王 昶,王三秀

（1.復旦大學,上海200433;2.華中科技大學,湖北 武漢430074）

1　問題的提出

隨著《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等文件精神的貫徹落實,精準扶貧和脫貧已成為我國未來幾年扶貧工作的基本方略。在此過程中,老年精準扶貧具有特殊而重要的意義,一方面是因為目前我國已經(jīng)進入老齡化社會,2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示,60歲以上老年人有2.22億,占總?cè)丝诘?6.1%,而且將以每年3%以上的速度增長。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟與社會理事會預測,2050年我國65歲以上老年人比重將達到23.3%,總量將達到3.3億[1]。同大多數(shù)發(fā)展中國家一樣,我國也出現(xiàn)了“未富先老”的情況,農(nóng)村老年人貧困問題十分突出。有學者采用“1天1美元”和“農(nóng)村貧困線”兩個標準,測得農(nóng)村老年貧困人口規(guī)模在1 400萬以上;采用城鎮(zhèn)最低生活保障標準和“1天2美元”兩個標準,測得城鎮(zhèn)老年貧困人口規(guī)模在300萬左右。這樣,中國老年貧困人口總規(guī)模近1 800萬,老年貧困發(fā)生率超過10%[2]。比較而言,農(nóng)村老人的貧困問題則更為嚴重。雖然部分老人也可以領取養(yǎng)老金,但金額很低,不到城市退休金的5%[3]88。如果按照普遍認同的多維貧困觀念①21世紀以來,已基本達成的共識是,要客觀地評估個體的貧困及動態(tài)變化趨勢,僅僅采用單一的收入或支出來測度貧困顯得有些單薄,而多維貧困測度被證明能更好地反映貧困的狀況及其動態(tài)演變,其中能力、知識、健康、賦權是較常采用的多維貧困測量維度。,將老人能力、養(yǎng)老服務、精神、知識及權利等方面的貧困也考慮在內(nèi),老年貧困規(guī)模就更大、程度更深,脫貧難度也更大,可謂是扶貧開發(fā)的難中之難。另一方面,作為一個特殊群體,老年貧困及其扶貧需求在客觀上存在著一定的特殊性,如收入貧困與健康貧困通常被認為是老年貧困的典型表現(xiàn),而能力、知識、權利則是更為深層次的貧困問題,存在著交互影響的關系,所以,無論從理論還是實踐上看,老年精準扶貧與脫貧都不可避免地成為我國扶貧開發(fā)及老齡問題的新議題和實踐難題。

目前我國學者關于精準扶貧的專門研究已取得了一定成果,有學者從宏觀的認識精準與重心精準、中觀的措施精準與管理精準及微觀的識別精準和幫扶精準等三個層面進行了解讀[4]。也有學者探討了精準扶貧的本質(zhì)及更深層次的理論基礎,并提出了精準扶貧在現(xiàn)實中仍然面臨源于自身、文化與社會等方面的諸多挑戰(zhàn)[5]。但對于如何應對上述挑戰(zhàn),目前研究還十分不足,而關于老年人群體的精準扶貧困境及應對措施的研究更是十分缺乏。老年人精準扶貧既是整體精準扶貧、脫貧政策的重要內(nèi)容,也是有效應對各種老年問題的基礎性措施,不容忽視。

面對日益嚴重的人口老齡化及隨之而來的老年貧困在內(nèi)的各種老年問題,20世紀90年代世界衛(wèi)生組織提出了“積極老齡化”的概念和策略,2002年在聯(lián)合國第二次老齡問題世界大會上提交了《積極老齡化的政策框架》報告,大會通過的《老齡化馬德里政治宣言》和《馬德里老齡問題國際行動計劃》進一步為積極老齡化賦予了具體的政策涵義。世界衛(wèi)生組織健康發(fā)展中心2014年出版的《積極老齡化:從論證到行動》對此進行了較充分的闡釋,其中“健康”“參與”“保障”被視作積極老齡化的三大支柱,健康和社會服務、個人行為指標、個人身心、生存物理環(huán)境、社會支持及就業(yè)與社會保障則構(gòu)成了六個方面的測量指標[6]?！皡⑴c”及相關保障是積極老齡化的政策核心,在歐盟積極老齡化指標權重設計中,“就業(yè)”占35%,“社會參與”占35%,“獨立健康和安全生活”占10%,“能力和環(huán)境”占20%[7]。而“就業(yè)”與“社會參與”本質(zhì)上都是參與問題,兩者合計占到了指標權重的70%。

