于 水，丁 文（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

多源流理論視角下宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置研究——基于江蘇省4市的調(diào)查

于 水，丁 文
（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

研究目的：探討宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置，分析政策制定的內(nèi)在規(guī)律、優(yōu)化政策制定的運(yùn)行機(jī)制以及預(yù)測(cè)政策制定的未來(lái)趨勢(shì)。研究方法：文獻(xiàn)研究法，問(wèn)卷調(diào)查法，訪談法。研究結(jié)果：宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置受到“宅基地使用權(quán)確權(quán)問(wèn)題何以成為焦點(diǎn)議題”的問(wèn)題源流、“政策連貫性及其法制依據(jù)”的政策源流以及“民眾意愿、利益主體與政府策略”構(gòu)成的政治源流三種源流的影響，并經(jīng)由政策之窗實(shí)現(xiàn)交匯，推動(dòng)農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地使用權(quán)確權(quán)問(wèn)題進(jìn)入政策議程。研究結(jié)論：宅基地使用權(quán)確權(quán)政策變遷的策略選擇在于以《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的政策頒布為時(shí)機(jī)，明確以“農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地確權(quán)”為主要內(nèi)容的核心問(wèn)題，制定以《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)法》為法制依據(jù)的政策建議，營(yíng)造以“項(xiàng)目進(jìn)村”為確權(quán)契機(jī)的政治環(huán)境，從而推動(dòng)宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的發(fā)展。

土地管理；宅基地確權(quán)政策；議程設(shè)置；多源流理論；農(nóng)村集中居住區(qū)；項(xiàng)目進(jìn)村

1　引言

宅基地使用權(quán)確權(quán)一直受到政府與社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！遍L(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村宅基地與依托宅基地建造的房屋呈現(xiàn)出“房地合一”的狀態(tài)，農(nóng)民住房的交易必然附帶著宅基地的流轉(zhuǎn)即“地隨房轉(zhuǎn)”，宅基地使用權(quán)只能隨房屋的轉(zhuǎn)讓、抵押而流轉(zhuǎn)，且轉(zhuǎn)讓人和受讓人必須滿足嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。由于歷史遺留問(wèn)題、法制依據(jù)不健全以及現(xiàn)實(shí)困境的影響，宅基地使用權(quán)權(quán)屬界限不清晰，易于誘發(fā)宅基地糾紛，客觀上制約了以宅基地為依托的住宅合法流轉(zhuǎn)。另一方面，城市化進(jìn)程的加快引致了農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)村普遍存在“空心化”以及宅基地“閑置化”現(xiàn)象［1］，造成了土地資源的浪費(fèi)與農(nóng)村的衰敗。宅基地使用權(quán)的確權(quán)，有助于明確權(quán)利邊界，維護(hù)農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，完善農(nóng)村要素市場(chǎng)以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從而奠定農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的前提基礎(chǔ)。

宅基地使用權(quán)確權(quán)需要堅(jiān)持“面積法定”和“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)［2］，尊重歷史與事實(shí)，依法依規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一的入戶調(diào)查、地籍測(cè)量和四鄰指界，確定宅基地的權(quán)屬界限以制作宅基地使用權(quán)證書。審視宅基地生存樣態(tài)和利用現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村普遍存在“一戶多宅”和宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象，農(nóng)戶住宅周圍自建的菜園、牲口棚等占用了大量土地，甚至存在一些農(nóng)戶為了經(jīng)濟(jì)利益私下流轉(zhuǎn)房屋即變相流轉(zhuǎn)宅基地或改變宅基地農(nóng)業(yè)用途的事實(shí)，致使宅基地使用主體模糊不清。在宅基地使用權(quán)確權(quán)過(guò)程中，“一戶一宅”政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確界定，歷史遺留問(wèn)題造成的宅基地邊界不清晰、地域性風(fēng)俗習(xí)慣和觀念意識(shí)影響地籍測(cè)查的精確度、房屋附屬設(shè)施用地的歸屬等問(wèn)題常成為制約宅基地使用權(quán)確權(quán)的重要因素［3］。再加上缺乏專業(yè)的技術(shù)和人才，宅基地使用權(quán)確權(quán)的具體操作程序亦不規(guī)范，大量土地檔案資料不完整或丟失，增加了宅基地使用權(quán)確權(quán)的難度。隨著宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值日漸凸顯，其“非均衡化”的分利行動(dòng)誘發(fā)的宅基地糾紛也逐次顯現(xiàn)，甚至演化成群體性上訪、鬧訪事件，制約了鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的實(shí)踐，已成為農(nóng)村社會(huì)焦點(diǎn)和秩序穩(wěn)定的首要問(wèn)題［4］。

