沈孝強，吳次芳（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310029）

自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策：模式和啟示

沈孝強，吳次芳
（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310029）

研究目的：梳理自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策進展，為中國開展“耕地休養(yǎng)”提供政策啟示。研究方法：文獻綜述法。研究結(jié)果：農(nóng)戶自主選擇是否參與農(nóng)地休養(yǎng)項目的實施機制能夠一定程度上彌補傳統(tǒng)強制實施模式下農(nóng)戶抵觸、成本過高等不足；自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的具體實施模式是多元的，各具不同特點；這種實施方式下可能會出現(xiàn)一些新的問題，但可以采取措施加以應對。研究結(jié)論：自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的實施方式充分體現(xiàn)了對農(nóng)戶意愿和產(chǎn)權(quán)的尊重，具有重要借鑒意義。

土地管理；土地利用； 農(nóng)地休養(yǎng)；自主參與式；實施模式；政策啟示

中國農(nóng)地大規(guī)模持續(xù)退化，對糧食安全、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)成了嚴重威脅［1］。農(nóng)地休養(yǎng)可以改善土地的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境功能［2-3］。但耕地休養(yǎng)會對土地利用產(chǎn)生限制，對農(nóng)民收益產(chǎn)生影響。根據(jù)以往退耕還林經(jīng)驗，政府強制推進容易引發(fā)農(nóng)民抵觸、復耕反彈、較高財政負擔和治理成本等負面后果［4］。

在國際上，農(nóng)戶自主選擇是否加入農(nóng)地休養(yǎng)項目的政策實施方式取得了良好效果。與強制實施相比，優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：（1）農(nóng)民充分享有決策權(quán)，降低道德風險，減少執(zhí)行沖突；（2）在相對較低的補貼標準下，優(yōu)質(zhì)農(nóng)地將維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，環(huán)境更為敏感的邊緣土地因較低的機會成本而加入休養(yǎng)項目，有利于降低補貼成本，優(yōu)化休養(yǎng)地塊布局；（3）農(nóng)民能夠利用自身信息優(yōu)勢采取針對性的農(nóng)地養(yǎng)護措施［2，5］。與農(nóng)戶自發(fā)養(yǎng)護行為相比，有組織的農(nóng)地休養(yǎng)項目能夠?qū)⑸锒鄻有?、流域治理，乃至應對全球變化等中宏觀層面的環(huán)境目標嵌入到微觀行動中［3］。本文對當前自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策進行梳理，為中國開展農(nóng)地休養(yǎng)提供啟示。

1 自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的模式與比較

1.1自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的實施模式

競標式。美國的農(nóng)地休耕項目（CRP）采用競標式的實施機制：政府推出CRP，但不制定補償標準；有意向的農(nóng)民提交參與申請書，內(nèi)容包括農(nóng)地位置、利用方式、規(guī)模、單位面積補貼額度等；主管部門依據(jù)申請地塊實施CRP的環(huán)境效益及申請者的補償要求進行遴選；農(nóng)民獲準加入CRP 后，按批準的面積和租金享受補貼［6］。在這種實施模式下，環(huán)境效益高、補償要求低的申請書中標可能性大，提高了單位財政成本的環(huán)境收益。

指標交易式。德國許多城市開設了“生態(tài)賬戶”：通常一個生態(tài)賬戶覆蓋整個市域范圍；估算覆蓋范圍內(nèi)具有生態(tài)環(huán)境改善潛力的地塊，這些地塊被記入一個庫（Pool）中；對于庫中的地塊，土地所有者可以采取措施，改善土地生態(tài)環(huán)境功能；產(chǎn)生的環(huán)境效益將被量化成一定額度的指標，轉(zhuǎn)入生態(tài)賬戶；一個生態(tài)賬戶范圍內(nèi)其他地區(qū)因農(nóng)地轉(zhuǎn)用等造成生態(tài)環(huán)境損害的，需要購買生態(tài)賬戶中相應數(shù)量的指標，彌補生態(tài)環(huán)境損失［7-8］。指標交易式能夠利用社會資本和市場機制改善土地景觀生態(tài)，維持區(qū)域環(huán)境功能整體平衡。

