郭貫成，仲濟(jì)香，陳會(huì)廣（.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 0095；.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 00035）

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾及其應(yīng)對(duì)——基于“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與土地利用管理改革”研討會(huì)的思考①

郭貫成1，仲濟(jì)香2，陳會(huì)廣1
（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

研究目的：研究經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾及其應(yīng)對(duì)措施。研究方法：從經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響分析出發(fā)，闡述產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)土地利用的影響，討論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾，并提出應(yīng)對(duì)策略。研究結(jié)果：（1）產(chǎn)業(yè)用地管理的無(wú)差異性與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)要求土地管理的內(nèi)在差異性脫節(jié)；（2）區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象較為嚴(yán)重；（3）粗放用地對(duì)耕地保護(hù)帶來(lái)了壓力；（4）產(chǎn)業(yè)用地退出面臨很多現(xiàn)實(shí)的障礙。研究結(jié)論：通過(guò)反彈琵琶、產(chǎn)城融合、建設(shè)用地減量化、實(shí)施多元化的產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制，探索促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的建設(shè)用地管控路徑。

土地利用；土地管理；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；新常態(tài)；創(chuàng)新

1　研究背景

2014年5月，習(xí)近平總書記在河南考察工作時(shí)第一次提及新常態(tài)：“我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)?！睍r(shí)隔6個(gè)月，在2014年11月召開的APEC會(huì)議上，習(xí)總書記首次對(duì)新常態(tài)作了系統(tǒng)闡述。2015年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中也提出“主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)”，并提出當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值預(yù)期增長(zhǎng)7%左右。新常態(tài)的主要特點(diǎn)，從速度上來(lái)講是從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)；從結(jié)構(gòu)上講是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾；從動(dòng)力上來(lái)講，要從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。新常態(tài)的新，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，要擺脫傳統(tǒng)依靠投資規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩的粗放型、污染型高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，進(jìn)入高效率、低成本的集約型、可持續(xù)的穩(wěn)態(tài)中高速增長(zhǎng)階段。經(jīng)濟(jì)下行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)必然要求產(chǎn)業(yè)用地方式和管理方式相應(yīng)調(diào)整，并對(duì)用地供求產(chǎn)生顯著影響，過(guò)去高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的“土地財(cái)政”必然發(fā)生變化，土地管理部門需要借此經(jīng)濟(jì)調(diào)整的契機(jī)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，改進(jìn)土地利用和管理思維與方式，從而為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)保駕護(hù)航。這對(duì)作為宏觀調(diào)控工具的土地政策也提出了如何適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了改革需求。土地政策如何與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合，如何與財(cái)政金融貨幣政策相結(jié)合，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，是目前亟需回答的問(wèn)題［1］。

已有學(xué)者對(duì)于土地利用管理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)進(jìn)行了研究探索，但研究重點(diǎn)主要集中在微觀層面的分析上：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)土地利用的影響分析，如孟媛等［2］以北京市為例，采用產(chǎn)值占地比值指標(biāo)分析各個(gè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與用地量之間的關(guān)聯(lián)方式，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是提升土地集約利用水平的主要途徑，韓峰等［3］以STIRPAT模型，采用廣義最小二乘法分析了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)對(duì)土地集約化水平的影響；二是土地與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)分析，顧湘等［4］研究得出產(chǎn)業(yè)用地利用的比較優(yōu)勢(shì)可以為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供依據(jù)，王青等［5］研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu)間協(xié)調(diào)程度較低，夏方舟等［6］開展了土地財(cái)政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)分析，認(rèn)為土地財(cái)政通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本文將從經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響分析出發(fā)，闡述產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)土地利用的影響，討論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾，并提出相關(guān)的應(yīng)對(duì)策略。

