張 歡

（北京師范大學 社會發(fā)展與公共政策學院,北京100875）

因為公平是人類一種核心的價值觀念,所以公平也是行政文化所包含的基礎性內容,貫穿于人們的行政心理、行政意識、行政價值及行政道德等之中。然而公平價值體系的繁多,又造成了行政文化中對公平的困惑。為了彌補行政文化中形而上之公平的不足,有必要重視形而下的公平感。

1　公平是行政文化的重要內容

國家從產(chǎn)生并成為階級統(tǒng)治的工具起,就附帶著必須承擔公共管理的職責,從而發(fā)展出公共行政活動。而公平作為人類社會的基本價值之一,便天然地與公共行政相聯(lián)系,成為公共行政的內在訴求。

19世紀末,循威爾遜、古德諾等的理論,政治與行政分離,現(xiàn)代公共行政發(fā)展為一種相對獨立的管理活動和獨立的學科,亦形成相應的行政倫理。公平始終是行政倫理最為基本的內容。首先,公共行政的目的是國家意志的執(zhí)行和國家政務的管理,因此行政制度的安排必然受公平價值所指引。其次,任何行政活動最終都是由行政人員操作,為了保障行政活動有效和有序開展,行政人員必須秉持對公平價值的追求。再次,社會公平在很大程度上需要通過公共行政才能實現(xiàn)。

雖然不同的人對于公平的理解會有一定的分歧,但是公平已經(jīng)成為當代社會的具有普遍性的基本價值維度和最基本的社會倫理要求。公共行政作為社會制度至關重要的組成部分,必然應該遵循公平的價值要求?？傊?公共行政的本質決定了其對于公平的內在訴求。

行政文化是與公共行政緊密相關的文化,是在行政實踐活動基礎上所形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài),其核心為行政價值取向。因此,公平是行政文化的重要內容。

2　關于公平的價值分歧及其對行政文化的困擾

雖然公平是最基本的倫理價值和倫理要求之一,但是對于公平的具體含義存在諸多分歧。

公平作為一種倫理價值,其規(guī)范性來自于社會共識,因此不同的群體支持不同的公平原則。Frost指出,“民主人士支持自由,統(tǒng)治者支持財富,其他人支持血統(tǒng)高貴”[1]121?；舨妓拐J為公平依賴于個體之間達成的條款而定[2]128-152,但顯然只有具有共識的個體之間才可能達成公平的契約。

無論是共識還是契約,在哲學意義上,則上升為公平的道德準則及其社會規(guī)范。因此,在道德范疇內,公平與否必然是與一般意義的哲學體系比較而得出[3];不同的哲學體系內“公平”的含義各有不同,于是形成不同的公平原則。例如,基于功利主義的觀點,邊沁認為公平是最大化福利,因此“最大多數(shù)人的最大幸?！笔枪降淖罡咴瓌t[4]1-7。庇古則把福利解釋為個體的效用之和,在個人效用具有完全可比性的假設下,使用基數(shù)效用觀點,得出總福利的提高具有普遍的公平性和分配越平均就越公平的觀點[5]94-109。而羅爾斯提出“無知之幕”假想實驗,推理出以下的公平原則:（1）在與類似的全體自由制度相容的、最為廣泛的基本自由平等的總制度中,每個人都要享有平等的權利;（2）對社會和經(jīng)濟不平等做出制度安排,以使最為不利的人的利益最大化,同時,也使所有人在機會平等的條件下有事可做[6]50-112。諾奇克卻反駁羅爾斯,認為只要個人的基本權利得到了尊重,那么任何分配都是公平的[7]1-7,105-141。阿馬蒂亞·森則獨辟蹊徑,創(chuàng)新性引入功能和潛能的概念,認為正是由于個人功能的實現(xiàn),如健康、自由遷徙、自尊、受人尊重、參與社區(qū)發(fā)展等,才使個人真正享有了利益,進一步,不僅有效地實現(xiàn)某些功能很重要,即使這些功能實際上不一定能實現(xiàn),但具有實現(xiàn)這些功能的可能性（潛能）同樣重要[8]209-236[9]39-55。