“二元”選擇式。在日本和中國臺灣地區(qū)，政府推出農(nóng)地休養(yǎng)計劃，并事先明確補貼標準，農(nóng)戶決定“參與”或者“不參與”。 日本農(nóng)地休耕主要有輪種休耕、管理休耕和永久性休耕三種形式，前兩類側(cè)重地力保持，后者立足于生態(tài)環(huán)境保護［9］。臺灣地區(qū)的耕地休養(yǎng)項目包括休耕和轉(zhuǎn)作：休耕土地不得種植農(nóng)作物；轉(zhuǎn)作農(nóng)地一般會種植綠肥、牧草或景觀作物等，補貼標準因不同項目和轉(zhuǎn)作后種植不同作物而異［10］。

“多元”選擇式。政府列舉諸多農(nóng)地休養(yǎng)措施；農(nóng)戶選擇不參與或者參與其中的一項或多項措施；每采用一項措施都能獲得相應的財政補貼［11-12］；實施多項措施時，補貼是累加的。相對于“二元”選擇，“多元”模式下農(nóng)戶具有更大的選擇空間。歐盟地區(qū)較多采用這種模式。

環(huán)境產(chǎn)品購買式。如威爾士的“Glastir”項目：政府提出單位農(nóng)地環(huán)境產(chǎn)品總供給要求，價格為每英畝35英鎊；政府列出治理措施，但不會對措施逐一補貼，達到總要求的參與者才能得到補貼；農(nóng)戶自愿與政府簽訂合同，并獲得一張電子積分卡；每一方面的環(huán)境改善均會增加積分；積分達到規(guī)定值時就滿足了政府提出的環(huán)境產(chǎn)品供給要求，即可享受補貼；相關部門通過信息技術和現(xiàn)場審計進行監(jiān)管［13］。這種事后補償方式能確保參與者切實采取措施改善農(nóng)地質(zhì)量和環(huán)境，保障實現(xiàn)既定環(huán)境目標。一些非營利機構(gòu)也在部分發(fā)展中國家實施諸如保護森林、防止水土流失之類的環(huán)境產(chǎn)品購買項目［14］。

自下而上制度形成式。撒哈拉以南地區(qū)氣候多變、環(huán)境惡劣，政府制定的土地利用制度常常“水土不服”。當?shù)厝烁私馔恋睾蜌夂颍⒎e累了對抗惡劣環(huán)境的豐富經(jīng)驗，民主制定的土地利用規(guī)則往往能取得更好的實踐效果［15］。D’Aquino等認為當?shù)貙崿F(xiàn)土地可持續(xù)利用的核心能力不是來自于制度本身，而是自下而上的制度形成、執(zhí)行、監(jiān)督和改良機制［16］。澳大利亞的“土地健康運動”也是自下而上興起：一個社區(qū)或一段流域的土地所有者組成一個社團；社團發(fā)起制定土地利用規(guī)則；為防止水土流失、保護景觀生態(tài)，社團成員討論需要采取的措施和禁止的行為，并通過民主表決成為有效力的規(guī)則；政府和社會提供一定援助［17］。這種模式下，當?shù)厝死米约旱男畔?yōu)勢構(gòu)建土地利用制度，并能及時對環(huán)境變化作出響應；每個人都是利益相關者，內(nèi)部監(jiān)督提高了制度執(zhí)行率。

1.2不同模式的比較

如表1，競標式下農(nóng)戶有權(quán)決定補償標準，自下而上制度形成式中農(nóng)戶能夠?qū)嵸|(zhì)性參與制度制定，自由度最高。多元選擇模式下，農(nóng)戶可以選擇是否參與及參與程度，自由度較高；其余幾種模式下，農(nóng)戶只能選擇是否參與，自由度相對較低。

指標交易模式通過將環(huán)境外部性內(nèi)部化實現(xiàn)“誰破壞，誰負責；誰貢獻，誰受益”，政府的補貼成本很低，主要用于農(nóng)戶采取特殊景觀生態(tài)措施的成本補貼。自下而上制度形成式中政府的補貼通常是為了鼓勵土地產(chǎn)權(quán)人組織起來制定規(guī)則，及補助利益不均衡受損者，促進成員內(nèi)部相互妥協(xié)。競標式下政府通過批準補貼要求低、環(huán)境收益高的申請，降低財政成本。其他模式中政府需要制定較高的補貼標準，激勵農(nóng)戶參與休養(yǎng)項目。