國際積極老齡化政策理念與目前我國積極應對老齡化政策具有一致性,并已得到認可,但“由于政策工具中對術語一致性的保持,‘積極老齡化’一詞并沒有特別頻繁地出現(xiàn)。這并不影響積極老齡化在實踐中的應用”[3]47?？梢钥闯?與我國積極應對老齡化的政策精神相比,國際積極老齡化政策理念在理論發(fā)展、指標設計及政策思路等方面都更加具體和成熟,在不少國家和地區(qū)的老年貧困治理中發(fā)揮了積極而有效的作用,并有較為成功的實踐經(jīng)驗。這為研究我國目前的老年精準脫貧問題提供了頗具價值的新視野和新思路。

2　老年精準扶貧的現(xiàn)實困境分析

按照通常意義的理解,我國目前的扶貧開發(fā)及社會救助等反貧困政策中已包含了老年扶貧和脫貧的內(nèi)容,但從實踐看,老年精準脫貧還存在以下現(xiàn)實困境,從而制約了老年扶貧預期目標的實現(xiàn),主要體現(xiàn)在:

2.1　現(xiàn)有扶貧方式與老年精準扶貧方式需求存在脫節(jié)

一是收入支持與擺脫多維脫貧需求的脫節(jié)。精準脫貧意味著通過某種針對性措施消除一種特定貧困。如低保是為了消除收入貧困,教育培訓是為了消除能力貧困等。一般而言,老年貧困不僅僅體現(xiàn)在收入方面,還呈現(xiàn)多維性特點。甘肅一項調(diào)查顯示,農(nóng)村老人經(jīng)濟貧困率為54.5%,健康貧困率為42.1%,心理貧困率為12.9%[8]。要完全擺脫以上各類貧困需要一種綜合性和專業(yè)化的服務,而不是單一的經(jīng)濟支持。正如貴州山區(qū)一位老年貧困農(nóng)民回答記者“為何村里有茶樹,卻不大規(guī)模地種植去實現(xiàn)脫貧致富”問題時所說,一是茶葉的規(guī)?；N植需要技術和管理;二是缺乏市場信息,這里的農(nóng)民對外面市場行情怎么樣一點兒也不清楚,就是種植出來也賣不掉[9]。但長期以來由于我國對貧困內(nèi)涵的理解局限于收入方面而缺乏對其他維度貧困的認知,所以扶貧方式也主要集中于資金幫助或收入支持方面,自我國《扶持較少人口民族發(fā)展規(guī)劃（2005—2010年）》實施以來,各項扶貧資金45.26億元,其中基礎設施占83.32%,群眾增收投入只占16.8%[10]29。由于資金主要用于基礎設施建設,能夠?qū)先送度氲馁Y金十分有限。更為窘迫的是,“能力”“健康”等非收入貧困的消除往往需要專業(yè)社會工作者運用專業(yè)知識和技能進行專業(yè)化服務[11]303,但政府行政部門普遍缺乏專業(yè)化治理貧困的管理人才,專門知識培訓也很少進行,知識構(gòu)成難以適應專業(yè)化扶貧的需要,從而往往陷入扶貧困境。盡管《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》增加了老人服務內(nèi)容,旨在消除老人社會服務的缺失和貧困問題,但仍缺乏具體的政策思路和制度保障。二是政府扶貧參與部門的分割與協(xié)助扶貧需求的脫節(jié)。老年精準脫貧需要多部門參與和協(xié)同運作,以實現(xiàn)扶貧資源的有效整合?！蛾P于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》也要求創(chuàng)新體制機制,創(chuàng)新扶貧資源使用方式,由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變。我國新頒布的《社會救助暫行辦法》也明確規(guī)定了縣級以上地方人民政府民政、衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設、人力資源社會保障等部門,按照各自職責負責本行政區(qū)域內(nèi)相應的社會救助管理工作,建立由民政部門牽頭、有關部門配合和社會力量參與的社會救助工作協(xié)調(diào)機制。但在實踐中扶貧或救助項目通常分屬不同的部門管理,仍然呈現(xiàn)管理“分割”與“碎片化”狀態(tài),難以取得整體性的管理效果。三是“運動型治理”與持續(xù)扶貧需求的脫節(jié)。老年精準脫貧往往需要持續(xù)性精準扶貧,以健康扶貧為例,慢性疾病成為老年人的主要病癥,其中包括身體及心理等疾病。廣東一項關于“65歲以上老人免費體檢”的數(shù)據(jù)顯示,老年人慢性病問題十分突出,其中檢查出“血壓偏高或高血壓病”的老人占總?cè)藬?shù)的49.8%,“血脂升高”占47.5%,“血尿酸升高”占24.5%,“冠心病及其他心臟相關疾病”占25.3%,“血糖升高或糖尿病”占10.1%[12]。老年心理精神疾病也較為常見,如抑郁、恐懼、焦慮、自卑等,一項對農(nóng)村老人心理狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn),抑郁人數(shù)達到了被調(diào)查人數(shù)的50.5%[13]15。有學者調(diào)查顯示,中國老年人自殺比例是其他群體的3倍,農(nóng)村老人自殺率持續(xù)升高多是因為情感缺失[14],進而形成心理疾病。這就更需要一種持續(xù)化扶貧,實現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略從“運動式治理”向“制度性治理”的轉(zhuǎn)變[15]。滿足持續(xù)扶貧需求通常需要依賴社會組織的有效參與,但這種參與從目前來看程度還十分有限。2013年國務院辦公廳印發(fā)的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》雖然具有一定的政策意義,但因為只是指導性意見,在內(nèi)容、程序及責任等方面都缺乏具體規(guī)定,還不是正式的立法制度,不少地方未能有效落實。

