[美]馬特·安德魯斯,[加拿大]羅杰·哈伊,[英]杰利特·邁爾斯著;吉磊編譯

（1.哈佛大學肯尼迪政府學院,劍橋;2.政府研究院,倫敦;3.牛津政策研究院,牛津;4.華東政法大學政治學研究院,上海200042）

1　前言

公共部門治理測量的批評者認為,大多數(shù)常見的治理測量都是非理論的,而且包含偏見,只能描繪一國的發(fā)展狀態(tài)。世界治理指數(shù)（WGIs）此類的治理測量把有關各領域的結果、過程和政策選擇等方面的信息聚合起來,最終廣泛地反映出一國的政治、經(jīng)濟和行政情況。如果把治理看作是權力的一般運作,這種測量是很有用的。但它只是一種診斷性的指標,往往只是重復了比較發(fā)展數(shù)據(jù)的發(fā)現(xiàn)。例如,公共醫(yī)療的測量都只能說明:經(jīng)濟情況較好的國家具有較好的一般醫(yī)療治理。指標應當是關于特定事務的可靠的指針或信號,而綜合測量可以說做不到這點。

要設計出確實能起到指針作用,并且能指導治理診斷的指標,就必須在理論的引領下進行一定的調(diào)整,思考到底為什么權力在公共領域得以運作,它代表了誰。這些問題促使我們聚焦在特定領域的治理觀念上,審視一套具體組織當中的權力運作,這些組織聚合而成了以地理或功能分界的制度生活的一個領域。例如兒童醫(yī)療或教育等。即使在同一個國家之中,不同領域的權力運作常常也是有差異的,因此,同時跨越多個領域對治理進行評估在理論上和實踐上都很成問題。本文考察了兒童醫(yī)療領域的治理,發(fā)展出了一套測量指標,說明了治理反映在特定領域所取得的結果當中。

不同國家中,兒童醫(yī)療在行為體和背景等方面都各有不同。有些國家由捐贈者導向的衛(wèi)生項目主導,另一些國家以早期兒童疫苗的市場供給為中心。即使有著相似的結果,各國的程序和政策也是有差異的。本文僅僅觀察這些行為體的互動結果——5歲以下兒童存活率等福利測量,或者為了保證這些互動順利開展,權力是如何運作的。結果指標有助于辨別出國家的治理結構對于本國背景而言是不是適當?shù)?之后才能進一步討論不同的環(huán)境最適合什么樣的程序和政策路徑。評估國家在特定領域權力運作的有效程度時,本文的研究路徑把功能置于形式之前。

不過在建構治理指數(shù)時要對背景的某些方面進行控制?？梢灶A測不同類別的國家在一般醫(yī)療和患病率方面是不同的。國家間存活率的差異很大程度上可以用人均收入來解釋。低收入國家的5歲以下兒童存活率與中等收入國家存在顯著差異,中等收入國家的5歲以下兒童存活率也確實和高收入國家有差異。研究者思考一國（治理）權力運作的好壞時,這種可靠的差異就是干擾項。因此,治理指標應當表明如何比較同等收入水平的國家。

本文呈現(xiàn)了一種思考治理指標的新路徑,希望促進對具體領域的背景依賴型的結果測量進行探索。在結論部分,我們還提出了展開進一步研究的需要——對本文觀點的理論研究和對具體指標的經(jīng)驗分析等。

2　關于治理測量的立場

“治理”最基本的解釋為“權力的一般運作”[1]9,或者如世界治理指數(shù)的創(chuàng)立者所定義的“一國權力運作的傳統(tǒng)和制度”[2]1。世界治理指數(shù)被認為是最具影響力的治理測量[3]?？挤蚵迅鞣N獨立的數(shù)據(jù)源聚合成“法治”“政府效能”等六項世界治理指標,結合了結果（例如“有效的醫(yī)療數(shù)據(jù)”）、過程和結構（例如任用精英和分權程度）以及政策選擇（例如政府的規(guī)模、政府表現(xiàn)出親商業(yè)取向的程度）。綜合各種要素聚合而成的指數(shù)反映了一國權力運作（即治理）是否良好。圖1是181個國家在“政府效能”方面的得分。水平軸的左端表示不良治理（負數(shù)）。