表1　自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策比較Tab.1 Comparision between different participatory agri-environmental policies

遴選權(quán)力體現(xiàn)了政府對休養(yǎng)地塊空間布局的控制力。競標式中政府可以根據(jù)補償要求和環(huán)境敏感性選擇地塊，政府遴選權(quán)力最大，但需要事先調(diào)查地塊自然和社會信息，農(nóng)戶投標后還需進行繁瑣的計算比較，遴選成本最高。指標交易式中政府對地塊能否納入Pool具有決策權(quán)，一旦納入，則對哪塊地采取環(huán)境改良措施不再具有控制力，也同樣需要調(diào)查土地基本信息，以確定能否納入Pool中，遴選權(quán)力和成本相對較高。其他模式下，在未達到農(nóng)地休養(yǎng)規(guī)模上限情況下政府原則上不拒絕農(nóng)戶的申請，遴選權(quán)力和成本均較低。自下而上制度形成式由土地產(chǎn)權(quán)人采取集體行動，不需政府遴選。

補貼發(fā)放標準有：（1）是否參與；（2）是否按要求進行養(yǎng)護；（3）休養(yǎng)的實際效果。指標交易式和環(huán)境產(chǎn)品購買式的補貼核發(fā)標準最高，要求參與者切實采取養(yǎng)護措施，并取得預期養(yǎng)護成效。政府的監(jiān)督力度和監(jiān)督成本相應較高，但有利于降低農(nóng)戶道德風險，防止參與休養(yǎng)項目后未按要求對土地進行養(yǎng)護。競標式和二元選擇式補貼核發(fā)以農(nóng)戶是否加入為主要依據(jù)，兼以土地養(yǎng)護行為考察，如美國對養(yǎng)護成本提供不超過50%的補貼，日本要求農(nóng)戶采取養(yǎng)護措施后才能獲得補貼［7］。多元選擇模式以農(nóng)戶是否采取某種養(yǎng)護措施為補貼核發(fā)標準。上述三種實施模式的監(jiān)督力度、成本和農(nóng)戶道德風險屬于中等水平，但二元選擇式中臺灣地區(qū)的監(jiān)督力度較弱，一些地塊滋生雜草和害蟲，威脅鄰近農(nóng)地［10］。自下而上制度形成式下，政府、社會組織一般會對土地所有者提供一定支持，資金援助主要取決于當?shù)剞r(nóng)戶是否組織起來采取措施建立制度并維護制度有效運行。這種模式下，內(nèi)部監(jiān)督力度較強、農(nóng)戶道德風險低；政府的監(jiān)督成本較低，其職責是處理重要糾紛。

2　自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的問題與對策

較傳統(tǒng)強制實施模式，自主參與式下政府缺乏控制力，可能引發(fā)一些新的問題（表2）。

另外，環(huán)境意識、農(nóng)地資源稟賦、產(chǎn)權(quán)關系、風險偏好、技能、受教育水平等個體特征將顯著影響農(nóng)戶決策［19，25-27］，增強政策實施的不確定性。比如，土地所有者比租賃者更愿意對農(nóng)地進行長遠投資，一些地區(qū)將所有者作為土地生態(tài)景觀保護的法定責任人［28］；在歐美國家，相當部分土地購買者來自城市富裕階層，購買土地主要為了享受農(nóng)業(yè)風光或經(jīng)營休閑農(nóng)場，雖然他們更“親環(huán)境”，但缺乏必要的農(nóng)業(yè)技能，通常不能有效參與休耕項目［29］。風險偏好產(chǎn)生雙向影響：農(nóng)地休養(yǎng)補貼是確定的，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低和市場風險厭惡高的農(nóng)戶參與率較高［30］；另一方面，風險厭惡型農(nóng)戶對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式路徑依賴很強，需要更多時間去采用綠色農(nóng)業(yè)新技術［31］。農(nóng)地資源稟賦的影響也十分復雜。以農(nóng)地質(zhì)量為例，對側(cè)重于生態(tài)環(huán)境的項目，劣等地農(nóng)戶的政策參與度較高，如競標模式下，干旱半干旱區(qū)、濕地進行休耕的環(huán)境收益高，農(nóng)民可以提出較高的補償要求，而機會成本低［26］。但對于側(cè)重地力的項目，優(yōu)質(zhì)農(nóng)地藉此維持地力，參與率可能會高一些；對于劣等農(nóng)地，休養(yǎng)的增產(chǎn)作用不夠顯著，而因參與休養(yǎng)項目后限制農(nóng)藥化肥的使用對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出影響更大，參與率較低［30］。