2.2　扶貧主體性取向與老年精準扶貧中對老人地位的需求存在偏離

長期以來,我國農(nóng)村扶貧多強調(diào)為青壯年貧困農(nóng)民提供扶持,對農(nóng)村貧困老人的主體性參與不夠重視,對貧困老年人的幫助主要是提供基本生存保障,發(fā)展性資金投入十分有限,對有針對性的老年服務以激發(fā)其內(nèi)在潛能和促進其發(fā)展更是重視不足,不少扶貧培訓項目有明確的年齡限制。如湖北荊州市科協(xié)聯(lián)合各相關部門每年培訓農(nóng)村青壯年10萬人次,5年內(nèi)使90%的農(nóng)村黨員基層干部至少掌握2項以上實用技術[16],但這一培訓項目并未將老年人群體包含在內(nèi)。在老人健康貧困問題上,我國主要應對措施是疾病治療,較少注重老人自身的參與作用。比較而言,國外政府如日本在2002年的《健康促進法》和《健康21世紀計劃》中提出將公民的主體性健康參與作為每個公民的義務,發(fā)揮其疾病預防和形成良好生活方式的主體性作用,其中也包括老年人群體。這樣的做法在當前我國的制度設計中較為缺乏。

2.3　老年精準脫貧具體政策存在缺失

精準脫貧的實質(zhì)是要確保扶貧措施及成效落實到具體的扶貧對象身上。為達到這樣的目標,制定針對特定人群的專門政策是必要的。目前我國已有針對殘疾人扶貧的專門政策,如《關于創(chuàng)新農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)工作的實施意見》,其目的就是瞄準殘疾人扶貧對象,做好建檔立卡精準幫扶,加大殘疾人扶貧工作的資金扶持,落實好各項政策措施,建立殘疾人扶貧專項資金管理機制等,但對同為貧困人群的老年人的社會救助尚缺乏專門的扶貧政策。我國《社會救助暫行辦法》第42條規(guī)定:國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員,通過貸款貼息、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法,給予就業(yè)救助。對于低保家庭中尚能勞動就業(yè)的貧困老人而言,他們的低保救助金通常僅能維持基本生活。