2　經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的影響

2.1產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)涵與特征

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化發(fā)展的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源供給結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的狀態(tài)。它是指產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調(diào)能力的加強(qiáng)和關(guān)聯(lián)水平的提高，主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的客觀比例關(guān)系，遵循再生產(chǎn)過(guò)程比例性需求，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，使各產(chǎn)業(yè)發(fā)展與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。它強(qiáng)調(diào)的是從低附加值轉(zhuǎn)向高附加值升級(jí)，從高能耗、高污染轉(zhuǎn)向低能耗、低污染升級(jí)，從粗放型轉(zhuǎn)向集約型升級(jí)。它遵循產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化規(guī)律，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體素質(zhì)和效率向更高層次不斷演進(jìn)的趨勢(shì)和過(guò)程，通過(guò)政府的有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級(jí)化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有三個(gè)方面的特征：（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于趨于合理、不斷升級(jí)的動(dòng)態(tài)過(guò)程；隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中的部分產(chǎn)業(yè)不斷采用新的技術(shù)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)領(lǐng)域，從而促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新分工與專業(yè)化生產(chǎn)，由低水平均衡向高水平均衡逐漸過(guò)渡。（2）遵循產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)發(fā)展和最高效率原則。（3）目標(biāo)是資源配置最優(yōu)化和宏觀經(jīng)濟(jì)效益最大化。

2.2經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生的影響

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，作為一種趨勢(shì)性、不可逆的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入一個(gè)與過(guò)去30多年高速增長(zhǎng)期不同的新階段，將呈現(xiàn)中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力、多挑戰(zhàn)的發(fā)展特征，這為優(yōu)化土地資源產(chǎn)業(yè)配置、城鄉(xiāng)配置提供了機(jī)遇，可以結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型以及國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施，圍繞國(guó)家空間生產(chǎn)、區(qū)域空間生產(chǎn)、城鎮(zhèn)空間生產(chǎn)的新定位，以優(yōu)化土地利用的空間格局為路徑，積極促進(jìn)土地利用效率的提升，實(shí)現(xiàn)土地利用與糧食生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)化協(xié)同［7］。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型陷阱問(wèn)題，新常態(tài)帶來(lái)要素相對(duì)價(jià)格優(yōu)勢(shì)的喪失，過(guò)去一直講廉價(jià)勞動(dòng)力，將大量的農(nóng)民工看作是最大的人口紅利，現(xiàn)在面臨著農(nóng)業(yè)人口的老齡化，出現(xiàn)了未富先老的現(xiàn)象①陳會(huì)廣.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型陷阱與土地政策改革［R］.“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與土地利用和管理改革”研討會(huì)，南京，2015年6月.。此外，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從生產(chǎn)要素投入、排放結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力、財(cái)富分配等方面促進(jìn)轉(zhuǎn)型［8］。對(duì)于這種轉(zhuǎn)型，不同類型不同發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)面臨的困難是不同的，政府在轉(zhuǎn)型中對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供的服務(wù)也面臨著挑戰(zhàn)。

3　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)土地利用的影響

3.1對(duì)土地投入的影響

土地投入包含企業(yè)的資產(chǎn)投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，第一產(chǎn)業(yè)用地面積會(huì)逐漸減少，而第二、第三產(chǎn)業(yè)用地面積會(huì)增加。一般而言，第一、二、三次產(chǎn)業(yè)用地的投資強(qiáng)度是逐漸增加的，隨著第一、二、三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重和勞動(dòng)力比重的地位不斷變化，順次呈現(xiàn)出“一二三”、“二一三”、“二三一”的特點(diǎn)，進(jìn)入所謂的“高服務(wù)化”階段，同時(shí)在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部一般也要經(jīng)歷輕工業(yè)化、重化工業(yè)化、高加工度化和知識(shí)技術(shù)集約化4個(gè)階段；從產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素構(gòu)成上看，則體現(xiàn)為“勞動(dòng)密集—資本密集—技術(shù)（知識(shí)）密集”的順次演變過(guò)程。因此，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，單位土地面積的投資強(qiáng)度呈現(xiàn)逐步增加的趨勢(shì)。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)將加大對(duì)土地利用的科技投入、創(chuàng)新投入以及管理投入，推動(dòng)企業(yè)加大研發(fā)投入、引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，不斷提高自身的生產(chǎn)效率，在此過(guò)程中其他生產(chǎn)要素（勞動(dòng)者素質(zhì)、科學(xué)技術(shù)、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等）逐步替代土地等自然資源要素，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。