究其原因，主要在于宅基地使用權(quán)確權(quán)的法制依據(jù)滯后，確權(quán)過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督管理和獎(jiǎng)懲考核機(jī)制，農(nóng)戶間、農(nóng)戶與外來(lái)企業(yè)以及農(nóng)戶與村委會(huì)間因利益沖突引發(fā)的宅基地糾紛屢見(jiàn)不鮮。因此，加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)，亟需健全宅基地相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)立專門的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，依法處置宅基地使用權(quán)確權(quán)糾紛，保障農(nóng)民合法權(quán)益。地方政府應(yīng)制定詳細(xì)的實(shí)施方案，組建并培訓(xùn)專業(yè)人才隊(duì)伍，營(yíng)造良好的確權(quán)環(huán)境氛圍，做好宅基地使用權(quán)確權(quán)的試點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)推廣工作，定期監(jiān)督和考核確權(quán)成效，進(jìn)而探討宅基地使用權(quán)確權(quán)后宅基地證書價(jià)值的實(shí)現(xiàn)途徑，即宅基地證書抵押和宅基地有償退出機(jī)制，以此動(dòng)員民眾參與確權(quán)的熱情。目前，宅基地有償退出機(jī)制的缺失是導(dǎo)致宅基地閑置和宅基地使用權(quán)確權(quán)價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)的根本原因。研究發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)確權(quán)對(duì)農(nóng)民的宅基地退出意愿產(chǎn)生差別影響，隨著年齡的增長(zhǎng)，農(nóng)民宅基地退出意愿逐漸減弱，其主要顧慮在于宅基地退出后的就業(yè)和養(yǎng)老保障問(wèn)題［5］。因此，決策者應(yīng)明確宅基地使用權(quán)確權(quán)政策及其發(fā)展方向，拓寬非農(nóng)就業(yè)渠道，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系和宅基地退出的利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地的調(diào)整、置換和復(fù)墾［6］，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

綜觀之，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于宅基地使用權(quán)確權(quán)的研究，主要?dú)w結(jié)于價(jià)值原則、現(xiàn)實(shí)困境、治理對(duì)策及應(yīng)用途徑等4方面，闡述了宅基地使用權(quán)確權(quán)意義、原則、程序和法律基礎(chǔ)，并審視實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境及生成邏輯，形成了相關(guān)政策建議和策略選擇。既有研究完善了宅基地使用權(quán)確權(quán)的理論基礎(chǔ)與法理依據(jù)，但鮮有學(xué)者分析宅地基確權(quán)政策的議程設(shè)置，政策制定過(guò)程依然表現(xiàn)為一種“黑箱”。嘗試性構(gòu)建公開(kāi)透明的確權(quán)政策是解決宅基地使用權(quán)確權(quán)問(wèn)題的重要途徑，有助于促使政策執(zhí)行者把握政策制定的宏觀環(huán)境，提高其對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)知和理解，因而本文試圖從多源流理論出發(fā)，闡釋宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置。