此類指數(shù)可以用于以一國為基準與其他國家進行比較,區(qū)分出較好的治理和較差的治理,并為治理較差的國家找出改革的選項。然而,批評者認為這類指數(shù)并沒有那么有用,特別是在指導國家改善治理方面作用有限[4-6]。批評者質(zhì)疑指數(shù)實際上測量的是什么,其維度評分中聚合了如此多的要素,而對于不同國家這些要素也是不同的。各國運用的數(shù)據(jù)源種類不同,卻可能得出相似的評分,這就把指標的解釋和運用復雜化了。例如,一國可能教育系統(tǒng)治理良好,醫(yī)療系統(tǒng)治理不良,但兩者在“政府效能”測量上得分相似。這就難以解釋圖1中為什么新加坡比美國得分高,為什么基里巴斯得分高于馬紹爾群島或塞拉利昂,塞拉利昂和安哥拉又為何得分相似。

即使在同一領域具有相似的評分,在程序輸入、分配與規(guī)定權力的過程方面,不同國家通常也是有差異的。例如,經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）中國家的醫(yī)療領域都很強健,但他們的制度各有不同,有的國家（美國）較其他國家（瑞典）私營部門有更大權力。治理指標規(guī)定一些過程要優(yōu)于另一些（這些較優(yōu)的過程通常是改革建議的來源）[6]。但所有這些治理形式都同等有效嗎?它們在不同的功能領域和各國當中都表現(xiàn)“良好”嗎?“較優(yōu)的”實踐是否真的更好?那些看起來治理得更好的國家是否做法相同呢?

此外,治理指數(shù)采用的數(shù)據(jù)通常來自于以認知為基礎的調(diào)查,這就帶來了數(shù)據(jù)的偏見、有效性和可靠性等問題。數(shù)據(jù)真的只反映了被調(diào)查的小群體有偏見的觀點嗎?使用者相信指數(shù)可以代表一國的發(fā)展狀態(tài)。正如圖1的數(shù)據(jù)所顯示,圖上從左向右表示政府效能的評分由低到高,也正好是從低收入國家到中低收入國家,到中高收入國家,再到高收入國家。這也很清楚地體現(xiàn)在統(tǒng)計當中,“政府效能”等世界治理指數(shù)維度評分與人均國民收入之間有著很強的正相關性（181個國家的數(shù)據(jù)顯示其相關性為0.76,顯著性為0.00）,一個國家發(fā)展程度越高,其治理水平也越高。

圖1　181個國家世界治理指數(shù)政府效能評分，2007

這種治理指數(shù)就像一般健康狀況評測一樣,存在很多的問題:它們對某些群體存在偏差（例如年輕人通常比老年人的一般健康狀況要好,即使這些年老者在同年齡段中擁有較好的一般健康狀況）;它們會遮蔽（需要運用更詳細診斷方法的）具體問題;它們也很少有助于對疾病進行適當?shù)闹委煟ㄒ话憬】禒顩r差并不會得出問題在哪以及該怎么辦的建議）。

考夫曼回應了這些批評,認為現(xiàn)有的治理指數(shù)是目前可以得到的最佳測量方法[7]。其中一些辯護意見是中肯的,世界治理指數(shù)等治理測量有助于將治理寫入發(fā)展議程。但我們也認為,可以開發(fā)出更好的發(fā)展指標,真正能起到比較基準的作用,區(qū)分治理得較好和較差的國家（背景差異會導致對“較好”與“較差”的預期不同）,并能以此為起點尋找提升治理質(zhì)量的方向。要做到這點,首先要厘清這里涉及的理論問題,而這正是現(xiàn)有的治理指數(shù)所缺乏的。