表2　自主參與式農(nóng)地環(huán)境政策的主要問題及對策Tab.2 Problems and corresponding measures in participatory agri-environmental policy

3　政策啟示

自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策充分尊重農(nóng)戶意愿和土地產(chǎn)權(quán)，能夠降低政策實施成本，取得了較好的實踐效果。但可能會出現(xiàn)一些新問題，而通過采取適當?shù)拇胧?，這些問題在很大程度上是可以避免或者緩解的。另一方面，自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)制度的具體實施模式是多元的，農(nóng)戶、政府和社會之間的關系相應有所差異，不同模式各有優(yōu)劣，比如，提高政府控制力可能會降低農(nóng)戶決策自由度，增加政府補貼成本和項目遴選成本；降低補貼核發(fā)標準和監(jiān)督力度，有助于減少監(jiān)督成本，但可能增加農(nóng)戶道德風險，造成農(nóng)地未能切實得到養(yǎng)護。在梳理進展和比較現(xiàn)有模式的基礎上，筆者總結(jié)出以下政策啟示，可能會對中國建立農(nóng)地休養(yǎng)制度有所幫助。

（1）自主參與實施模式下政府對農(nóng)地休養(yǎng)布局缺乏控制力，可能造成部分農(nóng)地“應養(yǎng)未養(yǎng)”等問題。強制實施和自主參與相結(jié)合可以緩解此問題。具體而言，對嚴重退化、污染、水土流失、地下水超采區(qū)、水源地、重要生態(tài)敏感區(qū)等進行強制休養(yǎng)。對于其他農(nóng)地，政府推出休養(yǎng)項目，由農(nóng)戶自愿申請加入。主管部門根據(jù)土地自然屬性和利用狀況建立耕地休養(yǎng)適宜指數(shù)遴選申請地塊，并制定分區(qū)輪換計劃，適時進行空間調(diào)整。中國擁有大量未充分利用的農(nóng)地，如撂荒地，自主參與的農(nóng)地休養(yǎng)補貼標準可以相對低一點，并根據(jù)申請狀況動態(tài)調(diào)整。強制性的農(nóng)地休養(yǎng)項目，可能涉及跨區(qū)域問題，應由中央或省級政府負責組織；而自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)制度及其具體實施模式的構(gòu)建與運行可以由地方政府根據(jù)地區(qū)特點主導實施，休養(yǎng)規(guī)?？捎缮霞壪逻_。

（2）以生態(tài)環(huán)境為目的的農(nóng)地休養(yǎng)和以地力為目的的農(nóng)地休養(yǎng)對具體養(yǎng)護方案要求不同。一般而言，基于保護生態(tài)和改善環(huán)境功能的農(nóng)地休養(yǎng)需要采取更加綜合的養(yǎng)護措施，較長的養(yǎng)護周期，空間布局上對規(guī)模和連接度要求更高，可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生較多限制（如嚴格限制使用化肥和農(nóng)藥等）［32］。立足于改善耕地質(zhì)量的項目，在于采取科學的養(yǎng)護措施，如針對有機質(zhì)減少的問題，可采取增施有機肥和綠肥、秸稈還田、輪作等措施［1］。因此，有必要針對不同目標制定不同的農(nóng)地休養(yǎng)項目，對項目周期、地塊空間集聚度與規(guī)模、養(yǎng)護措施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動、補貼額度等設置不同的標準和規(guī)范。