2　引入“多源流理論”的分析框架

政策議程設(shè)置研究的理論淵源可追溯至政策過(guò)程理論。政策科學(xué)創(chuàng)始人哈羅德.拉斯韋爾（Harold Lasswell）最早提出“政策過(guò)程”的概念，將政策從議程設(shè)置到政策終止分為相互聯(lián)系又功能各異的7個(gè)階段［7］。托馬斯·戴伊（Thomas R.Dye）、戴維·伊斯頓（David Easton）等學(xué)者繼承并延展了這一政策過(guò)程，認(rèn)為議程設(shè)置是決策過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，伊斯頓更是視其為政策制定的“開(kāi)門鎖”，透過(guò)“開(kāi)門鎖”可使社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入決策程序［8］。事實(shí)上，作為政策制定重要內(nèi)容的政策議程設(shè)置，相對(duì)于政策執(zhí)行和評(píng)估來(lái)說(shuō)，其形成既是政策系統(tǒng)的邏輯起點(diǎn)，又是政策循環(huán)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)接點(diǎn)。因此，無(wú)論是回溯性的經(jīng)驗(yàn)分析，還是規(guī)范性的政策科學(xué)研究，議程設(shè)置和政策制定的研究都具有重大意義。1972年，詹姆斯·馬奇（James G.March）等基于對(duì)組織行為的觀察，提出了組織決策的垃圾桶模型。該模型認(rèn)為組織的決策行為受到問(wèn)題、治理方案、參與人員和機(jī)會(huì)策略4種因素的影響［9］。1984年，在借鑒垃圾桶模型基礎(chǔ)之上，美國(guó)著名的公共政策學(xué)家約翰·W·金登（John W·Kingdon）通過(guò)對(duì)衛(wèi)生和運(yùn)輸領(lǐng)域接近政策層人員的247次訪談和23項(xiàng)實(shí)踐案例，形成《議程、備選方案與公共政策》一書［10］，系統(tǒng)地提出了多源流理論，其主要內(nèi)涵包括問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的界定及縷析。問(wèn)題源流即指引起社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)事件或狀況的治理困境，政策源流囊括了各種連貫性政策及其法制依據(jù)，政治源流重點(diǎn)闡釋民眾意愿、利益主體和政府行動(dòng)策略的影響。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及新農(nóng)村建設(shè)整體規(guī)劃的實(shí)施，使得農(nóng)村普遍形成了從農(nóng)村村落向城市社區(qū)過(guò)渡的集中居住區(qū)。隨著宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的持續(xù)供給，農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地權(quán)屬問(wèn)題引發(fā)社會(huì)關(guān)注。宅基地使用權(quán)確權(quán)何以成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題而進(jìn)入政策議程？面對(duì)農(nóng)村集中居住區(qū)的宅基地使用權(quán)確權(quán)，決策者應(yīng)采取什么樣的政策模式？設(shè)計(jì)制定的政策是否可持續(xù)？等。這些問(wèn)題不僅存在于政策制定過(guò)程中，在政策實(shí)施之后，仍然會(huì)持續(xù)出現(xiàn)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)問(wèn)題不僅是政策制定的緣起，也是政策檢驗(yàn)的邏輯起點(diǎn)，由這些問(wèn)題匯聚而成的問(wèn)題源流成為政策制定需要解決的現(xiàn)實(shí)困境，法制依據(jù)與政治環(huán)境則成為影響政策方向的主要因素，這與多源流理論的邏輯思路形成了天然契合。因此，基于多源流理論的分析脈絡(luò)嘗試性構(gòu)建分析框架（圖1），探討宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置，分析政策制定的內(nèi)在規(guī)律、優(yōu)化政策制定的運(yùn)行機(jī)制以及預(yù)測(cè)政策制定的未來(lái)趨勢(shì)，為提高宅基地使用權(quán)確權(quán)質(zhì)量和效率提供參考借鑒。