表1　武漢市農(nóng)村低保標準與實際需求值的對比（單位:元）

以武漢市的低保標準與支出情況為例（表1）,可以看出,就武漢低保情況看,與2014年以前低保標準和生活開支相比,現(xiàn)在相對較為寬裕,但多出額十分有限,以2014年標準來看則補助金額尚不足以維持基本生活。不管在哪種情況下,對老人的專門補貼或相關勞動幫扶都較少。盡管我國要求將低保與扶貧開發(fā)相銜接,但在實踐中還存在不少問題,特別是由于部門職能分割原因,對低保老人勞動補貼與幫扶也很難落實到位。目前一些地方民政部門在具體管理中也力圖創(chuàng)新,使救助更加精準化,如湖北省在《2014年全省民政工作要點的通知》中就強調(diào)要創(chuàng)新民政工作方式方法,強化民政事務精細化管理,但如何針對貧困老人進行精細化分類和管理依然缺乏具體思路和相關制度。2015年我國已明確將留守老人關愛服務體系納入脫貧攻堅的范疇,但如何付諸實踐仍是一個新的議題。此外,我國2013年修改的《老年人權益保障法》第1條指出:制定該法是為了保障老年人合法權益,發(fā)展老齡事業(yè),弘揚中華民族敬老、養(yǎng)老、助老的美德。但該法的主要目標主要是權益保障,總體上側(cè)重于老年人社會保障和社會養(yǎng)老服務,對老人社會參與性的提升重視不足。

3　老年精準扶貧的困境應對:基于積極老齡化理念

根據(jù)目前我國老人扶貧、脫貧的現(xiàn)實需求,基于積極老齡化政策理念,本文提出以積極老齡化理念應對老年精準脫貧困境。

3.1　精細識別與分層應對:老年精準扶貧之策略框架

總體看,我國農(nóng)村老人貧困具有綜合性和多維性特點。其中較為典型的包括收入貧困、健康貧困、能力貧困、知識貧困及權利貧困等,其中又存在著相互影響的邏輯關系,可分為表面、中層、深層等三個層面,即收入貧困和健康貧困為表面貧困;能力貧困為中層貧困,是影響表面貧困的直接原因;知識貧困及權利貧困是更深層次的貧困,也是表面貧困和中層貧困的最根本原因。

積極老齡化政策理念為上述三個層次貧困的精準治理提供了有益思路。依據(jù)其“健康”“參與”“保障”三個支柱性政策框架及具體政策建議,在對老人生存狀況和現(xiàn)實需求進行細化分類的前提下,可以通過以下途徑制定老年人精準扶貧的具體行動策略:首先,通過終身教育、老人參與保障及其老年服務法制化,實現(xiàn)對老人知識貧困及權利貧困的精準扶貧,以解決老年貧困的深層次問題,正如《積極老齡化的政策框架》對“保障”的定義為:“在政策和計劃保障老年人社會、經(jīng)濟、人身安全以及權利的同時,保證在老年人生活不能自理或者缺乏自我保護能力時,家庭和社區(qū)將努力為老年人提供所需要的支持。”[6]這其中涵蓋了多重權利保障內(nèi)容,包括生存保障、健康、社會參與及個人發(fā)展等。對生活不能自理或者缺乏自我保護能力的老年人主要提供基本服務權利,其中包括疾病預防、衛(wèi)生服務、長期護理、心理衛(wèi)生保健等,充分體現(xiàn)了不同老人的不同權利需求。如參與權主要是針對具有社會參與能力的老人,照料服務保障主要針對無法自理的老人。同時,應強調(diào)權利保障內(nèi)容的整體性,改善老年人參與社會的自身條件,包括對參與環(huán)境的有效保障,通過有效的制度措施消除年齡歧視,通過社區(qū)建設加強對老人的社會支持網(wǎng)絡等。其次,通過以上立法政策以及專門配套政策措施的有效實施,使老人廣泛參與的能力及社會服務能力獲得提升,能力貧困得以緩解與消除,因為政策立法及知識缺失是個人能力貧困的主要原因。這種立法政策主要通過兩種途徑發(fā)揮能力提升作用:一是老人自身脫貧素質(zhì)的提升;二是相關機會的提供。能力是“人的綜合素質(zhì)在現(xiàn)實行動中表現(xiàn)出來的實際本領和能量,具有一定素質(zhì)的‘主體人’和客觀的‘人的活動的現(xiàn)實展開’,是影響人的能力發(fā)揮與實現(xiàn)的兩個重要因素”[17]。能力的改善與提升因老人具體情況不同而存在差異,包括勞動參與能力、家庭與社會能力、心理情緒調(diào)節(jié)能力、自我照料與健康保障能力、管理能力及某種資源獲得能力等。最后,通過以上扶貧方式,知識、權利和能力貧困得以緩解和消除,從而使貧困老人最基本也是最表層的收入、健康貧困得以有效治理。能力貧困是老人健康和收入貧困的直接原因,加強對老人能力扶貧與脫貧具有更為直接的意義,正如印度著名學者阿馬蒂亞·森所提出的,“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動機……根本的問題要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實實在在擁有的自由來理解貧困和剝奪”[18]89。

