

中國《信托法》對于信托人的法律定位在英美法和大陸法系中并不都能找到原型，如關于要求受托人調整管理方法的權利、對受托人的解任權等規(guī)定。由于中國立法中并無信托財產公示公信制度，在信托財產不獨立情形下，信托合同屬于特定形式的民事委托合同，信托人的權利基本等同于委托合同中的委托人。

因此，中國農地信托實質是信托當事人之間依據信托協(xié)議所建立的合同之債。信托法律關系當事人的權利、義務同時適用合同法和信托法的規(guī)定。

3　農地信托法律關系中的權利結構及其負面影響

現行農地信托政策出于對農地保護和農地社會保障功能的需要，對農地信托人實施了特別保護。信托人既享有對信托財產的管理、經營、處分等“控制性”權利，同時也享有信托介入等一系列“監(jiān)督性”權利，農地信托法律關系中的當事人權利處于不平衡狀態(tài)。

3.1農地信托制度中信托人權利的擴張

基于中國農地信托的特點及其特定的法律屬性，現行政策執(zhí)行了保護農地所有人的制度邏輯，全方位賦予了農地信托人合同控制權，農地委托人權利擴張成為流轉實踐中突出的現象。

3.1.1農地信托人對受托人轉委托行為的否決權 根據《信托法》第30條的規(guī)定，土地信托公司或其他受托人應當親自處理信托事務，但信托文件另有規(guī)定或有不得已事由的，可委托他人代為處理。該條僅規(guī)定了土地信托受托人須對轉委托他人處理信托事務的行為承擔責任。但在設立信托的農村集體經濟組織或農村土地承包經營權人知道土地信托公司或其他受托人依法轉委托他人的情況下，可以進一步保障該農村集體經濟組織或農村土地承包經營權人通過行使同意權直接介入合同或通過行使否決權并要求土地信托公司承擔責任的權利。信托人否決權有利于保證土地用途、維護所有者權益，但其不當行使同時也不利于信托目的和受益人利益的實現。

3.1.2農地信托人對受托人管理行為的撤銷權 農地信托人享有的撤銷申請權包括兩個方面的權利內容：一是針對可撤銷信托的撤銷申請權；二是針對受托人的不當信托行為的撤銷申請權。信托人的撤銷權能夠有效防止受托人故意或重大過失情形下的信托財產損失，確保信托財產的正當管理和安全，具有一定的積極意義。然而，在撤銷權責任制約和行權監(jiān)督缺失的情況下也存在權利濫用的風險。為限制信托人的撤銷權，英美法系國家通常將保留撤銷權的信托人視為財產的直接所有人，使其承擔稅法上不利后果，以利于信托人之債權人能夠“刺破信托而直接向信托財產主張權利”。

3.1.3農地信托人合同履行中的介入權 英美法系的信托人原則上“無保留就沒有委托人的權利”［18］，大陸法系國家立法一般賦予信托委托人知情權、管理方法的調整請求權、對信托財產非法強制執(zhí)行的異議申訴權、托人解任、辭任與重新選任的權利、要求受托人承擔不當行為責任的權利、解除自益信托的權利6項權利。中國在大陸法基礎上，還規(guī)定了信托人的解除權、變更受益人、處分受益人的受益權、受托人自我交易和相互交易的認可權、共同受托人意見不一的裁決權等一系列履約介入權①《信托法》第51條第一款設置了信托人變更受益人的權利；第50條設置了信托人解除信托關系的權利；第28條設置了信托人對自我交易和相互交易認可的權利；第31條設定了信托人對共同受托人意見不一時的裁決權。。

中國從信托制度目的看，受托人應當既是信托協(xié)議的當事人和“信托關系的本質體現者”也是信托對外與第三人之間法律關系的當事人［19］。由于中國農地信托法律關系中保護農地所有人的制度傾向和農地信托人權利擴張的現實，中國農地信托法律關系中受托人的法律地位實際上是嚴重下降的②受托人依據《信托法》的權利主要包括：依照信托文件的約定取得報酬權；以其固有財產先行支付因處理信托事務支出的費用和債務情形下對信托財產優(yōu)先受償的權利；經委托人和受益人同意下的辭任權等。。