3　宅基地使用權(quán)確權(quán)政策制定的內(nèi)在規(guī)律及運(yùn)行邏輯

本文所用資料來(lái)源于常州、連云港、鹽城、宿遷等地的調(diào)研。調(diào)研所選區(qū)域包括蘇南和蘇北的典型城市，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，能夠較好地反映要素差別，便于進(jìn)行比較分析。訪談對(duì)象主要為各地國(guó)土資源局等部門負(fù)責(zé)人、基層工作人員以及農(nóng)村集中居住區(qū)農(nóng)民。

圖1　宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置分析框架圖Fig.1 Analysis framework about the agenda setting of confirmation policy of homestead use right

3.1問(wèn)題源流：宅基地使用權(quán)確權(quán)問(wèn)題何以成為焦點(diǎn)議題

首先，“戶宅不均”和“面積不等”影響確權(quán)進(jìn)度。農(nóng)村普遍存在“戶宅不均”情況［11］，主要有三種：一是刻意分戶造成的農(nóng)戶占用多處宅基地。一些農(nóng)戶家庭為了增加宅基地確權(quán)數(shù)量和面積，本屬一家的夫妻間、父母與子女間刻意分戶，并按戶口簿分割房產(chǎn)，重新申請(qǐng)宅基地，或是依舊一起居住以增加宅基地確權(quán)面積；二是新舊住宅并存造成的宅基地閑置。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民選擇交通便利的區(qū)域建造新宅，舊宅未拆除而處于閑置狀態(tài)；三是歷史遺留問(wèn)題形成的“一戶多宅”。二十世紀(jì)八九十年代，中國(guó)農(nóng)村住宅建造堅(jiān)持有利于生產(chǎn)和生活的標(biāo)準(zhǔn)，宅基地申請(qǐng)數(shù)量和面積缺乏明確規(guī)定，其周邊的耕地亦被農(nóng)戶圈建成廚房、雜貨房、豬圈、曬谷場(chǎng)等附屬設(shè)施，致使宅基地面積未受限制，大多不符合當(dāng)下政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。SH縣擁有68.2045萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，17.05萬(wàn)農(nóng)戶，建設(shè)集中區(qū)占用26.3萬(wàn)畝集體土地，平均每人獲得257 m2居住面積，GY縣農(nóng)村宅基地面積約20.3萬(wàn)畝，戶均宅基地面積達(dá)1.2畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

其次，農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地使用權(quán)確權(quán)主體模糊。當(dāng)前，大多數(shù)農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地確權(quán)對(duì)象為同村同組農(nóng)民，同村不同組農(nóng)民可以通過(guò)兩種方式進(jìn)行宅基地使用權(quán)確權(quán)，一是土地調(diào)整方式，即復(fù)墾其所在村民小組宅基地以進(jìn)行居住區(qū)宅基地使用權(quán)確權(quán)；二是遷移戶口方式，將戶口遷移至集中居住區(qū)所在的村民小組，宅基地使用權(quán)確權(quán)之后再遷回戶口，但跨村安置或購(gòu)買住宅的農(nóng)民則不予確權(quán)。事實(shí)上，土地調(diào)整和戶口遷移的方式并非解決宅基地確權(quán)的根本措施?；鶎诱耐恋卣{(diào)整措施并未存在明確的法律政策依據(jù)，其執(zhí)行質(zhì)量和效率有待考察，況且土地調(diào)整措施自身也存在諸多隱患：一是土地質(zhì)量的差異損害農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。農(nóng)村集中居住區(qū)所占土地與復(fù)墾的宅基地質(zhì)量并不一定相等，在同等條件下調(diào)整必然損害農(nóng)民利益甚至損害農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)量。二是住宅與承包地的距離影響農(nóng)民調(diào)整意愿。為了便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，農(nóng)民的住宅大多與承包地距離較近，因而土地調(diào)整需要滿足同樣的條件，否則會(huì)制約農(nóng)民土地調(diào)整意愿；三是宅基地復(fù)墾困難。農(nóng)民搬遷至集中居住區(qū)，其原有宅基地應(yīng)該進(jìn)行復(fù)墾，但由于缺乏有效的監(jiān)督和強(qiáng)制措施，農(nóng)村普遍存在宅基地閑置的情況。戶口遷移方式可以看作是一種“投機(jī)取巧”的策略選擇，不能作為持續(xù)性的政策供給。