3.2對(duì)土地產(chǎn)出的影響

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，采用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，淘汰落后工藝、技術(shù)和設(shè)備的力度，提高了科技貢獻(xiàn)率、產(chǎn)品科技含量以及產(chǎn)業(yè)效率，加速傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)節(jié)能改造以及高技術(shù)化，資本密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)逐步取代資源密集型的產(chǎn)業(yè)，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)逐漸增大，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐步從外延擴(kuò)張型轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展型，土地資源得到更充分的利用，單位土地的產(chǎn)出效率勢(shì)必得到提高。由于比較優(yōu)勢(shì)的存在，部分第一產(chǎn)業(yè)用地會(huì)部分轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，使第一產(chǎn)業(yè)用地?cái)?shù)量下降，部分的土地用途也會(huì)出現(xiàn)從農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，單位土地面積的產(chǎn)出也會(huì)增加。

3.3對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)的影響

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)引起土地資源在不同產(chǎn)業(yè)部門間的重新分配，從而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的變化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)要求加快淘汰電力、煤炭、焦炭、電石、鋼鐵、有色金屬、建材、紡織等行業(yè)的落后生產(chǎn)能力、工藝裝備和產(chǎn)品，關(guān)閉那些破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全市場(chǎng)條件的企業(yè)，大力推動(dòng)新能源、新醫(yī)藥、新材料、環(huán)保、軟件和服務(wù)外包、傳感網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這一過(guò)程中，各類產(chǎn)業(yè)用地選址的區(qū)位趨向也不斷變化。成熟的產(chǎn)業(yè)，具有相對(duì)成熟的生產(chǎn)技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)，較為穩(wěn)定的交易網(wǎng)絡(luò)，以及聚集經(jīng)濟(jì)的其他方面的需求，而較高層次的產(chǎn)業(yè)，新生階段在生產(chǎn)技術(shù)和交易網(wǎng)絡(luò)等方面的不成熟性和不穩(wěn)定性，對(duì)聚集經(jīng)濟(jì)的要求較高，因此，就會(huì)出現(xiàn)新生產(chǎn)業(yè)驅(qū)逐成熟產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，造成成熟產(chǎn)業(yè)的空間轉(zhuǎn)移。政府可能會(huì)將成熟的產(chǎn)業(yè)從城市中心區(qū)遷移出去，為新生產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)效益高的產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間。在此過(guò)程中，企業(yè)廠房及配套用地面積比例、企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積比例、綠地面積比例等會(huì)發(fā)生變化，生產(chǎn)性用地比例和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地比例會(huì)得到提升，從而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。與此同時(shí)，由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)原料、市場(chǎng)、交通運(yùn)輸?shù)扔休^強(qiáng)的依賴性，因而在城市區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)中已不具有競(jìng)爭(zhēng)力，郊區(qū)聚集點(diǎn)相對(duì)而言更加有利；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有科技含量高、資源消耗少、物質(zhì)形態(tài)小等特點(diǎn)，其區(qū)位選擇更具靈活性和便利性；服務(wù)業(yè)的變化也很明顯，一些傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)日益萎縮，而一些新興服務(wù)業(yè)如醫(yī)療保健、教育培訓(xùn)則蓬勃發(fā)展。在表1中，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，舊制造業(yè)在郊區(qū)更為有利，而新服務(wù)業(yè)、新制造業(yè)則在市中心選址更為有利，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和部分新制造業(yè)則可能根據(jù)需要在中間地帶、外部地帶布局。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)也是遵循土地優(yōu)化配置理論的要求，很多化工、機(jī)械、鋼鐵等重工業(yè)行業(yè)逐步退出城市中心區(qū)，向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。電子信息、生物醫(yī)藥等高科技產(chǎn)業(yè)以及其他行業(yè)的研發(fā)部門以及第三產(chǎn)業(yè)中的金融、商場(chǎng)、餐飲等商業(yè)和服務(wù)業(yè)逐漸占據(jù)地租、地價(jià)最高昂的市中心地段。由此可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)會(huì)導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

表1　產(chǎn)業(yè)類別及其空間結(jié)構(gòu)差異Tab.1 Kinds and spatial structure differences of industries