以上這些不同的關于公平的理論和觀點,已經(jīng)超越了簡單個體間共識,它們各依據(jù)其背后的哲學體系,難以簡單評判優(yōu)劣。特別是在現(xiàn)代社會中,隨著市場經(jīng)濟發(fā)展所必然產(chǎn)生的價值多元化,使得作為一種社會共識的公平被抽象化,逐步遠離社會實踐。

關于公平的價值分歧雖然帶來豐富的哲學思辨,但給行政文化帶來了一定的困擾。公共行政具有形而下的特征,強調國家意志的執(zhí)行、行政管理的實踐和以公眾為中心的服務,與此相對應,行政倫理也以實踐性為導向,以建立公共行政人員與社會公眾之間穩(wěn)固、適宜的道德規(guī)范為目標。顯然,多元化的公平價值觀與實踐取向的行政倫理之間存在一定的悖論。這是當前行政改革在轉變政府職能、建立服務型政府過程中所出現(xiàn)的群眾“眾口難調”、政府“里外不是人”等現(xiàn)象的根本原因。行政文化的核心是行政價值取向,它必然會受到關于公平的價值分歧的嚴重困擾,其主要表現(xiàn)是:在行政文化中,對于不同的公平價值觀及其對行政實踐的指導,顯得無所適從。

3　從公平到公平感:向實踐的回歸

公平的倫理探討和哲學思辨雖然引人深思,但顯然,人類公平概念的形成要遠早于倫理學和哲學對公平的闡發(fā)。公平作為一種社會現(xiàn)象,或者公平作為一種群體價值共識,必然來源于社會個體心理活動及行為表現(xiàn)。行為科學相關研究也通過心理學實驗表明人類對于公平的意識,以及對于不公平行為懲罰的愿望及行為非常普遍,甚至屬于一種個體本能性心理特征和行為模式[10]。基于此,社會科學研究者開始從價值共識的公平轉向關注個體對于“公平”的理解和感受。1965年,Adams首先系統(tǒng)地闡述了公平感的概念[11]。其后,公平感在行為科學中獲得長久的重視,在管理學、組織行為學及公共政策等領域獲得廣泛的研究和應用。與倫理學和哲學領域中形而上的“公平”相比,行為科學中的“公平感”是形而下的,更多強調公平感在實踐中的應用,解釋和解決管理實踐中與公平相關的現(xiàn)象和問題。

“公平感”或稱“感知到的公平”指個體對公平的主觀反映,實踐中常表現(xiàn)為“這樣安排（這件事）公平嗎?”“我受到公平對待嗎?”“我的所得公平嗎?”等。顯然公平感有很強的個體主觀性,甚至常常是混亂、非理性、情緒化的,但是公平感作為一種很強烈的動機,可以用來對個體的其他態(tài)度和行為進行有效預測,從而具有重要的實踐價值。

公平感應用于實踐,主要依據(jù)兩方面的理論。

首先,公平感的結構問題,即公平感的維度,這是解釋公平感的原因和形成過程的基礎理論。目前研究者主要區(qū)分出公平感的四個主要維度。第一,分配公平。這是最早提出的維度。Adams認為人們公平感的產(chǎn)生主要來源于比較自己的投入和所得,進而還包括自己現(xiàn)在的投入所得比與自己過去的投入所得比、周圍其他人的投入所得比、以及自己期望的投入所得比等的比較[11]。總之,公平感的產(chǎn)生是因為利益分配。第二,程序公平。最早由Thibaut和Walker討論法律程序時提出,認為如果個體覺得自己有對過程的控制,會認為程序是公平的[12]1-31。進而程序公平被擴展到非法律領域,特別是組織情景中,并且在過程控制的基礎上進一步拓展了程序公平的決定因素。Leventhal等歸納程序公平有六個準則:（1）一致性原則;（2）無偏見原則;（3）準確性原則;（4）代表性原則;（5）可糾正原則;（6）倫理道德性原則[13]167-218。第三,信息公平。第四,人際公平。Bies和Moag從程序公平中區(qū)分出人際互動方式對公平感的影響[14]43-55。Greenberg等歸納了六個影響互動公平的因素:尊重得體、及時反饋、充分解釋,這三個因素被統(tǒng)稱為人際因素;規(guī)則實施的一致性、尊重成員意見、避免偏見,這三個因素被統(tǒng)稱為結構因素[15]111-132。Greenberg又進一步區(qū)分出人際公平和信息公平。人際公平反映在程序實施或決策過程中,第三方或權威對個體禮貌、尊重對待的程度。信息公平反映權威向組織成員提出有關結果和程序問題解釋的適當性[16]79-103。此外,劉亞等認為在中國文化情境中,應當用“領導公平”取代“人際公平”[17];張歡等在對公共政策公平感的研究中,將信息公平區(qū)分為“自上而下的信息公平”和“水平的信息公平”[18]。雖然研究者對公平感四個主要維度的相互關系還存在著爭論,但目前得到最普遍認同的是“四維度”論,即公平感的四個維度是相互獨立的[3][16]79-106[19]。