最后，“工商資本下鄉(xiāng)”引發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”確權(quán)矛盾。十八屆三中全會(huì)提出要鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培育現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。隨著政策扶持、市場(chǎng)導(dǎo)向以及利益驅(qū)動(dòng)的影響，工商資本逐漸進(jìn)入包括復(fù)墾的宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地市場(chǎng)。工商資本進(jìn)入農(nóng)村提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資金供給量、宅基地有償退出標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)業(yè)技術(shù)含量的同時(shí)，也促使農(nóng)村土地長(zhǎng)期大規(guī)模地集中到工商資本之手。資本以逐利為本性［12］，為了獲得高額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，工商資本集聚宅基地建造保障性住房之余，憑借利益籌碼“裹挾”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，并出售給不同區(qū)域的農(nóng)民甚至城鎮(zhèn)居民，形成了法律所禁止的“小產(chǎn)權(quán)房”隱患，加劇了宅基地使用權(quán)確權(quán)工作的難度。

3.2政策源流：政策連貫性及其法制依據(jù)的需求

其一，政策連貫性的需求。2003年的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出要實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須投入更多資源扶持“三農(nóng)”建設(shè)。此后，在政策共同體以及政策參與者的共同推動(dòng)之下，每年的中央農(nóng)村工作會(huì)議，對(duì)此都給予了高度的關(guān)注，2004—2015年連續(xù)十二年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，出臺(tái)相應(yīng)的舉措扶持“三農(nóng)”?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民最大的問(wèn)題是土地問(wèn)題［13］，宅基地使用權(quán)確權(quán)則是農(nóng)村土地問(wèn)題的重要表現(xiàn)形式。2014年中央一號(hào)文件要求完善城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)，通過(guò)試點(diǎn)平衡土地增減量，開(kāi)展宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成宅基地使用權(quán)確權(quán)。2014年8月，5部門聯(lián)合頒布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，其主要內(nèi)容是以不動(dòng)產(chǎn)登記為契機(jī)，重點(diǎn)完成宅基地和建設(shè)用地確權(quán)。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出要改革完善農(nóng)村宅基地制度，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部探討宅基地有償使用或退出機(jī)制。

其二，法制依據(jù)的相互矛盾。中國(guó)尚未制定管理農(nóng)村住房和宅基地的專項(xiàng)法律法規(guī)，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》也未規(guī)定宅基地確權(quán)具體實(shí)施細(xì)則，宅基地使用權(quán)確權(quán)主要依據(jù)《土地管理法》以及農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的相關(guān)政策文件，缺乏針對(duì)性和有效性，易于出現(xiàn)法律條文的相互沖突。《物權(quán)法》規(guī)定宅基地屬于集體所有，不允許抵押流轉(zhuǎn)，宅基地要進(jìn)行市場(chǎng)交易必然要由政府征收，變成國(guó)有土地。然而，《物權(quán)法》又明確房屋可以交易，農(nóng)村住宅可以進(jìn)行抵押貸款，農(nóng)村住宅依附于宅基地存在，其流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是房屋私有產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)的整體交易。法律條文的不一致性導(dǎo)致宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分普遍，宅基地使用權(quán)確權(quán)缺乏有效的法制依據(jù)。