3　治理的理論化

缺乏理論框架是導致治理指數(shù)模糊而不準確的原因之一[4-5]。理論可以幫助理解某個現(xiàn)象為什么重要[6],并去測量它。除了權力運作這一治理的一般含義,還需要進一步思考誰行使權力,代表誰以及為什么?回答了這些問題,有助于對這個現(xiàn)象進行適當?shù)臏y量。

上市公司的研究文獻對公司治理的界定回答了以上問題,它在公司理論中探索了公司治理。泰洛把公司治理定義為“進行制度設計以誘導或迫使管理層內(nèi)化股東的福利”[8]4。該定義包含了治理的基本要素:（1）它關注機制（制度）如何起調(diào)控作用;（2）一系列代理人（管理者）行使權力的方法;（3）廣大委托人群體（股東）的代表者;（4）將委托人（股東）的福利最大化的目標?？偠灾?當特定的代理人行使特定的委托人授予的權力,委托人享有的福利不斷增加的時候,即可稱為善治。

在政治學和公共管理的文獻中也有相似的定義。庫伊曼把治理描述為“旨在解決社會問題和創(chuàng)造社會機會的,由政府和民間行為體參加的互動的總和”[9]4。希爾和林恩從管理的視角描繪了公共部門的治理:“法律、規(guī)則、司法裁決以及管理實踐等機制通過與公共及私人領域的代理人聯(lián)合,約束、規(guī)定并提供公眾需要的產(chǎn)品及服務。”[10]4

這些定義都體現(xiàn)了授權的理念,關注的焦點是授權的目的——結果。在公共部門的語境下,政府是獲得公民（委托人）授權的代理人,授權的明確目的是使各種社會福利最大化（結果）。政府可以在眾多方面行使被授予的權力:獲取和分配資源;塑造能力（人力的和物質(zhì)的）;通過法律或武力管理等。我們認為,當政府行使權力使得社會福利最大化時,治理是較好的;相反,社會福利未能最大化時,治理是較差的。以上定義都不是從過程、機制或者權力具體是如何行使的這些方面評估治理的。盡管我們認同泰洛、希爾和林恩的一些觀點,但他們不認為,某種制度形式較之其他形式在所有情況下都必然指向或體現(xiàn)更好的治理。某種特定類型的過程和機制也并不必表明治理是否良好。我們主張,由于合法性、背景等原因,分配和塑造權力的治理制度、過程、機制等在不同的國家和領域中可能各不相同,最顯而易見的是各國政府扮演的角色不同。一些政府角色、互動和機制可能能夠更加有效地促進較好的治理結果。但首先要做的是:審視具體的組織領域（教育、醫(yī)療等）,測量這些領域中互動的結果,并思考國家之間的背景差異。

4　聚焦組織領域

我們認為,必須在具體領域的背景中對治理進行評估。組織理論把這些具體領域定義為一套特定的組織,它們“作為一個整體,構成制度生活的一個公認的領域”[11]148。該領域包括了“供給者、資源和產(chǎn)品的消費者、監(jiān)管機構和其他組織”,它們讓特定的功能領域運轉起來[11]148。對于治理研究來說,這樣一個包含了多種行為體的系統(tǒng)是適宜的分析單位,特別是委托人和代理人不斷地進行權力的分配、獲取和管理,以完成某些具體的事情,并期望獲得特定的功能性結果。整個領域多大程度上產(chǎn)生了預期的結果,可以反映出治理的質(zhì)量。

組織領域具有一些重要的特征[12]122-125。它們在規(guī)模、關系結構（通常受資源獲取的影響,使得一個領域或溫和平靜,或混亂動蕩,或隨機化,或是反應式的,或是聚合的[13]）、權力類型（包括社會選擇、聯(lián)盟的、聯(lián)邦制的和單一制的[14]）等方面各有差異。它們在地理上有時集中有時分散。這些差異體現(xiàn)在不同的關系和規(guī)范治理結構中,構成了背景,并對組成該領域的組織具有很強的影響[12]123。