其次,公平感的影響及作用機制,即如何通過公平感預測個體行為。組織公平領域對公平感的影響進行了深入研究,已經(jīng)探討了大量的效果變量,一般可分為好的影響、壞的影響和令人討厭的影響三類。好的影響主要包括滿意度（工作滿意度、結果滿意度）、組織承諾、信任、權威評價以及服從等。壞的影響主要指工作退縮行為,包括人員流失和曠工等。令人厭惡的影響主要是指反生產(chǎn)行為,又分為兩類:一是針對組織的反生產(chǎn)行為,如故意損壞工具、浪費生產(chǎn)材料、假裝生病以及不服從上級指示等;二是針對個人的反生產(chǎn)行為,如傳上級閑話、取笑同伴、詆毀以及向同伴做出下流評語或手勢等[20]。

主要有三個模型來解釋公平感與效果變量間的關系。第一,分配優(yōu)勢模型,認為分配公平的影響強于程序公平[21]27-55[22]221-242。第二,二因素模型,認為分配公平主要影響特殊的、個人相關的結果,比如個體對報酬、升職的滿意度和業(yè)績評價等,而程序公平主要影響個體對系統(tǒng)或權威的評價[22]221-242[23]。第三,代理-系統(tǒng)模型,認為人際和信息公平主要影響個體對權威的反應,而程序公平影響個體對整個組織的反應[14]43-55。因此組織中的個體涉及兩類交換關系——與直接上司的交換和與組織的交換[24],互動公平能夠預測與管理者相關的結果,而程序公平則更多預測與組織相關的結果。張歡等對公共政策公平感影響機制的研究表明,政策對象對政策的直接和具體化行為,符合分配優(yōu)勢模型,政策對象對政策的間接和社會化行為,符合代理-系統(tǒng)模型,而政策受眾參與性行為,則更多與政策過程本身有關[25]172-199[26]。

從以上公平感的基本理論可見,對于公共行政而言,公平感比公平具有更大的實踐價值。通過理解和應用公平感理論,可以直接指導公共行政實踐,尤其是有助于建立以服務公眾為中心的服務型政府的新型公共行政模式。

4　塑造重視公平感的行政文化

當前公共行政正在進行重大改革,行政文化必須隨著變革,重視公平感是塑造新時期行政文化的重要內容。

自改革開放以來,行政體制改革一直是改革的重要內容和基礎性工作,如自1982年以來,已經(jīng)進行了七輪政府機構改革。然而因為種種原因,行政改革長期相對滯后于許多其他領域改革,與黨和政府對改革開放的總體戰(zhàn)略和廣大人民群眾的期望相比,還不能令人滿意。

習近平強調,我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū),進一步深化改革,必須堅定信心、凝聚共識、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進。要勇于沖破思想觀念的障礙和利益固化的藩籬,敢于啃硬骨頭,敢于涉險灘,更加尊重市場規(guī)律,更好發(fā)揮政府作用,以開放的最大優(yōu)勢謀求更大發(fā)展空間[27]。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要“加快轉變政府職能”,目標就是“建設法治政府和服務型政府”。與之前的行政改革相比,這一目標是對政府行為更具根本性的轉變,不僅是我國改革開放和社會轉型的必然選擇,也與西方國家的政府改革發(fā)展趨勢殊途同歸。