3.2　促進老人主體性參與:老年精準扶貧的關鍵路徑

最大限度地促進老人主體性參與是積極老齡化的核心政策理念,基本依據(jù)為:老人是存在較大差別的群體,他們除了年齡差別外,更多表現(xiàn)為社會性差別,包括性別、健康情況及受教育程度、生計能力、資產(chǎn)、物質(zhì)資源、社會資源及自理能力差別等,這些差別都可能影響到老人生存方式及潛能發(fā)揮,所以需要進行精細劃分以達到促進老人主體性參與的目的。《歐盟2012積極老齡化指數(shù)報告》就業(yè)指標構(gòu)成中就將老人劃分得十分具體、精細,以老人就業(yè)情況為例,其中包含了55～59歲、60～64歲、65～69歲以及70～74歲等各個細分年齡階段的就業(yè)率[7]。這表明,積極老齡化參與理念的實質(zhì)是最大限度而有所區(qū)別地發(fā)揮老年人的價值,轉(zhuǎn)變對待老年人的思維觀念,即不再僅僅將老人看作是被保護的對象,因為“老齡化不是一個簡單的生理變化現(xiàn)象,而是一個被社會和歷史環(huán)境所建構(gòu)的概念”[19]。老人參與理念最初只是生產(chǎn)性參與,羅伯特的“生產(chǎn)性老齡化”理論認為,將老齡化和生產(chǎn)率對立起來是不適宜的,老年人缺乏生產(chǎn)率是一種理論虛構(gòu)[20]63。而在積極老齡化視野中,老人的社會參與是一個十分廣泛的領域,包括勞動就業(yè)、志愿服務、家庭照顧及自身生活改善等各個方面,從而將老年人自身作為實現(xiàn)積極老齡化的有效資源,并強調(diào)其參與的主體性作用。這種作用對于消除老年人的多種貧困具有重要意義。第一,有利于消除老年人的收入貧困。就業(yè)或農(nóng)業(yè)勞動的積極參與都可以帶來收入增加。一些地方發(fā)展了專門針對留守老人的致富項目,獲得了較好的效果。第二,有利于保障老人脫貧服務內(nèi)容的精準性。服務的精準性意味著社會服務供給真正符合被服務者的需求,從服務的選擇到具體提供都需要服務需求者的真正參與。傳統(tǒng)參與只是將公民參與作為增強政府政策執(zhí)行能力的手段之一,積極老齡化理念下的老人參與更強調(diào)實質(zhì)性參與,包括對服務選擇、過程、績效評估的介入,這有利于滿足老人脫貧的實際需求。第三,能直接改善老人自身的特定貧困狀況。養(yǎng)成良好、積極的生活習慣和行為方式,包括注重鍛煉、科學飲食、主動學習保健知識、不過量飲酒、合理安全用藥、生活樂觀等,有助于應對老人的生理健康貧困。自我積極心理調(diào)節(jié)對消除心理健康貧困的作用就更為顯著,“有效地應對生活挑戰(zhàn),能運用適應性防御機制去處理內(nèi)在心理沖突,這是主體自我。當我們運用合理的應對策略去面對生活挑戰(zhàn),運用恰當?shù)姆烙鶛C制看待由性、攻擊和社會沖突引起的焦慮時,我們可以生活得更美好”[21]184。