3.3政治源流：民眾意愿、利益主體與政府策略構(gòu)成的環(huán)境氛圍

第一，民眾意愿的推動(dòng)。城市化進(jìn)程的加快以及城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，農(nóng)村人口大量外流甚至舉家進(jìn)城，致使農(nóng)村普遍出現(xiàn)“土地資源浪費(fèi)、宅基地荒廢”的現(xiàn)象，宅基地私下流轉(zhuǎn)行為時(shí)有發(fā)生。自2003年以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題快速進(jìn)入決策者視野，對(duì)農(nóng)村宅基地的關(guān)切度也隨之升溫，2010年中央一號(hào)文件更是明確提出要加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。借助于百度搜索發(fā)現(xiàn)，2003年12月31日—2009年12月31日，有關(guān)宅基地確權(quán)的新聞報(bào)道或討論共669篇，2010年1月1日—2015年12月20日則為23800篇。這些數(shù)字表明，宅基地使用權(quán)確權(quán)已引起民眾及新聞媒體的廣泛關(guān)注并形成了良好的輿論氛圍。由于農(nóng)村土地價(jià)值上升趨勢(shì)的凸顯，農(nóng)民已然認(rèn)識(shí)到宅基地的潛在利益，迫切需要進(jìn)行確權(quán)以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身合法權(quán)益。

第二，利益主體的沖突。宅基地使用權(quán)確權(quán)涉及的利益主體主要包括村委會(huì)、農(nóng)民、工商企業(yè)和城鎮(zhèn)居民等，其中農(nóng)民由同村同組、同村不同組以及跨村農(nóng)民三種身份組成。作為基層自治組織的村委會(huì)，必然會(huì)積極推動(dòng)宅基地使用權(quán)確權(quán)，這樣既可以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)指標(biāo)，又能增加村集體可支配的多種資源。農(nóng)民群體分為支持和反對(duì)確權(quán)的兩種聯(lián)盟，符合同村同組確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的村民主動(dòng)提交確權(quán)申請(qǐng)，而同村不同組及跨村村民由于不符合法定確權(quán)條件，反對(duì)甚至阻礙其他村民進(jìn)行宅基地使用權(quán)確權(quán)。工商企業(yè)違建或農(nóng)民自建出售給城鎮(zhèn)居民的“小產(chǎn)權(quán)房”是法律禁止的，但其存在又是客觀事實(shí)，這是宅基地使用權(quán)確權(quán)無(wú)法回避的問(wèn)題。目前關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的治理措施尚不明確，既未進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，也沒(méi)有強(qiáng)制拆除，其利益主體圍繞確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)行動(dòng)，試圖影響宅基地確權(quán)政策的制定方向。

第三，政府策略的差異。中央政府積極頒布了一系列規(guī)章政策，積極推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)工作，旨在完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地使用權(quán)確權(quán)涉及農(nóng)戶的切身利益，容易產(chǎn)生糾紛，甚至?xí)l(fā)群體性上訪事件。正常的逐級(jí)上訪是公民的基本權(quán)利，但大規(guī)模的越級(jí)上訪甚至是群體性鬧訪、纏訪嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，因而中央政府要求各級(jí)地方政府嚴(yán)格控制越級(jí)上訪數(shù)量，并將年度上訪程度作為地方政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)。地方政府在宅基地確權(quán)發(fā)證政策執(zhí)行中，既希望加快宅基地確權(quán)以推動(dòng)其有償退出，又擔(dān)心引起大規(guī)模土地糾紛，存在畏懼心理，工作態(tài)度消極拖延，致使許多權(quán)屬有爭(zhēng)議的宅基地使用權(quán)證書滯留在國(guó)土資源部門，沒(méi)有發(fā)放到農(nóng)戶，發(fā)證率較低。C市農(nóng)村及其村民小組共有26939個(gè)，農(nóng)村集體所有土地494萬(wàn)畝，其中353.9萬(wàn)畝完成確權(quán)，所占比例為71.64%；應(yīng)該發(fā)放證書宗地67906宗，已發(fā)46176宗，達(dá)到要求目標(biāo)的67.99%，村民小組為主體的土地發(fā)證宗數(shù)僅為33372宗。這組數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地完成確權(quán)登記之后，大量證書積壓在土地管理部門，發(fā)證率較低。

3.4政策之窗：《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的出臺(tái)