（3）存在道德風險問題，即參與農(nóng)地休養(yǎng)項目的農(nóng)戶可能對土地“休而不養(yǎng)”，甚至“不休不養(yǎng)”。比如，休而不養(yǎng)，就等同于撂荒，長期撂荒將使熟地生化，并危害鄰近土地［10］。因此，農(nóng)地撂荒非但不等同于農(nóng)地休養(yǎng)，反而與其追求科學用地的初衷相違背，必需采取措施防止“名為休養(yǎng)、實為撂荒”的行為。農(nóng)地休養(yǎng)項目應明確規(guī)定農(nóng)地的養(yǎng)護要求，使其既可作為管理規(guī)范，又能指導農(nóng)民養(yǎng)護土地?？偨Y(jié)已有經(jīng)驗，以下做法可以促進參與者切實采取農(nóng)地養(yǎng)護措施：制定清晰的養(yǎng)護規(guī)范和指南，以便農(nóng)戶參考執(zhí)行和主管部門監(jiān)管；將實際養(yǎng)護措施和養(yǎng)護效果共同納入補貼核發(fā)依據(jù)；對養(yǎng)護成本進行補償；嚴格驗收和事后補償。

圖1　農(nóng)地休養(yǎng)規(guī)則的參與式民主制定與實施Fig.1 The bottom-up forming process of agri-environment institution

（4）農(nóng)戶參與制定土地養(yǎng)護和利用規(guī)則，可以充分利用其信息優(yōu)勢，也有利于提高規(guī)則執(zhí)行率。實施農(nóng)地休養(yǎng)，需要明確具體的土地養(yǎng)護要求，但養(yǎng)護措施應因地制宜。特別對于自然條件惡劣（如農(nóng)牧交錯帶的土地）、產(chǎn)權(quán)狀況復雜（如被當作公共池塘資源的游牧區(qū)牧草地）、土地利用外部性強烈（如水資源匱乏的上下游灌溉區(qū)）的地區(qū)，已有經(jīng)驗表明，土地產(chǎn)權(quán)人參與制定的農(nóng)地利用規(guī)則具有更好的執(zhí)行效應。如圖1，政府、NGO等外部力量提供宣傳、培訓、咨詢、調(diào)解等服務支持土地產(chǎn)權(quán)人組織起來采取集體行動，經(jīng)過交流信息、總結(jié)問題、表達訴求、相互討論與妥協(xié)等形式民主地制定具體土地利用規(guī)則，促進當?shù)刈匀毁Y源合理利用。

（5）自主參與的實施機制將顯化農(nóng)戶特征對決策的影響，增強政策實施的不確定性。通過宣傳、教育、示范、公眾參與等途徑，可以提高農(nóng)戶環(huán)境意識、環(huán)保技能，改變農(nóng)戶的生產(chǎn)習慣，促進風險厭惡型農(nóng)民采納綠色生產(chǎn)技術，減少政策執(zhí)行阻力［33］。在中國，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意義無需贅述，但土地租賃者參與農(nóng)地休養(yǎng)的意愿較低［25］。實現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地休養(yǎng)的兩難在于：補貼高，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿低；補貼低，土地流入者參與休養(yǎng)項目意愿低。以下幾方面可以緩解上述困境：限制需要強制休養(yǎng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)；對規(guī)?；瘏⑴c農(nóng)地休養(yǎng)項目的土地流入者進行額外獎勵；實施多元選擇模式，以便經(jīng)營者選擇對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限制較小的養(yǎng)護措施；嚴格執(zhí)行養(yǎng)護規(guī)范，提高轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民進行農(nóng)地休養(yǎng)的機會成本。

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（本文責編：陳美景）

Neo-liberal Agri-environment Policy: Modes and Implications

SHEN Xiao-qiang，WU Ci-fang
（School of Public Administration，Zhejiang University，Hangzhou 310029，China）

The purpose of this study is to draw policy implications by summarizing the progress of neo-liberal agri-environment policy（NAP）to provide references for China.Method implied is literature review.The results indicate that compared to compulsory implementation，NAP performs well in reducing resistances from farmers and in cutting down total social costs；concrete patterns with differential features of NAP are diverse.However new problems may exist，which need tailored measures.It’s concluded that NAP fully respects farmers’ willingness and land rights，which reinforces its referenced value.

land administration； land use； land fallow； participatory； implementation model； policy implication

F301.21

A

1001-8158（2016）01-0068-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.008

2015-03-81；

2015-10-20

國家社會科學基金重大項目“我國耕地資源休養(yǎng)戰(zhàn)略和保障機制研究”（14ZDA039）；國家自然科學基金項目“農(nóng)村土地整理的治理績效測度、行為過程機理及政策仿真研究”（41301629）。

沈孝強（1988-），男，浙江嘉興人，博士研究生。主要研究方向為土地利用管理。E-mail：shenxq0904@126.com