在不同的組織領域中,政府的角色不同,變化的速度有差異,對控制和塑造行為的需求也不總是一致[11-15]。這些差異很重要,因為公共部門的治理是作為代理人的政府代表作為委托人的公民行使權力,使委托人的福利最大化。領域不同,這些要素也就不同。有些領域中公民將權力授予政府去管理,而在另一些領域中他們直接提供服務。

鑒于以上這些差異,我們應當根據(jù)具體領域去界定治理指數(shù)。在這些領域中,產(chǎn)生治理的結果,識別重要的行為體,確定權力結構。這樣做,治理指數(shù)才能是有針對性的,區(qū)別于一般健康評測。世界治理指數(shù)等重要的治理指數(shù)都間接尊重這一點,它把“政府效能”和“法治”區(qū)別開來。但它們只是利益上的區(qū)別,而不是權力在其中運作的限定區(qū)域——后者是治理定義的關鍵驅動。這導致此類測量很難去解釋。聚焦特定領域具體結果的指數(shù)能夠產(chǎn)生直接的意義,作為行事的依據(jù),可以更好地服務于實際工作者、決策者和研究人員。本文考察了兒童醫(yī)療領域。它是多種行為體在特定的權力結構下提供不同的輸入而構成的復合產(chǎn)物,這些行為體在不同背景中的影響也是不同的。

5　重點關注結果

嚴苛的成本或合作與協(xié)調(diào)的復雜性促使公民將權力委托給公共部門,尋求結果作為權力授予的回報。公共部門的治理質(zhì)量反映在這樣的事實中:行使權力的公共組織能否促進結果和價值生產(chǎn)。宏觀經(jīng)濟管理、醫(yī)療等大量的領域都是如此。

跨國的公共部門治理指數(shù)應當關注這些領域:大多數(shù)人同意公民授予權力給政府以影響結果[6,16],其中既包括狹義的公共產(chǎn)品（如國防）,也包括廣義的公共產(chǎn)品（如千年發(fā)展目標）。對結果的測量應當反映有效性（生產(chǎn)的是什么水平的服務）、平等性（多少公民可以獲得服務）以及支出（公民必須為此付出多少）。最后一點尤其重要,因為一個產(chǎn)品的高效生產(chǎn)能使公民有資源去消費其他的產(chǎn)品（進一步提升福利）。一個組織領域的低效將影響其他領域的效能。

以包括在千年發(fā)展目標當中的5歲以下兒童死亡率為例。正如巴克利所指出的,嬰幼兒死亡率是“最能夠揭示一個社會多大程度上滿足了人民需求的測量之一”[17]。指數(shù)既能反映服務供給的水平,也能反映供給的平等性。較平等的國家,其5歲以下兒童死亡率數(shù)據(jù)也常常表現(xiàn)較好（假設其他條件都相同）[18]。治理也被視為對5歲以下兒童死亡率的影響[19-20]。這一指數(shù)所體現(xiàn)的治理是建立在這個理論基礎上的——公民授予公共組織權力以確保它們通過任何適宜的方式達成兒童醫(yī)療服務的最佳供給,這體現(xiàn)在經(jīng)濟高效地實現(xiàn)所有5歲以下兒童的最大可能的存活率。當公共組織以相對低的平均支出保證了相對高的存活率時,治理系統(tǒng)就是“良好的”。

圖2　181個國家5歲以下兒童死亡率評估治理

圖2反映了2005年181個國家5歲以下兒童的存活率。橫軸表示這些國家5歲以下兒童的存活率（1減去1 000名死亡的比例）,得分越高則公民的福利越高?？v軸代表生產(chǎn)這些服務的平均支出,根據(jù)2005年各國在醫(yī)療方面的支出情況按平均國內(nèi)生產(chǎn)總值用于醫(yī)療的比例計算出的,表明了確保5歲以下兒童的完全存活所需要的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值百分比。但這個計算方法顯然存在問題,因為基本的兒童醫(yī)療的一些支出根本沒有計算在內(nèi),而計算進去的一些支出不是用于該領域的。人均醫(yī)療支出中實際專用于兒童的部分各國可能也不盡相同——較富裕國家比例較低,老齡人口抬升了醫(yī)療成本。我們認識到了這些問題和改進計算方法的必要性。但他們認為基本觀點是正確的:相對較低的支出表明公民有較高的福利,國家可以把更多的錢投入其他領域的福利建設。