3.2農地信托中權利配置失當的負面影響

農地信托制度對信托人的權利擴張有利于保障農地的合理使用和農民利益的實現，但缺乏限制的權利擴張則會導致信托法律關系當事人之間權利義務的失衡。

3.2.1弱化了流轉農地作為信托財產的獨立性 信托財產的獨立性是信托運行的基礎［20］。信托關系設立后，信托財產即從信托人的固有財產中分離，成為一項獨立的財產并自行與外界隔絕。其法律效果在于：信托人喪失對信托財產的權利，受托人取得對信托財產的管理權；債權隔離效果，即信托人、受托人、受益人的債權人無權向該信托財產主張債權；受托人向受益人支付受益后的信托剩余利益仍屬于信托財產；除受托人違反管理職責外，因管理信托財產而產生的損失由信托財產承擔。

中國現行農地流轉信托中并未確立農地作為獨立財產類型的法律地位，同時又賦予農地信托人對受托人管理方法的調整變更權、信托關系解除權等權利，使得農地信托人的意志對農地信托財產的獨立性進一步產生沖擊。

3.2.2 弱化了兩權分離設計制度優(yōu)勢在農地信托流轉中的實現 在英美法系，信托受托人享有信托財產普通法上的所有權，受益人享有衡平法上的所有權，其特色在于雙重所有權的二元法律構造［21］。大陸法系將之進行改造為受托人的經營管理權與受益人的受益權相分離的設計。受托人獨立運作，一方面對該信托財產進行管理處分，另一方面不能為自己利益使用該財產，而負有謹慎管理處分并將所得收益交付受益人義務。

中國農地信托人無限制的撤銷權影響了受托人對信托財產自主經營管理的權利，同時使其與第三方交易處于不確定狀態(tài)。信托人對信托財產管理方法的變更權可能改變信托的運行方向，解除權則直接危及信托關系的穩(wěn)定。

3.2.3抑制了農地流轉受托人的自主經營權 英美法中的受托人雖然也由信托人選任，但受托人僅根據體現信托人一致的信托協(xié)議處理信托事務，具有一定獨立的法律地位，并非信托人的委托代理人。只要履行了“謹慎”和“忠實”義務，受托人可根據實際情況對管理方法自由裁量，不因管理失職對委托人負責，其管理行為僅受到來自于信托協(xié)議、信托目的、受益人利益的制約。

中國農村土地信托中信托人在受托人的選任與解任決定權，對于受托人是否違背其管理職責的認定不須經過法院審理，使得信托人的意愿成為決定受托人資格與判斷受托人行為正當與否的標準。同時，現行制度中受托人向信托人承擔責任，土地信托公司為避免市場風險，在作出投資決策和處理信托事務時也會傾向于征詢農村集體經濟組織和農村土地承包經營權人的意見并按其意志處事。

3.2.4放大了農地信托中當事人的法律風險 化解信托法律關系中當事人的風險主要依賴當事人之間權利義務的平衡設置，一方面需要授予信托人包括解除信托權在內的監(jiān)督性權利，另一方面還必須依靠信托財產的相對獨立來保障受托人的基本利益。信托財產獨立有利于保障信托公司在經營管理上的自主權，發(fā)揮其市場主體的優(yōu)勢；信托人享有監(jiān)督性權利可以降低其對經營風險的注意義務，同時也保證了其收益權實現。

農地信托人相對于土地信托公司、機構等受托人而言，普遍存在著交易信息偏差、信息獲取渠道單一、法治觀念淡薄、市場和行業(yè)認識不足等問題［22］。前述問題會導致其選任受托人或訂立信托協(xié)議時容易面臨選任錯誤、協(xié)議陷阱、委托利益不明等風險。 作為受托人的土地信托公司的權利風險主要包括權利瑕疵、投資失誤、解任風險等。中國農地信托權利設置，主觀上強調保護信托人權益，但實際上影響了受托人市場優(yōu)勢和經營管理優(yōu)勢的發(fā)揮，客觀上增加了信托人義務。