3.4對(duì)土地利用布局的影響

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)引發(fā)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變，資源由低效率生產(chǎn)部門向高效率生產(chǎn)部門流動(dòng)，而資源的流動(dòng)引發(fā)了土地利用布局的諸多變化。首先，土地作為重要的生產(chǎn)要素在從低效率生產(chǎn)部門流向高效率生產(chǎn)部門的過(guò)程中，導(dǎo)致了城市用地布局的調(diào)整；其次，資源流動(dòng)引發(fā)了城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，改變了產(chǎn)業(yè)獲取利潤(rùn)和支付地租的能力，迫使部分產(chǎn)業(yè)重新選址，造成城市用地布局的重組，金融、保險(xiǎn)、事務(wù)所、商場(chǎng)等商業(yè)和服務(wù)業(yè)可能會(huì)占據(jù)城市的中心地段，高污染、高能耗、低效益的產(chǎn)業(yè)則會(huì)遠(yuǎn)離城市中心地帶；第三，在資源流動(dòng)的過(guò)程中城市會(huì)不斷孕育出新功能、新產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生新的城市空間需求和用地組合類型，推動(dòng)用地性質(zhì)的變化；第四，資源流動(dòng)使城市原有部分功能逐步衰退并退出城市，為新增功能的產(chǎn)業(yè)提供部分發(fā)展空間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

4　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾

4.1產(chǎn)業(yè)用地管理的無(wú)差異性與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)要求土地管理的內(nèi)在差異性脫節(jié)

當(dāng)前，中國(guó)在產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)及其管理方面的政策幾乎是無(wú)差異的，但這與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求是不一致的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是中國(guó)資源環(huán)境緊約束下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和必然趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和主要體現(xiàn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控則成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容。土地政策作為參與宏觀調(diào)控的重要手段，必須完善差別化土地管理政策，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)實(shí)行“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”的用地管理政策，引導(dǎo)土地利用結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)［8］。

4.2區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象較為嚴(yán)重

中國(guó)地域遼闊，區(qū)域間資源稟賦千差萬(wàn)別，為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須針對(duì)當(dāng)前已經(jīng)形成的區(qū)域發(fā)展格局和不同地區(qū)自然條件、資源稟賦的相似性與差異性，實(shí)行區(qū)域差別化的建設(shè)用地管控方式。但是，中國(guó)很多地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同比較嚴(yán)重，以長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的制造業(yè)為例，2010年長(zhǎng)江三角洲地區(qū)制造業(yè)結(jié)構(gòu)與2006年相比相似系數(shù)上升趨勢(shì)非常明顯，16個(gè)城市中，相似系數(shù)超過(guò)85%的有9對(duì)城市，比2006年增長(zhǎng)了28.6%，其中相似系數(shù)超過(guò)90%的也增加了4對(duì)城市，分別為無(wú)錫和常州、鎮(zhèn)江和揚(yáng)州、南通和杭州、紹興和嘉興。王永鋒等［9］、王春業(yè)［10］等指出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同使得區(qū)域間投資和生產(chǎn)分散，區(qū)域分工不明顯，資源配置效率低下，降低了整體經(jīng)濟(jì)效益，還極易引發(fā)大量企業(yè)間的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，催生行政地區(qū)壟斷，阻礙區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化進(jìn)程。

4.3粗放用地對(duì)耕地保護(hù)帶來(lái)了壓力

中國(guó)建設(shè)用地外延式無(wú)序擴(kuò)張與低效利用導(dǎo)致建設(shè)用地需求的剛性增長(zhǎng)與耕地保護(hù)紅線下的建設(shè)用地增量供應(yīng)接近極限之間的矛盾加劇。1999—2008年，中國(guó)居民點(diǎn)及工礦用地由24.57萬(wàn)km2擴(kuò)大到近26.92萬(wàn)km2，總規(guī)模增加了近10%。城市用地規(guī)模彈性系數(shù)從2.13增加為2.28，已大大高于1.12的合理水準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化低密度、分散化擴(kuò)張態(tài)勢(shì)明顯。農(nóng)村地區(qū)空心村、閑置廢棄地普遍存在，空閑用地占村莊用地比重達(dá)10%-15%，人均村莊用地218 m2［8］。建設(shè)用地供需矛盾突出，長(zhǎng)期無(wú)序、粗放的土地開發(fā)模式已經(jīng)威脅到了耕地保護(hù)紅線。過(guò)度消耗和低效利用土地資源的粗放型發(fā)展方式已難以為繼，建設(shè)用地管理必須實(shí)行建設(shè)用地總量控制下的用地需求倒逼機(jī)制。