印度尼西亞、塞浦路斯和新加坡等處于圖2右下象限的國家,存活率高于全球平均水平（94.7%）,支出低于全球平均水平（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.7%）。這個區(qū)域中的國家在兒童醫(yī)療領域的治理水平是比較高的。權力行使貫穿于服務提供的過程以及各種關系之中,以相對低的支出生產(chǎn)了強有力的結果。塞拉利昂、南非等處于左上象限的國家,兒童存活率低于平均值,而支出卻高于平均值。我們認為,這一區(qū)域的國家在治理方面相對較差,權力行使未能根據(jù)本國情況保證較高的兒童存活率。

我們認為,這樣一個用二維圖表表達的結果是可信的治理指數(shù)。它僅說明了在給定國家的特定領域中,權力行使是否為其公民生產(chǎn)價值相關性（經(jīng)濟有效的兒童醫(yī)療產(chǎn)品）。它并不會規(guī)定或評估互動如何進行,或哪些管理控制促進了特定類型的價值創(chuàng)造,甚至不會在絕對意義上測量治理是好是壞。但是,它能夠作為次級參照系去質(zhì)疑治理的一些重要方面:為什么美國的兒童醫(yī)療要比新加坡貴得多?為什么巴基斯坦的治理看起來比南非和東帝汶好?要回答這些問題就要回到數(shù)據(jù)本身（特別是支出計算的缺陷）,或者它們指出了背景的差異,抑或過程的不同。

6　關于過程

傳統(tǒng)建構治理指數(shù)的方法把結果、過程和政策等要素聚合成單一的測量。這種方法存在很多問題。不同的過程、輸入組合、管理權力運作的結構與制度設計都可能產(chǎn)生類似的結果。主要原因是不同的行為體在不同背景下?lián)碛械臋嗔Σ煌?因此,政府對權力的行使也有很大差異。本文的方法區(qū)別于從前的一個重要方面就是聚焦于結果。林恩等其他一些學者的研究也強調(diào)作為治理指數(shù)的結果,把其他要素作為可以變化調(diào)整的變量。

各國醫(yī)療領域的差異很大。我們認為,關鍵在于在本國背景中,政府的權力行使生產(chǎn)了結果,而不是政府是否以特定的方式行使權力,或是否采取了看似最佳的組織方式。形式應當遵循功能,而不是相反。甚至在思考生產(chǎn)結果需要怎樣的輸入的問題時也應該堅持這個思路。有人可能認為,為了實現(xiàn)善治,政府應當行使權力加強醫(yī)生和護士隊伍建設。但在這兩方面,南非排名非洲國家的第3和第4,嬰幼兒死亡率卻只位列第7[21]?？颇α_雖然在醫(yī)生和護士使用的測量方面在非洲48國中排名第18和第20位,嬰幼兒死亡率卻在第6位[21]。在南非和科摩羅,有效的醫(yī)療服務投送可能并不是關鍵,權力結構的其他優(yōu)缺點更加重要。南非較高的嬰幼兒死亡率更多反映的是,兒童醫(yī)療領域行使權力的行為體未能有效地解決艾滋病毒和艾滋病的問題。科摩羅相對較好的表現(xiàn)可能體現(xiàn)的是該領域中對財政、法律和政治權力的運用較明智和充裕（費伊等人認為供水和衛(wèi)生等基礎設施的提高對此有極其重要的影響[22]）。另外,這些類型國家的優(yōu)良表現(xiàn)可能反映了高度依賴捐贈者的治理結構,其可持續(xù)性是一個有價值的問題。