3.3　相關法制的完善:老年精準扶貧的根本保障

在積極老齡化理念中,促進老年參與及保障有效服務提供的法制建設被作為根本性策略。目前我國雖然有一些與老人相關的法律制度,但難以適應推進老人精準扶貧與脫貧的需要,在以積極老齡化理念實現(xiàn)老人精準扶貧和脫貧過程中,應注重以下制度的完善。

第一,老年教育制度的完善。目前我國老年教育主要是休閑教育,在促進老人潛能發(fā)揮和社會參與方面作用較小。積極老齡化引入積極心理學理念,使政策取向由消極治理轉(zhuǎn)為潛能開發(fā),認為老年人蘊藏著自身發(fā)展的特定潛能,對老年人接受持續(xù)性教育和培訓權利的保障被視作是維持他們積極生活的必要預防性途徑。此外,還需要通過有效的制度建設提升老人的參與能力,老年教育制度就是其中的重要內(nèi)容。在國外積極老齡化實踐中,為落實《馬德里行動計劃》,國際勞工組織2003年修改了《人力資源開發(fā)建議》,增加為老年員工提供教育和培訓機會的內(nèi)容;2004年通過了《人力資源開發(fā):教育、培訓和終身學習》的建議,強調(diào)終身學習的重要性及政府、企業(yè)和個人在其中所承擔的責任,包括教育和就業(yè)前培訓、在職和失業(yè)工人的能力開發(fā)、技能認證、為體面勞動和社會融入而培訓、相關研究和培訓支助服務等,并建議各國加緊相關法制建設,以消除老人知識和能力上的貧困。這些都值得我國借鑒。政府應加快制定《老年教育法》或《終身教育法》,在教育內(nèi)容設計上要緊密結(jié)合老人擺脫知識貧困的需要,形成系統(tǒng)的知識教育體系,包括基礎文化、實用技術、身心健康、政策法規(guī)等知識。同時,老年教育制度應精細區(qū)分老人不同情況,提供精準化教育服務,對低齡健康老人主要提供專門技能知識,提升其勞動就業(yè)參與能力;對患有疾病、高齡老人主要提供健康生活方式、身體恢復與自我健康管理、日常保健等知識,使對老人專項教育扶貧更加有效。

第二,老年人權益法的完善。積極老齡化理念下,結(jié)合老人精準扶貧需求制定,老年人權益法的完善可以在具體內(nèi)容上體現(xiàn)以下創(chuàng)新。其一,進一步完善《老年人權益保障法》,加強老人在就業(yè)、社會參與和環(huán)境等方面的保障。注重老人經(jīng)濟權益保護、精神免受侵害的同時,加強老人在參與機會、年齡、勞動收入報酬等方面的保障。歐盟在推進積極老齡化實踐中積累了有效經(jīng)驗,如《歐盟就業(yè)平等法》重視老人就業(yè)平等,努力消除年齡歧視,收集成員國影響較大的相關判例,并推動成員國制定消除年齡歧視的政策,這種做法值得我們借鑒。加大《老年人權益保障法》對老人勞動就業(yè)及其他社會參與權益保障的力度,為老人主體性參與提供更有效的制度環(huán)境。其二,制定符合我國國情的《老人福利法》或?qū)ｍ椃鲐氄?并注重福利權責關系的制度轉(zhuǎn)變。在積極老齡化的語境中,社會保護、教育培訓等各類福利都具有權利享有和義務承擔的統(tǒng)一性[22]。老人不僅是福利的享有者,也是一定義務或責任的承擔者。積極福利主義者吉登斯認為,福利供給適當強調(diào)權利與責任統(tǒng)一,“無責任則無權利”,其目的既要促進社會公平,也要開發(fā)人的潛能,“對人類潛能的開發(fā)應當在最大程度上取代‘事后’的再分配”[23]107。將老人福利享有與適度責任承擔有機結(jié)合是理所應當?shù)?日本1963年推出的《老人福利法》第3條就明確規(guī)定:“老人應認識到隨著身心變化,經(jīng)常保持身心健康,并且利用其知識和經(jīng)驗,努力參加社會活動。”在制度規(guī)定中應使老人承擔合理可行的責任或義務,包括積極奉獻社會、遵守法律法規(guī)等。同時要對老人承擔責任的能力進行具體分類,并以倡導性責任為主,以保障制度設計實現(xiàn)公平與效率有機結(jié)合。其三,我國還應加強農(nóng)村老人權益保障,完善我國的法律援助和司法救助制度,增強老人維權意識,解決維權困難問題。