西方國家自20世紀70年代末期起,開啟了政府改革風潮,此起彼伏、經(jīng)久不衰,其中包括“新公共行政”和“新公共管理”運動,以及進一步的“新公共服務”,改革已經(jīng)成為西方國家政府永續(xù)的主題。近30多年來西方國家政府改革的緣由是“石油危機”加劇的經(jīng)濟滯脹所帶來的收入增長減緩和社會福利難以逆轉的擴張所導致的支出持續(xù)膨脹共同作用下的財政壓力,但本質是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會轉型下公民社會的興起對國家治理模式及政府行為理性模型的挑戰(zhàn)?！罢ъ`”取代了“市場失靈”成為政府所面臨的主要矛盾。西方國家在傳統(tǒng)的公共行政思想上沿襲馬克斯·韋伯開啟的官僚制及應對復雜化社會的理性化;而行動上則沿襲威爾遜、古德諾的政治-行政模式,泰勒以降的科學管理,及以效率為核心的理性組織模型。1968年的明諾布魯克會議及會議論文集《走向新公共行政》[28]開啟了西方國家“新公共行政”階段。新公共行政更多是關于公共行政理論和實踐的松散集合,但指出了行政理性的諸多局限,并納入許多組織人本主義觀點,例如對效率和公平的討論,要求用社會公平來補充行政組織過度追求理性效率的不足,并強調公平應包括公平感。新公共管理運動則根植于西方國家的實踐層面,包括自20世紀70年代新西蘭公共行政改革開始遍及所有西方國家至今仍不斷擴展的大規(guī)模政府改革。新公共管理的核心不僅是政府引進企業(yè)管理中的新技術,還支持采納企業(yè)的價值,如競爭、市場機制和對企業(yè)家精神的尊重等?；诖?新公共管理重視“顧客驅動的政府”[29]111-141,雖然將公民視為顧客忽略了公民與政府之間多樣化的關系,但顧客服務的觀點強調了政府的價值選擇應以公民為中心。在新公共行政和新公共管理基礎上發(fā)展出的“新公共服務”[30]18-39進一步提出“公民優(yōu)先”的觀念,即“政府中的人必須愿意傾聽,并愿意把公民的需要和價值放到?jīng)Q策和行動的首要位置上……必須對公民的需要和利益作出回應”[31]。

為什么中國行政改革與西方國家政府改革同樣出現(xiàn)了向“服務”的回歸?因為市場經(jīng)濟全球化發(fā)展及所造成的社會多元化的宏觀背景決定了政府與公眾間無法維持傳統(tǒng)的自上而下關系,尊重社會多元化和自下而上的行為邏輯本身成為主流價值觀。

建設法治政府和服務型政府是一項從根本上改變政府行為方式的重大改革。這項改革必然首先需要行政文化上的破舊立新,同時行政文化的變革與行政行為的轉變相互促進、不斷深化。公平作為行政文化的重要內容,亦必須進行重大變革,核心就是擱置關于公平的倫理爭論,而更重視、強調公平感。

塑造重視公平感的行政文化,就是要強調行政以服務為宗旨,行政人員的言行必須最大限度改善公眾的公平感。行政文化的內容要融入公平感的分配公平、程序公平、人際公平和信息公平等維度,引導行政人員重視公眾公平感,不斷提高公眾公平感。

5　結論

雖然我國傳統(tǒng)的行政文化也強調“為人民服務”,但始終難以擺脫自上而下、教化百姓、領導群眾等“官文化”。于是許多行政人員總是抱著“政策已經(jīng)很公平了,群眾應該知足”的態(tài)度。在建設服務型政府中必須從根本上扭轉這種態(tài)度,塑造以服務為中心,重視群眾公平感的行政文化。公平不公平,不僅包括政策內容是什么,還必須從群眾心理感受出發(fā)做行政工作,從分配公平、程序公平、人際公平和信息公平等全方位考慮如何讓群眾感到更公平。

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