我們認為,在指數(shù)中加入過程、參與或管理等要素會使得所謂“最佳實踐”獲得沒有根據(jù)的合法性,而淡化對阻礙結果改善的背景問題的討論,從而誤導在不同背景中提升治理的對策。通過外部伙伴為國家贏得合法性的過程和機制（新制度主義者稱之為同構模仿,即復制外部合法化的方案的過程）可能無法提高本國的治理,它并不能改善本國背景下的權力運作以保證公民福利最大化[6]。

我們主張治理的結果指數(shù)應當作為次級參照系,促進對過程、參與和管理等要素的討論。從圖2看出,美國以較高的支出（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的15%）獲得了相對高的5歲以下兒童存活率。而新加坡以不足其四分之一的人均支出（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.27%）獲得了更高的存活率。第一個啟示在于背景本身:小島國家可能更容易提供經(jīng)濟有效的醫(yī)療服務。第二個啟示在于參與的行為體（政府和民間行為體、地方性和全國性行為體的分配）以及政府扮演的具體角色。東帝汶和津巴布韋也可以從巴基斯坦學習成本控制的經(jīng)驗。次級問題可以幫助研究者檢查治理的機制,不同的行為體組合和制度工具是否能夠促進各國實現(xiàn)更好的權力形式以及更好的治理結果。要再次強調(diào)的是,答案也許是這些國家的背景有著極大的差異（例如規(guī)模差別）。

7　控制背景變量

一些背景因素可靠地影響著結果,從而攪亂了治理研究。例如,收入水平對死亡率數(shù)據(jù)有著重要的影響[18,23]。因此,巴基斯坦5歲以下兒童存活率比新加坡低可能更多的是發(fā)展水平而非治理質(zhì)量的問題。在圖2的右下方表示“善治”的象限里,64國中只有3國是低收入國家（越南、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦）。左上象限（劣質(zhì)治理）中24國有15國是低收入國家,收入水平最高的來自中高收入組（南非）。高收入國家的發(fā)展水平也有不利之處,人均醫(yī)療支出要高得多。右上象限57國中有32國是高收入國家。這可能意味著這些國家醫(yī)療的高成本,也可能是它們對5歲以下兒童提供的醫(yī)療產(chǎn)品比僅確保存活要好得多。

對于評估和改進治理而言,思考這些可靠的背景變化都很重要。相似物比較是治理指數(shù)中進行背景控制的一個方法。本文的方法是,首先觀察哪些變量對正在討論的結果有可靠的影響。在兒童醫(yī)療的案例中是國家的收入水平[18]。圖3展示了幾十年中,四個“收入聯(lián)盟”——低收入、中低收入、中高收入、高收入（參考聯(lián)合國的分類）——存活率的平均分發(fā)生的變化。

圖3　1960—2005年不同“收入聯(lián)盟”平均存活率

圖4　1960—2005年不同“收入聯(lián)盟”存活率的標準差

2005年低收入國家5歲以下兒童平均存活率低于高收入國家1960年的水平。圖4表明各收入聯(lián)盟的標準差也是不同的,低收入國家的數(shù)據(jù)較高。高收入組和中高收入組的高存活率有著更大的趨同。由數(shù)據(jù)可知,低收入國家存活率難以企及高收入國家的評分。而不論較富裕國家治理是好是壞,很可能人均醫(yī)療支出比窮國更高。

我們根據(jù)這些觀察,運用聯(lián)合國的分類方法,對治理結果測量進行了收入聯(lián)盟方面的控制。其基本觀點是,當相同收入水平國家之間進行比較時,兒童醫(yī)療領域的治理可以通過其結果得到最好的評估。比較在收入組之內(nèi)而不是所有國家之間進行,因此需要考察每個國家的存活率和支出評分與本組平均值之間的差距,用標準差測量實現(xiàn)所有國家間的比較。計算所有國家的標準分數(shù)（z-Scores）,對各國的生存率和支出運用該分數(shù),對有關國家集合（低收入、中低收入、中高收入以及高收入國家）的生存率和支出使用平均值與標準差進行測量。