政策變革的發(fā)生源于問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的交匯融合，在關(guān)鍵事件提出政策問(wèn)題，利益主體利用機(jī)會(huì)推動(dòng)政策演變。2015年11月，中央政府印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，針對(duì)5大關(guān)鍵領(lǐng)域提出26項(xiàng)改革措施，其中農(nóng)村土地制度改革是首要內(nèi)容。至此，宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策問(wèn)題再次被提上政策議程并成為農(nóng)村改革的重要著力點(diǎn)，宅基地使用權(quán)確權(quán)的“政策之窗”開(kāi)啟。

4　宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的變遷方向及策略選擇

4.1明確以“農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地確權(quán)”為主要內(nèi)容的核心問(wèn)題

在眾多的社會(huì)問(wèn)題中，如何分離出焦點(diǎn)議題以引起決策者的關(guān)注是政策制定的邏輯起點(diǎn)。隨著宅基地使用權(quán)確權(quán)工作的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地確權(quán)逐漸成為宅基地制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。針對(duì)農(nóng)村集中居住區(qū)宅基地使用權(quán)確權(quán)主體模糊問(wèn)題和“小產(chǎn)權(quán)房”的隱患，建議通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)和土地整治專項(xiàng)撥款以及地方政府配套資金實(shí)現(xiàn)集中區(qū)土地國(guó)有化。在原有舊宅復(fù)墾的前提下，農(nóng)民無(wú)償獲得符合規(guī)劃指標(biāo)和面積的集中區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)，建造住房并進(jìn)行宅基地使用權(quán)確權(quán)。農(nóng)村集中居住區(qū)其他經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出租或公開(kāi)掛牌出售，所獲財(cái)政收入用于集中區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。對(duì)于工商資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于“利益合謀”而占用宅基地違規(guī)建造的存量“小產(chǎn)權(quán)房”，嘗試性通過(guò)政府回購(gòu)的方式予以解決。房屋主管部門審查驗(yàn)收“小產(chǎn)權(quán)房”，并引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估其成本價(jià)值，再由政府出資回購(gòu)“小產(chǎn)權(quán)房”并將其改造為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房［14］或政策性租賃房等保障性住房，所獲財(cái)政收入用于惠民工程建設(shè)。同時(shí)，為避免“小產(chǎn)權(quán)房”的“死灰復(fù)燃”，地方政府應(yīng)該完善監(jiān)督考察和責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集中居住區(qū)以自建為主的建房方式，通過(guò)收取一定比例風(fēng)險(xiǎn)保障金的制度安排，防止工商資本以代建的名義進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，對(duì)于違反規(guī)定繼續(xù)建造的“小產(chǎn)權(quán)房”要予以強(qiáng)制拆除并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

4.2制定以《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)法》為法制依據(jù)的政策建議

中央政府頒布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出要深化農(nóng)村土地制度改革，“明確和提升農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的法律效力”。針對(duì)問(wèn)題源流、政策源流和政治源流中的法制依據(jù)而言，亟需以此為契機(jī)，系統(tǒng)梳理審查與宅基地確權(quán)相關(guān)的《繼承法》（1985年）、《土地管理法》（2004年）、《物權(quán)法》（2007年）和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2015年）等一系列法律法規(guī)，并制定《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)法》，統(tǒng)一厘定包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地確權(quán)相關(guān)法律依據(jù)，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法律解釋細(xì)化內(nèi)涵，明確界定“戶”、“宅”的概念，適當(dāng)放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，從而引導(dǎo)宅基地使用權(quán)有效確權(quán)及合法流轉(zhuǎn)，為宅基地使用權(quán)確權(quán)提供權(quán)威性的法制依據(jù)。在《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)法》頒布實(shí)施之前，遵循法律效力及適用中的“新法優(yōu)先于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”原則選擇法制依據(jù)，并參考《立法法》第九十四條、九十五條條文執(zhí)行。