4　中國農地信托法律關系權利重構的制度路徑

為實現傳統(tǒng)信托財產獨立性和信托運行分離性的特點在農地信托中得以貫徹，中國農地信托人所享有的控制性權利需要轉向信托監(jiān)督機制和責任機制等所體現的監(jiān)督性權利。這種轉向有利于發(fā)揮信托制度促進農地流轉的制度優(yōu)勢，從而實現市場在農地資源配置中的決定性作用。

4.1通過財產登記增強農地信托財產的獨立性

保證農地信托財產的獨立性是實現權利平衡的前提。實現這一前提，必須結合中國農村土地承包管理制度中對農村土地承包經營權流轉登記的規(guī)定，完善中國的農村土地信托登記和公示制度。

參照現有農地登記管理模式，農地信托財產登記可以采取以下步驟：一是規(guī)定農村土地信托的登記機關為縣級以上人民政府土地行政主管部門；二是規(guī)定土地信托財產的登記范圍，包括農村集體經濟組織、土地承包精英群人的姓名和住所，受托人、經營管理者的名稱、住所，信托財產的名稱、用途、面積、年限；三是完善農村土地信托登記公示程序，從法律、行政法規(guī)、規(guī)章、技術規(guī)范等層面建立科學完整的登記公示程序；四是構建農村土地信托信息公開平臺，充分保證農村土地流轉的審批、交易、登記信息及時公開、更新和互通共享，以信息公開促進信息監(jiān)督，以土地信托的杠桿作用促進農村土地流轉市場和農村金融事業(yè)的健康發(fā)展。

4.2實現農地信托人權利監(jiān)督者的角色轉換

實現農地信托人由權利控制者向監(jiān)督者的轉變是權利平衡的重心。中國現行信托法律對農村土地信托的信托人授權過多，需要從立法理念和權利內容方面加以改造，使信托人的角色由“控制者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)督者”。一是規(guī)定信托人不能干涉土地信托公司或其他土地受托人的管理；二是規(guī)定受益人利益的絕對保護或信托人對受益人變更、受益人受益權處分的限制性規(guī)定；三是規(guī)定信托人行使撤銷權，須同時承擔信托被債權人刺破的后果等。

4.3建立農地信托流轉中的信托刺破制度

建立信托刺破制度是為了實現信托人權利的積極保護。信托刺破制度是與防止信托委托人的權利范圍擴大與防止虛假信托相適應的。英美法系的信托人在設立信托時可通過信托文件保留一部分權利，但不得保留干涉受托人管理處分信托財產的權利和分配信托剩余財產的權利，否則構成虛假信托［23］。

由于虛假信托不僅會造成土地信托公司對信托財產管理權限的剝奪，還會損害信托人的債權人和受益人的利益，產生信托財產的獨立性喪失、財產稅、破產隔離功能喪失等法律上的不利后果。中國現行《信托法》賦予了信托人對受托人管理方法的變更權，因此涉及對受托人管理處分信托財產的干涉。農地信托流轉制度設計中需要在《信托法》的基礎上建立與信托人權利相適應的信托刺破制度，使農地信托人在行使撤銷權、信托財產管理方法的調整要求權時承擔相應的稅法責任或對債務人的債務責任。

4.4健全以受益人為主體的農地信托監(jiān)察制度

中國農地信托制度的目標之一就是要實現農民財產性權益。現有農地信托流轉中的受益人實際上就是原土地承包經營權人或其他農村經濟組織成員，充分保障原土地權利人的參與權是實現農民財產性收益必要舉措。

健全農地信托監(jiān)察人制度可以實現對信托人權利的消極保護。農地信托監(jiān)察人制度一是要明確對信托監(jiān)察人的法律地位；二是要明確信托監(jiān)察人具有完全民事行為能力、具備專業(yè)信托資質以及在怠于監(jiān)督或過錯行為時承擔賠償責任的資金實力等任職條件；三是要明確信托監(jiān)察人檢查信托財產運行情況、認可財務報告、訴訟權等職權范圍，報酬請求權、辭任權、必要支出和損害賠償請求權等權利范圍，忠誠和勤勉的義務范圍，以及違反其職權、勤勉義務和給受益人造成損失時應當承擔的法律責任范圍；四是要明確信托監(jiān)察人的選任、解任的方式和程序以及議事規(guī)則等。