圖5是統(tǒng)計的結果。美國和高收入國家組平均生存率的標準差是0.13,該組平均支出的標準差是2.64。南非和中高收入組的平均生存率的標準差是-2.65,與本組平均支出的標準差是1.12。圖5體現(xiàn)了各國兒童醫(yī)療供給的質(zhì)量和收入組平均水平的關系。圖2右下象限包括的國家高于本組的平均水平,其存活率比本組平均值高,支出比本組平均值低。但進行背景控制后,有些國家的位置改變了。

·巴基斯坦從圖2的左下象限移至圖5的右下象限。它的治理表現(xiàn)低于世界平均水平,但高于本組的平均水平。

·美國的存活率和本組平均水平基本相當,但支出低于本組平均水平。我們認為,美國在兒童醫(yī)療領域的權力運作未能最大化國民福利。

·南非的情況更差。它的存活率低于本組平均水平,而支出高出組平均水平。

圖5測量治理的方法有助于發(fā)現(xiàn)所有收入組中那些最具競爭力或治理得較好的國家。右下象限有:

圖5　對兒童醫(yī)療結果進行收入組的控制

·16個低收入國家:巴基斯坦、科摩羅、毛里塔尼亞、孟加拉國、厄立特里亞、馬達加斯加、巴布亞新幾內(nèi)亞、老撾、烏茲別克斯坦、肯尼亞、也門、塔吉克斯坦、尼泊爾、坦桑尼亞、越南和岡比亞。

·24個中低收入國家:印度尼西亞、菲律賓、泰國、阿爾及利亞、瓦努阿圖、敘利亞、斯里蘭卡、阿塞拜疆、秘魯、佛得角、蒙古、薩摩亞、中國、湯加、厄瓜多爾、摩洛哥、亞美尼亞、突尼斯、哥倫比亞、危地馬拉、阿爾巴尼亞、多米尼加、埃及和洪都拉斯。

·15個中高收入國家:利比亞、馬來西亞、斐濟、毛里求斯、委內(nèi)瑞拉、羅馬尼亞、俄羅斯、圣基茨和尼維斯、智利、圣盧西亞、立陶宛、拉脫維亞、圣文森特和格林納丁斯、波蘭和塞舌爾。

·10個高收入國家:文萊、科威特、阿聯(lián)酋、新加坡、巴林、愛沙尼亞、塞浦路斯、韓國、斯洛伐克和捷克。

有幾個因素可以直觀地解釋為什么不同的國家被納入了這些不同的“治理象限”中。其中好幾個和治理過程無關,而和治理背景有關。

·國家的規(guī)模似乎影響治理結果。是否小國的醫(yī)療領域比大國更容易實現(xiàn)經(jīng)濟有效的治理呢?

·新的富裕國家似乎比其他高收入國家能以低得多的支出實現(xiàn)高存活率。前者是否可以依靠最新技術和傳統(tǒng)富裕國家經(jīng)驗建設治理能力和關系機制,從而獲得跨越式發(fā)展?后者則受困于比較過時的體制?

·基尼系數(shù)較高的國家相對于它們的收入組其表現(xiàn)似乎有所差異,可能反映了治理不平等國家的復雜性。美國是本組中基尼系數(shù)最高的國家,醫(yī)療服務的支出也高得多。

·當高收入國家擁有更多的公共部門直接支出時似乎治理得更好,這可能證明了治理市場導向體系的復雜性。美國私營部門導向體制帶來的高成本與政府導向的其他OECD國家的低成本形成了鮮明對比,體現(xiàn)了這些體制不同的成本動因和控制成本的能力。

以上這些第二階段的觀察提供了重要途徑,去進一步研究為什么各國的治理結果不同,并有助于把研究聚焦在真正的治理和政府影響上。

8　一維的測量

本文介紹的方法也可用于設計一維的治理指數(shù)。把存活率和支出兩個要素結合起來,去考察每個國家距離本組平均值有多遠。圖6顯示了合二為一的離均差分數(shù),各國存活率的標準分數(shù)減去了支出的標準分數(shù)。美國的計算結果是0.13-2.64=-2.51。它處于垂直線左邊的區(qū)域,表明其治理結果更弱,公民福利更低,因此,治理質(zhì)量更差。