4.3營(yíng)造以“項(xiàng)目進(jìn)村”為宅基地使用權(quán)確權(quán)契機(jī)的政治環(huán)境

稅費(fèi)改革之后，國(guó)家財(cái)政逐漸走向集權(quán)化，中央財(cái)政資金的分配主要通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付兩種方式實(shí)現(xiàn)。其中，作為調(diào)動(dòng)地方政府完成目標(biāo)和任務(wù)的重要手段［15］，大量的專項(xiàng)資金以項(xiàng)目的形式撥付到地方政府，以使其輔以配套資金建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給等惠民工程，如“村村通”、“舊房改造”、“集中居住區(qū)建設(shè)”等統(tǒng)稱為“項(xiàng)目進(jìn)村”［16］的形式，并逐漸形成一種項(xiàng)目式治理體制即“項(xiàng)目制”?！绊?xiàng)目制”就是以項(xiàng)目的方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的治理體制［17］，“項(xiàng)目進(jìn)村”則是作為項(xiàng)目實(shí)施主體的村委會(huì)圍繞進(jìn)村項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)外或上下雙向動(dòng)員的過(guò)程。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生存及發(fā)展主要憑借資源稟賦和地理優(yōu)勢(shì)等“內(nèi)源性”工具，隨著鄉(xiāng)村資源的枯竭及衰敗致使“內(nèi)源性”優(yōu)勢(shì)日益削弱?！绊?xiàng)目進(jìn)村”作為外來(lái)資源干預(yù)鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)形式，激活了鄉(xiāng)村發(fā)展的血液與活力。依托“項(xiàng)目進(jìn)村”的政治和社會(huì)環(huán)境，將宅基地使用權(quán)確權(quán)政策導(dǎo)向和“項(xiàng)目進(jìn)村”結(jié)合起來(lái)，以宅基地證書為依據(jù)，通過(guò)專項(xiàng)資金提高宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)動(dòng)員農(nóng)民積極申請(qǐng)宅基地使用權(quán)確權(quán)以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收益。不符合宅基地使用權(quán)確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，適用于宅基地有償使用的方法，定期向村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納“農(nóng)村宅基地使用金”亦可進(jìn)行確權(quán)。

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Research on the Agenda Setting of Confirmation Policy of Homestead Use Right from the Perspective of the Multiple Streams Theory: Based on the Survey of 4 Prefectures in Jangsu Province

YU Shui，DING Wen
（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

The purpose of the paper is to explore the agenda setting of confirmation policy of homestead use right，to analyze the intrinsic law of policy making，and to optimize the operational system as well as predict future trends of policy making.The documentation，questionnaire and interview analysis are employed in the paper.The results show that the problem stream of “the reason why confirmation of homestead use right can be the focus issues”，policy stream of “policy coherence and its legal basis”，political stream of “public will，interests subjects，government strategy” and their polymerization have a huge impact on the agenda setting of confirmation policy of homestead use right so as to

push forward the confirmation of homestead use right of rural centralized residence into the policy agenda.So the paper concludes and recommends that with the opportunity of “comprehensive implementation plan for deepening rural reform”，the decision maker should identify core issues of “confirmation of homestead use right of rural centralized residence”，and promulgate policy according to the legal basis of “rural collective land property rights law” as well as take advantage of the momentum of “ inducing project into village” to create a political environment so as to promote the development of confirmation policy of homestead use right.

land management； confirmation policy of homestead； agenda setting； multiple streams theory； rural centralized residence； inducing project into village

F301.2

A

1001-8158（2016）01-0082-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.010

2015-07-15；

2015-11-22

國(guó)家社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“基層信訪碎片化及其法治化研究”（15AZZ012）；中央高校業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)配套項(xiàng)目（SKPT2015007）；南京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“推進(jìn)南京市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（K0201400774）。

于水（1966-），男，山東煙臺(tái)人，副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)榈胤街卫砗驼摺-mail：ys@njau.edu.cn