4.5強化農地信托流轉中受托人的忠實義務

強化農地信托流轉中受托人的忠實義務有益于實現信托人權利的間接保障［24］。強化中國現行農地流轉信托法律制度中受托人的忠實義務目標是為了消弭中國客觀存在的農地流轉信托人權利主張積極性不高、能力不足的現狀，其要點應當包括以下幾個方面：

一是要健全受益人最大利益處理信托事務的一般性規(guī)定，確定遵守信托文件約定和受益人最大利益處理信托事務的原則，并界定忠實義務的內涵；二是要完善受托人忠實義務，細化避免利害沖突、禁止利用信托謀取私利、禁止自我交易或關聯交易、禁止將信托財產專為固有財產、禁止同業(yè)競爭等消極性規(guī)定、例外規(guī)定和損失、利潤、可得利潤的民事懲罰性賠償責任，罰款、限期整改、停止營業(yè)、撤銷許可等行政責任、以及破壞金融秩序并造成嚴重后果等依法應當承擔的刑事責任等責任規(guī)定；三是要從信托法規(guī)、規(guī)章層面建立并完善相應的信息披露制度區(qū)分強制性和自愿性披露，規(guī)定年度報告、重大事項臨時報告、其他涉及忠實義務的事項報告等披露方式以及相應的披露時間和媒介；四是完善受托人忠實義務的信用評級激勵機制，建立“授信評級”系統(tǒng)，將土地信托的受托人履行忠實義務的情況納入評級指標，并實現由監(jiān)管機構評級向商業(yè)性評級機構的模式轉變。

5　結論

中國基于土地所有權公有制的原則，以物權絕對為基礎出臺了農地信托流轉的政策方針?，F行法充分保障了農村集體和農民的合法權益，但農地信托人的權利擴張同時也制約了農地信托制度功能的發(fā)揮。與此同時，中國農地信托中作為委托人的農民和農村集體經濟組織客觀上也存在著參與度不高、參與能力不足和法律意識不夠等特點。單方面擴張農地信托中委托人的權利的做法客觀上放大了農地信托流轉中信托人的制度風險。為充分體現市場在農地資源配置中的決定性地位，中國相關政策應當改變對農地信托人直接授權的權利控制思維，轉而通過對信托法律關系中受托人忠實義務的強調和信托人監(jiān)督權間接性權利設置來保障農地信托人的合法權益。農地信托人由現有的控制性權利主體成為收益有保障的監(jiān)督性權利主體有利于實現信托法律關系當事人間權利義務的平衡，也有利于實現農地信托流轉的既定制度目標。

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［24］趙磊.信托受托人的角色定位及其制度實現［J］.中國法學，2013，（4）：74-78.

（本文責編：郎海鷗）

Rights Imbalance of Rural Land Trust in China and Its Institution Reconstruction

YAN Bin
（School of Law，Huazhong University of Science and Technlologe，Wuhan 430074 ，China）

Abstrct: The purpose of this paper is to analyze rights imbalance of rural land trust in China and to reconstruct the right structure.Methods employed include legal empirical analysis； comparative analysis； legal interpretation.The results show that：1）rights imbalance existed in our current agricultural land trust； 2）rights imbalance is caused by excessive protection of the trustee rights； 3）separated operation of rural land ownership，independent management and income right are the targets of the rights reconstruction.The paper concludes that we should transform the legal status of rural land trust，complete the fiduciary duties of rural land trust，improve registration and publication system，set up “puncture”mechanism for creditors and tax collectors as well as complete auditor system，etc.

land institution； land trust； rights imbalance； trust property

F301.1

A

1001-8158（2016）01-0040-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.004

2015-11-05；

2015-12-24

中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助（2013WQ049）；華中科技大學自主創(chuàng)新研究基金（人文社科類）：合同環(huán)境服務法律責任問題研究（2013-2015）。

鄢斌（1976-），男，湖北武漢人，博士，副教授。主要研究方向為環(huán)境資源法。E-mail：yanbin@hust.edu.cn