第三,政府能力的提升。對政府而言,以積極老齡化理念推進老年精準扶貧是一個新的實踐問題,需要轉(zhuǎn)變觀念和提升能力,并將這種能力建設規(guī)范化。一方面,政府通過完善財政支付制度提升老人精準扶貧的財政支付能力。我國《財政轉(zhuǎn)移支付法》規(guī)定,針對老人需要進行資金安排,加大科技知識和專業(yè)技術對老年扶貧的投入,對從事種植、養(yǎng)殖生產(chǎn)的留守老人給予更多的技術和資金投入,以充分發(fā)揮老年人在勞動致富中的積極參與作用。聯(lián)合國開發(fā)計劃署也強調(diào),為有效反貧困,不僅需要充分利用已有知識經(jīng)驗,還需要不斷開拓和利用新的知識[24]。政府應加大對老年型的知識扶貧投入,提升老人勞動參與能力。另一方面,政府通過完善相關制度提升政府服務能力,特別是為老人服務的能力,包括老年各種疾病的預防、治療及康復等。完善政府購買服務制度是提升政府服務能力的有效途徑。2012年民政部、財政部公布了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》,2013年國務院辦公廳印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,規(guī)定了教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域,都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。2014年新修訂的《社會救助暫行辦法》第55條規(guī)定了心理疏導等服務內(nèi)容,這些規(guī)定都有利于促進老人精準扶貧中政府服務能力的提升。應針對老年服務制定更具體的措施或?qū)ｉT制度,與推進城鄉(xiāng)老人服務一體化相結(jié)合,通過委托、承包、采購及項目援助等多種途徑,城市服務資源按照對象精準和措施“到戶到人”的要求,對農(nóng)村貧困老人安排和實施有針對性的服務。

需要說明的是,上述制度措施并不是完全孤立的,政策的組合和聯(lián)動效果非常重要。英國的殘疾就業(yè)反貧困項目就包含了殘疾人身體、精神健康、疾病康復及就業(yè)幫扶聯(lián)動的“組合型福利”服務政策項目,使殘障男士和殘障女士的就業(yè)率分別上升了32%和23%,遠超同期非殘障人士上升3%和4%的就業(yè)率[25]149。這一做法值得我國在進行老年精準扶貧過程中借鑒。不少老人面臨著精神、疾病和就業(yè)等方面的多種問題,情況的復雜需要政府做好部門協(xié)作與政策銜接。

4　結(jié)語

積極老齡化已成為國際社會應對21世紀老齡化問題的基本政策和發(fā)展戰(zhàn)略,體現(xiàn)在聯(lián)合國扶貧計劃、人口統(tǒng)計、就業(yè)保障和人權保護等多個方面。當今不少國家已有較為豐富的實踐。雖然也有學者提出我國積極應對人口老齡化體現(xiàn)了“積極老齡化”的“中國化”和“本土化”,是對“積極老齡化”的理論創(chuàng)新和中國化升級版[26]。但相比之下,我國積極老齡化研究及實踐應用都十分不足,在理論、政策和實踐中有不少新的問題亟待解決?！凹訌娕c國際組織的聯(lián)合,推進積極老齡化的‘中國化’成為中國的必然選擇,因為作為老齡人口最多的發(fā)展中國家,‘未富先老,未備先老’是中國和其他發(fā)展中國家在老齡化中面臨的共同問題?！盵19]從積極老齡化政策角度對老年精準扶貧、脫貧困境的研究,是一個新的領域,也是一個具有綜合性、現(xiàn)實性和前瞻性的問題,值得進一步關注和探討。

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