圖6和圖1的縱軸相同,表明它們不像大多數(shù)治理指數(shù)那樣因為收入組而引起偏差。對收入組進行控制后,181個樣本國家中有3個低收入國家擁有（相對）最好的治理（科摩羅、巴基斯坦和孟加拉國）。治理表現(xiàn)最差的10個國家來自四個收入組:高收入（赤道幾內(nèi)亞和美國）、中高收入（南非和加蓬）、中低收入（基里巴斯、東帝汶和吉布提）、低收入（塞拉利昂、盧旺達和布基納法索）。

圖6　兒童醫(yī)療領域治理質(zhì)量的一個單一指標

如果考慮到國家的不同背景,那么巴基斯坦和科摩羅的兒童醫(yī)療領域的治理確實比美國要好。相對于本組而言,他們的存活率高,相應的支出較低。而美國在本組中存活率處于平均水平,支出卻非常高。高支出導致美國在圖6的綜合測量中評分大大低于本組平均水平。觀察者可能認為這里采用的方法對富國存在偏見。這些國家都接近兒童存活率的上限（100%）,而支出沒有這樣的上限,富國的醫(yī)療支出很可能比其他國家高。圖6中結合標準差分數(shù)得到較高的正數(shù)的富國較少,大量的富國（主要是OECD國家）處于負標準差區(qū)域。

然而高收入組內(nèi)也存在差異。一些國家（如新加坡）的存活率和支出的數(shù)據(jù)都比較好。我們認為,支出可能在實踐中也有一個非正式的上限。86%的高收入國家的支出低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%,可以作為參考的比較極限。

美國是唯一一個結合指數(shù)與同組相比標準差低了2以上的高收入國家。我們認為,它可以從其他高收入國家的兒童醫(yī)療治理中得到啟示。這并不意味著治理結構在文化和政治等方面有可轉移性,但它們提供了較好實踐的范例。

9　結論

本文提出的指數(shù)測量方法有助于國家間進行比較,識別出就其背景而言治理得較好和較差的國家,指導后者找到改進治理的選項。我們認為,好的指數(shù)應當做到:指出表現(xiàn)得較好和較差的國家,對于它們?yōu)槭裁幢憩F(xiàn)得較好或較差可以進行有資料根據(jù)的研究。

該方法的有效之處首先在于它僅專注于一個結果和一個領域（或部門）。這導致這種測量與其他方法產(chǎn)生了分歧（比較圖6和圖1可見）,包括:我們認為科摩羅、孟加拉國、厄立特里亞和利比亞位列兒童醫(yī)療領域治理的前10名,但在世界治理指數(shù)政府效能指數(shù)中它們都處于15個百分位之下;我們得出的前10名中只有文萊一國處于世界治理指數(shù)前四分之一位次之中;我們認為表現(xiàn)最差的國家中有兩個（南非和美國）位于世界治理指數(shù)政府效能的前四分之一位次;博茨瓦納、納米比亞、瑞士、法國和德國等國在我們的測量中也表現(xiàn)得比在世界治理指數(shù)中差。

世界治理指數(shù)等重要的指數(shù)可以改進以更好地測量治理。本文提出的方法和指數(shù)及給出的示例就是努力的開始,其基本觀點是治理指數(shù)應當有堅實的理論基礎,根據(jù)背景進行調(diào)整,且一次限于一個領域。盡管指數(shù)也存在問題,特別是支出測量的方面,但它體現(xiàn)出了在關注的領域運用透明的指數(shù)的價值。指數(shù)應當反映委托權力（公民委托給政府）在具體領域創(chuàng)造福利方面的結果。然后可以進行第二步的討論:為什么創(chuàng)造出的福利是這樣的,它體現(xiàn)了怎樣的治理,未來改進治理可以做什么?我們希望將來的研究可以繼續(xù)深化本文的嘗試。

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