4.4低效產(chǎn)業(yè)用地退出面臨很多現(xiàn)實(shí)的障礙

當(dāng)前，低效產(chǎn)業(yè)用地退出面臨兩大障礙：一是經(jīng)濟(jì)性障礙，主要來(lái)源于地方政府的地方保護(hù)主義和低效用地企業(yè)；二是制度性障礙，主要包括相關(guān)激勵(lì)約束機(jī)制的缺失、配套機(jī)制不健全、監(jiān)督問(wèn)責(zé)以及部門間協(xié)調(diào)等機(jī)制的缺位?，F(xiàn)階段很多城市的工業(yè)用地已經(jīng)成為城市中心區(qū)低效用地的典型，產(chǎn)出低且環(huán)境污染嚴(yán)重，被列入地方政府推動(dòng)土地節(jié)約集約利用、實(shí)行工業(yè)用地退出的主要治理對(duì)象。然而在實(shí)踐操作中，工業(yè)用地退出也引發(fā)越來(lái)越多的社會(huì)矛盾，例如企業(yè)參與積極性低、談判難、企業(yè)權(quán)益受損等，很大程度上阻礙了城市土地向利用效率更高的使用者手中流動(dòng)［11］。

5　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的土地利用管理改革和創(chuàng)新

5.1“反彈琵琶”，持續(xù)創(chuàng)新土地利用管理

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，把土地利用管理改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展以及它的質(zhì)量提升結(jié)合起來(lái)，主動(dòng)做一些調(diào)整。要充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，需要做到：（1）權(quán)能界定明晰、保護(hù)充分，形成公開透明的土地市場(chǎng)制度規(guī)則；（2）進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)土地價(jià)格的不當(dāng)壟斷，并形成體現(xiàn)土地資源稀缺性、反映土地市場(chǎng)供求關(guān)系的土地價(jià)格機(jī)制；（3）形成政府退出干預(yù)、市場(chǎng)有效性得以發(fā)揮的土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，深化土地收益分配制度改革，調(diào)整土地收益分配關(guān)系，形成產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益保護(hù)充分、土地增值收益分配合理、政府、集體、企業(yè)及農(nóng)戶地利共享的新型土地收益分配格局。此外，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)降速時(shí)期是凝聚經(jīng)濟(jì)發(fā)展合力的有效時(shí)期。為此，需要通過(guò)公私合作，吸引更多的民間資本融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此，可以通過(guò)創(chuàng)新土地制度，更多地吸引原有土地使用者等土地產(chǎn)權(quán)主體乃至相關(guān)地產(chǎn)投資者參與各類土地開發(fā)利用與保護(hù)［7］。

5.2推進(jìn)產(chǎn)城融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

從區(qū)域自身資源特征入手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境要求，圍繞“人”的生存與發(fā)展，打造與城鎮(zhèn)相匹配的土地利用方式，形成以產(chǎn)業(yè)空間布局來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)人文經(jīng)濟(jì)，以城鎮(zhèn)人口和諧生活為目標(biāo)配置與調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立“產(chǎn)”與“城”的有機(jī)融合。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境方面，實(shí)現(xiàn)園區(qū)投入標(biāo)準(zhǔn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一致，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實(shí)行城鄉(xiāng)全方位布局，高標(biāo)準(zhǔn)、有步驟、按序列建設(shè)和提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展［12］。

5.3通過(guò)建設(shè)用地減量化倒逼土地利用管理創(chuàng)新

建設(shè)用地減量化是對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃要求且社會(huì)經(jīng)濟(jì)或環(huán)境效益較差的現(xiàn)狀建設(shè)用地，通過(guò)拆除復(fù)墾等土地整治工作，使之恢復(fù)農(nóng)地生產(chǎn)能力或發(fā)揮生態(tài)用地功能。如上海市要求嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，以規(guī)劃為引領(lǐng)，編制郊野單元規(guī)劃，落實(shí)規(guī)劃空間引導(dǎo)和實(shí)施政策保障，統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)土地利用和空間布局，明確建設(shè)用地減量化區(qū)域，優(yōu)先考慮位于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、薄弱村集中區(qū)域、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間及規(guī)劃郊野公園等區(qū)域的區(qū)域，力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的總規(guī)模實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)。在新一輪土地利用總體規(guī)劃中提高土地容積率，重點(diǎn)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；按照“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高“的總體要求，嚴(yán)格實(shí)施用途變更管制，創(chuàng)新土地收儲(chǔ)利益分配和供應(yīng)機(jī)制，將規(guī)劃和土地管理的綜合性約束指標(biāo)納入各級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系①王克強(qiáng).上海市土地減量化與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)研究［R］.“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與土地利用和管理改革”研討會(huì)，南京，2015年6月.。

5.4實(shí)施多元化的產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制

產(chǎn)業(yè)用地退出模式，包括自主改造模式、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)模式、公私合營(yíng)模式等。這些模式各有側(cè)重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)用地的退出可以針對(duì)不同的矛盾采取不同的解決策略。采用多元化的退出模式并不意味著減少政府收購(gòu)模式的實(shí)施，但在實(shí)施政府收購(gòu)模式過(guò)程中，需要關(guān)注政府收購(gòu)模式配置效率的改進(jìn)［11］。在產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制中，建議按照“激勵(lì)與倒逼并行、行政與市場(chǎng)互補(bǔ)”的主線，差異化地構(gòu)建低效產(chǎn)業(yè)用地概念性退出激勵(lì)與倒逼機(jī)制、實(shí)體性有償退出機(jī)制。通過(guò)二者協(xié)同作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地低效退出行為的順利完成。

5.5探索促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的建設(shè)用地管控路徑

根據(jù)新常態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在需求，結(jié)合現(xiàn)階段建設(shè)用地利用特征和管控需求，探索促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的建設(shè)用地管控途徑。應(yīng)以建設(shè)用地總量控制和用地方式轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，從指標(biāo)、空間和集約利用等方面完善建設(shè)用地管控政策體系，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。例如，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、制度、傳統(tǒng)習(xí)俗等層面分析現(xiàn)階段建設(shè)用地集約利用程度差異巨大的內(nèi)在原因。然后，基于土地集約利用的要求，從土地投入程度、土地利用效益、土地利用程度及土地環(huán)境效益等方面構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)指標(biāo)體系，并運(yùn)用德?tīng)栰撤?、目?biāo)值法和問(wèn)卷調(diào)查法等研究城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地集約利用門檻的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。最后，針對(duì)“三舊”用地、閑置土地、空心村等低效利用的建設(shè)用地，研究建設(shè)利用集約利用動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系，針對(duì)低效用地的類型及其程度確定退出的模式選擇，并從價(jià)格、補(bǔ)償、稅收、財(cái)政、信貸等方面構(gòu)建低效建設(shè)用地退出機(jī)制，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同步集約利用［8］。

（References）：

［1］仲濟(jì)香.“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與土地利用管理改革”研討會(huì)在南京召開［EB/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/2015.6nanjing.pdf，2015-06-16/2015-12-10.

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

New Conflicts in Land Use and Management Arising from Industrial Transformation under the New Economic Normality: Reviews on the Workshop in“Industrial Transformation under the New Economic Normality and Land Use Management Reform”

GUO Guan-cheng1，ZHONG Ji-xiang2，CHEN Hui-guang1
（1.Shcool of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China； 2.China Land Surveying and Planning Institute，Beijing100035，China）

The purpose of this paper is to do some research on new conflicts and countermeasures in land use and management arising from industrial transformation under the new economic normality.Research methods：Firstly，the paper analyzes the impact of the new economic normality on industrial transformation.And then it describes the effect of industrial transformation on land use as well as discusses the new contradictions caused by upgrading of industrial transformation during land use and management.Finally，it puts forward some countermeasures.Results：1）No differences in industrial land management and inherent differences of land management required by upgrading of industrial structure

are disjointed； 2）Industrial structure is similar in many regions； 3）Extensive land use puts pressure on the protection of cultivated land； 4）There are many practical obstacles in the course of industrial land exit.The conclusion is that the methods of managing construction land which can promote industries restructuring and upgrading include playing the lute from opposite direction，mixing industries and cities，reducing construction land and implementing a wide range of industrial land exit mechanism.

land use； land administration； industrial transformation； new economic normality； innovation

F301.2

A

1001-8158（2016）01-0075-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.009

①參加“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與土地利用和管理改革”研討會(huì)的專家對(duì)本文的形成均有貢獻(xiàn)，在此一并致謝！

2015-08-20；

2015-12-10

郭貫成（1977-），男，江蘇漣水人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail：ggc@njau.edu.cn